Arazi Çalışması

Em 2000 o MEC lançou o Programa de Melhoria e Expansão do Ensino Médio - Promed/ Projeto Escola Jovem, com o intuito de apoiar as secretarias estaduais de Educação em seu processo de reorganização do ensino médio, tendo em vista a adequação às novas diretrizes curriculares nacionais e a incorporação do ensino médio à educação básica, bem como o favorecimento à expansão das matrículas. Foi o Programa do governo federal voltado à implantação da reforma do ensino médio nos estados brasileiros. As secretarias estaduais tinham que elaborar um Projeto de investimento contendo um diagnóstico do ensino médio no seu território e as estratégias a serem implementadas num período de três anos.

Num contexto de financiamento marcado pela focalização no ensino fundamental, por meio do Fundef, o ensino médio encontrava-se numa situação crítica do ponto de vista dos recursos para subsidiarem a expansão quantitativa e a reforma curricular. Nesse contexto, os

empréstimos internacionais eram uma fonte de recursos “novos”, não comprometidos com despesas fixas de manutenção e desenvolvimento do ensino,38 podendo ser utilizados em melhorias e inovações educacionais. Paulo Renato Souza, ministro da Educação, havia atuado como gerente de operações do BID, em Washington, o que facilitou e agilizou a liberação do empréstimo, que vinha sendo negociado desde o governo anterior.

O Programa contou com um montante de US$ 1 bilhão, distribuídos em US$ 500 milhões provenientes do BID, e US$ 500 milhões de contrapartida nacional, sendo US$ 50 milhões do tesouro nacional e US$ 450 milhões dos estados da federação.

O documento do MEC previa nove eixos programáticos:  Fortalecimento institucional das Secretarias de Educação.

 Racionalização, expansão da rede escolar e melhoria do atendimento.

 Redes alternativas de atendimento: oferta de modalidades não convencionais de atendimento, como educação a distância e sistemas modulares, assim como a oferta de ensino médio a populações indígenas e a portadores de necessidades especiais.

 Descentralização e autonomia da escola: autogestão por parte das escolas; criação de redes de apoio e financiamento escolar.

 Desenvolvimento curricular: elaboração de inovações pedagógicas, elaboração de projetos escolares.

 Formação inicial e continuada dos profissionais da educação.

 Valorização dos profissionais da educação: pode abranger reestruturação de planos de carreira, mais flexíveis; estágios dos professores em experiências bem-sucedidas e premiações; mecanismos de acesso a bens culturais e informação, como livros, jornais, revistas, espetáculos, computadores e acesso à internet.

 Projetos juvenis: ações voltadas para a incorporação de aspectos da cultura juvenil aos projetos e currículos das escolas.

 Plano de disseminação e difusão: informar e sensibilizar a sociedade para participar do Programa (MEC, 2000).

Do conjunto de desafios descritos no documento do MEC, dois chamam a atenção pela consonância com o que havia ocorrido no estado de São Paulo com a reorganização da rede escolar em 1996.

38_{Despesas relacionadas à aquisição, manutenção e funcionamento das instalações e equipamentos necessários ao}

ensino, uso e manutenção de bens e serviços, remuneração e aperfeiçoamento dos profissionais da educação, aquisição de material didático e transporte escolar, conforme determina o artigo 70 da LDB de 1996.

- a definição de um padrão de atendimento adequado a uma escola de jovens e jovens adultos, que constitua uma Escola Jovem, diferenciada da escola de crianças, que guarde identidade com os jovens que nela estudam e seja capaz de superar a baixa produtividade presente no ensino médio atual;

- a reestruturação da rede física, para dar conta do novo padrão de atendimento estabelecido pelos sistemas educacionais e para garantir uma oferta mais equilibrada em relação aos turnos, fazendo aumentar a oferta diurna de ensino médio e fixando o docente na escola (BRASIL, 2000, p. 5).

A experiência paulista representou uma importante inspiração para a elaboração dessas premissas. Afinal, o estado de São Paulo havia levado a cabo uma enorme reestruturação da rede física e logrado êxito em aumentar a oferta de ensino médio diurno e a jornada escolar diária. Além disso, a equipe paulista havia assumido os principais postos do MEC naquele período.

A avaliação do Promed, realizada pela Fundação Carlos Chagas em 2002, recorreu a diversas estratégias metodológicas: análise documental, visita aos órgãos regionais e centrais da SEE-SP, questionários, grupos focais, estudos de caso e análise de representações sociais.

Participaram do estudo 162 escolas de 22 Diretorias de Ensino e foram aplicados questionários para 14.093 alunos, 875 professores, 446 gestores e 457 pais, mães ou familiares.

O Promed paulista foi iniciado no segundo semestre de 2000 e envolveu, em sua primeira fase, 191 escolas. Tendo em vista a preocupação em abarcar escolas com características variadas, a SEE-SP estabeleceu uma distribuição da seguinte forma: 27 escolas em condições pouco favoráveis, 126 em condições medianamente favoráveis e 27 em condições bastante favoráveis. Na época, a Secretaria havia realizado uma classificação das escolas da rede baseada em indicadores educacionais, atribuindo cores a cada uma delas: azul – desempenho altamente satisfatório; verde – bom desempenho; amarelo – alguns dados deixam a desejar; laranja – desempenho médio; vermelha – deixam muito a desejar. Na primeira fase, representantes das escolas foram convocados para um encontro de capacitação; sua presença já garantia acesso a R$ 25.000,00 para adquirir materiais, equipamentos, providenciar adequações do espaço físico e custear projetos dos alunos. Posteriormente a essa etapa, as escolas tinham que apresentar um projeto de investimento (PI), contendo dados do seu perfil e características, bem como um plano com propostas e metas de melhoria da educação na sua unidade.

Em 2001, decorridos apenas seis meses do início do Programa, a SEE-SP tomou uma decisão ousada (e positiva, na visão dos avaliadores): estendeu a iniciativa para todas as unidades escolares que ofereciam ensino médio no estado. Isso gerou a inclusão de mais

2.766 escolas em 2001 e 250 em 2002, totalizando 3.207 escolas de ensino médio integradas ao Promed.

O projeto inicial elaborado pela SEE-SP previa a participação de 1.500 escolas e, segundo avaliação do Programa realizada pela Fundação Carlos Chagas, essa decisão teve consequências no desenvolvimento das ações. A ampliação da abrangência gerou desafios no que diz respeito ao monitoramento e gerenciamento das ações, que ficaram a cargo das Diretorias de Ensino. Mas estas instâncias regionais mostraram-se despreparadas para a implantação do Programa, tendo em vista sua cultura organizacional, voltada ao processo de supervisão de ensino vista como “fiscalização” dos órgãos centrais às escolas. Ficou evidente que as Diretorias não tinham condições internas de desempenhar o papel propositivo e orientador esperado pelos órgãos centrais da SEE-SP. Já a equipe de ensino médio da SEE- SP, mesmo recebendo novos componentes, totalizava doze pessoas.

Na diretoria como um todo e até hoje, a gente não tem muito claro o que é que se pretendia, o que se pretende afinal, até porque este ano há outras ações acontecendo com o Promed; […] quanto à ação do Promed, realmente me pareceu uma ação muito isolada, pouco sentida, não só do ponto de vista na diretoria, como nas escolas. (Grupo focal com dirigentes de ensino (FCC, 2003, p. 54).

A sigla Promed era desconhecida pelos professores e alunos, o que não foi visto como um problema pela equipe avaliadora. Pelo contrário, poderia revelar simplesmente que “[...] muitas das capacitações, apoios e insumos oferecidos às escolas e DEs no âmbito do Promed estavam tão integrados a outras ações da Secretaria que dificultavam sua identificação como ações específicas do Programa” (FCC, 2003, p. 45).

Um dos pontos fortes como elemento de reconhecimento do Promed, que acabou sendo sua “marca registrada”, foi o Projeto de Investimento (PI) elaborado pelas escolas. Visto como um exercício de autonomia escolar, o PI era um instrumento para que as escolas pudessem construir uma percepção própria sobre seus desafios, que seriam enfrentados podendo contar com recursos financeiros próprios.

Eleny Mitrulis, que havia sido consultora junto à equipe responsável pelo Promed paulista, realizou uma pesquisa analisando os PIs elaborados pelas escolas na primeira fase do Programa. Diz a autora:

As opções variaram bastante: compra de materiais de apoio pedagógico para determinada área considerada prioritária na proposta pedagógica da escola para melhoria do ensino; reorganização da biblioteca como centro de cultura; assinatura de jornais e revistas; reconstrução ou montagem de laboratórios e salas-ambiente; aplicação de recursos para o desenvolvimento de projetos

juvenis ligados à rádio escolar, jornal do estabelecimento, teatro, competições esportivas. Boa parte das unidades escolares priorizou a complementação de recursos da sala de informática, elevando o número de equipamentos, providenciando mobiliário necessário o fazendo as adequações físicas que o ambiente solicitava (MITRULIS, 2002, p. 236).

A autora valoriza os projetos escolares como ensaios da inovação pedagógica, mas enfatiza suas fragilidades, afirmando que as escolas utilizavam os projetos como “apêndices”, sem articulação com as disciplinas do currículo escolar, dando às atividades propostas um caráter pontual, paralelo e apartado dos conhecimentos escolares. Outra observação é que o ensino noturno estava quase ausente nos projetos das escolas, muito embora ele atendesse boa parte das matrículas de ensino médio (ibid.).

As conclusões gerais da avaliação externa do Promed foram positivas. Um dos pontos realçados foi a disseminação dos textos relacionados às novas Diretrizes Curriculares Nacionais, das quais derivavam os Parâmetros Curriculares Nacionais para o Ensino Médio (PCNEM). Constatou-se que 84% dos professores entrevistados conheciam os PCNEM, 53% haviam assistido a teleconferência sobre o tema e 45% haviam participado de cursos e reuniões na escola. O Horário de Trabalho Pedagógico Coletivo (HTPC) foi identificado como o espaço privilegiado em que circularam os textos sobre a reforma do ensino médio.

Em relação à capacitação por disciplinas, foram envolvidos 5.200 professores nas áreas de Matemática, Língua Portuguesa e Ciências (Física, Química e Biologia). Embora a avaliação não mencione isso, causa estranheza a ausência de capacitação para professores de outras disciplinas (História, Geografia, Educação Artística, Educação Física e Língua Estrangeira). Tendo em vista o caráter recente das formações, seus impactos na sala de aula ainda não podiam ser sentidos, conforme relato dos dirigentes de ensino entrevistados.

Mas as capacitações foram ainda mais abrangentes em relação às equipes gestoras das escolas: diretores, vice-diretores e coordenadores pedagógicos. As formações oferecidas pelo “Circuito Gestão” envolveram 19.346 profissionais ocupantes daqueles cargos, sendo que 90% dos gestores entrevistados na avaliação afirmaram ter recebido capacitação. Além deles participaram também 84 dirigentes regionais de ensino e 1.404 supervisores.

Entretanto, o efeito das capacitações era incerto, pois se deparava com uma característica estrutural da rede estadual de ensino: a rotatividade de diretores e coordenadores. Isso era visto como um enorme obstáculo para a implementação de programas nas escolas, por parte dos dirigentes de ensino. Nos estudos de caso realizados em cinco escolas, a equipe avaliadora deparou-se com essa realidade, pois conversou com gestores que não estavam na escola quando esta havia elaborado seu projeto.

Quando perguntados a respeito de qual apoio foi possibilitado pelo Promed, os gestores indicaram, em primeiro lugar, a aquisição de materiais pedagógicos (81,2%) e em segundo lugar a realização de projetos dos alunos (76,7%). Os gestores destacaram como saldo positivo do Programa a criação da figura do Professor Coordenador de Ensino Médio (PC de EM), a atenção aos interesses dos alunos e o funcionamento do HTPC. Os itens pior avaliados foram a participação da família na escola, o grêmio estudantil, a repetência e evasão, o espaço físico da escola e o excesso de faltas dos professores.

Dentre os projetos voltados para os alunos, os temas mais abordados foram: 1º lugar: atividades esportivas

2º lugar: preservação do meio ambiente 3º lugar: rádio/jornal

4º lugar: projetos contra a violência 5º lugar: teatro

Os questionários aplicados aos alunos revelaram uma enorme desigualdade no modo de apropriação do Promed considerando o interior e a região metropolitana, o período diurno e noturno e as faixas de classificação das escolas (a divisão por cores conforme rendimento escolar).

A extensão da pesquisa de avaliação externa do Promed, alcançando amostra tão significativa de alunos, contribui de alguma forma para comprovar a vulnerabilidade do ensino médio frente a desigualdades sociais — e o risco de recrudescê-las, como já mencionado na análise dos documentos legais no primeiro capítulo do presente relatório. [...]

O que parece relevante neste caso é apontá-las para fornecer subsídios que facilitem a intervenção nas próximas etapas do Programa implementado pela SEE/SP no sentido de realizar ações compensatórias que, dentro do âmbito de atuação da Secretaria, procurem minimizar as diferenças e desigualdades verificadas (FCC, 2003, p. 79-80).

A avaliação evidenciou as disparidades presentes no ensino médio estadual, mostrando que elas interagem com as políticas educacionais e estas, por sua vez, podem se tornar vetores de perpetuação ou reprodução das discrepâncias. Nesse sentido, o relatório recomenda a implantação de “ações afirmativas” ou de “discriminação positiva” nas escolas de ensino médio que apresentam situação mais desfavorável.

No que tange às metas quantitativas, considerou-se que o Programa alcançou e, em alguns casos, ultrapassou o que estava previsto. O percentual de matrículas no período diurno cresceu de 36% em 1999, para 46,6% em 2002, ultrapassando a meta. Já o cômputo de novas matrículas ficou aquém do previsto. A oferta de Educação de Jovens e Adultos (EJA)

ampliou-se consideravelmente, tendo um crescimento de 150% entre 1998 e 2002, mas é preciso ressaltar que do total de 350.584 matrículas, 109.630 eram em telessalas, uma modalidade alternativa de oferta de ensino médio prevista pelo documento-base do Promed nacional e pelo PI do estado de São Paulo.

Uma outra meta prevista era a extinção do terceiro turno diurno, o que foi alcançado, uma vez que a existência deste turno foi detectada em apenas 42 escolas no estado, perfazendo 0,8% dos estabelecimentos estaduais. Já em relação aos índices de rendimento escolar, a reprovação aumentou, enquanto o abandono melhorou (os números foram, respectivamente, 2,6% em 1998 e 7,7% em 2001 e 10,8% em 1998 e 8,9% em 2001).

No que se refere às construções e reformas previstas, a avaliação foi igualmente positiva, constatando-se que foram construídas oito novas escolas, cinco foram ampliadas e outras 141 reformadas.

As metas relativas à expansão e reorganização da oferta do ensino médio foram, de um modo geral, cumpridas e em alguns casos ultrapassaram as metas estabelecidas, com destaque para os resultados amplamente favoráveis verificados no decréscimo da taxa de evasão de alunos e de ampliação de matrículas no período diurno (FCC, 2003, p. 109).

Ao analisar os documentos e a avaliação do Promed, nos deparamos com um Programa de enorme alcance, mas cujos resultados em relação à melhoria do ensino médio pareceram incipientes. Em parte, isso pode ser explicado pelo período em que a avaliação foi realizada, pois o Programa ainda estava praticamente em fase de implantação. Mas também coloca-se a questão da abrangência, o que levanta uma polêmica que permeia as reformas e inovações educacionais. Em sistemas de ensino complexos e de grandes dimensões como o paulista, devem as reformas priorizar a abrangência mesmo correndo o risco de perder o controle da implementação, diminuindo as condições de monitoramento e fragilizando as possibilidades de uma interação mais profunda com a cultura escolar já estabelecida?

A aposta da gestão de Rose Neubauer foi pela abrangência e não pela focalização. Esta decisão mostrou-se coerente com suas críticas ao Projeto Escola Padrão, que herdou do governo Fleury. A existência de um conjunto de escolas com condições privilegiadas, em que professores possuíam jornada diferenciada, em detrimento da grande maioria das unidades, era criticada pela então secretária da Educação, pela desigualdade e dualidade que isso gerava. Ao optar pela expansão do Promed para toda a rede de escolas de ensino média, ela manteve essa orientação de equalizar as escolas da rede estadual. Resta saber se esta escolha não significou a desresponsabilização pelo monitoramento e orientação às escolas, ao invés da

equalização. As distorções na apropriação do Programa por escolas muito desiguais entre si mostram que o caminho escolhido talvez não tenha sido o melhor. A recomendação da equipe avaliadora, no sentido de implementar ações de “discriminação positiva” na região metropolitana de São Paulo, no período noturno e nas escolas com as piores faixas de rendimento, parece indicar que programas abrangentes de cunho universalista na rede estadual de ensino médio tendem a reproduzir desigualdades já muito estabelecidas.

Como afirma Zibas,

[...] sabemos que reformas, geradas em órgãos da administração central, encontram, na escola, estruturas culturais e políticas historicamente estabelecidas, criando uma trama institucional que interpela, filtra, transforma, ignora, escamoteia ou absorve, muitas vezes fragmentariamente, as mudanças pretendidas (ZIBAS, 2002, p. 72).

A interferência de fatores tais como a alta rotatividade de diretores e coordenadores pedagógicos nas escolas, a baixa capacidade de proposição, monitoramento e orientação das Diretorias de Ensino, insuficiente trabalho coletivo nas escolas, pouca proximidade da escola com familiares e segmentos da comunidade, são aspectos estruturais da própria rede estadual que interagem com iniciativas programáticas, gerando limites na sua implementação. Chama a atenção a ausência, no relatório de avaliação feito pela Fundação Carlos Chagas, de menção à rotatividade dos professores, um traço estruturante das escolas da rede estadual e que deve ter produzido efeitos na implantação do Programa, uma vez que reconhecidamente gera impactos na qualidade do ensino médio na rede estadual como um todo. Tal aspecto soma-se a outros também não mencionados, entre eles a falta de professores para algumas disciplinas e o absenteísmo docente.

Cerca de dois anos após a avaliação feita pela Fundação Carlos Chagas ao Promed, a mesma instituição realizou uma nova pesquisa, financiada pela Organização dos Estados Ibero-Americanos (OEI), sobre a implantação da reforma do ensino médio no Brasil. Foram selecionados os estados de São Paulo e do Ceará, por serem considerados pioneiros na realização da Reforma e por apresentarem continuidade partidária na gestão da política estadual.

O estudo qualitativo, realizado em cinco escolas, duas no estado de São Paulo e três no Ceará, teve como foco a análise de uma das inovações propostas pela Reforma e consubstanciada nas Diretrizes Nacionais para o Ensino Médio: o protagonismo juvenil e a participação dos pais na escola. Pouco tempo após a implantação do Promed, a pesquisa revelou um quadro bastante diferente daquele trazido pela avaliação que a Fundação Carlos

Chagas havia realizado e que era predominantemente positivo no tocante à implantação dos princípios da Reforma pelas escolas da rede estadual paulista, tanto no que diz respeito aos aspectos qualitativos quanto aos quantitativos.

O estudo posterior, focalizando o modo como a participação dos alunos e dos pais estava se concretizando nas escolas médias estaduais foi bem mais crítico, mostrando uma apropriação fragmentada da inovação, geralmente realizada por meio de projetos, vindos da SEE-SP, de ONGs, empresas ou universidades. Mesmo considerando a singularidade das escolas selecionadas, que eram tidas como “vitrines” das secretarias estaduais, notava-se certa resistência dos professores em aderir aos projetos.

Nos dois estados, os professores foram chamados para desenvolver inovações das quais não compreendiam os pressupostos e para as quais não estavam formados. O único suporte oferecido, em forma de cursos de formação em serviço, foi insuficiente. Há uma clara omissão estadual quanto ao acompanhamento e apoio direto às unidades escolares (ZIBAS, FERRETTI, TARTUCE, 2006, p. 114).

Os autores afirmam que os professores recebiam melhor os projetos das ONGs, empresas e universidades, em comparação com aqueles que vinham dos órgãos oficiais de educação, enquanto os gestores das unidades de ensino tendiam a aceitar melhor, ainda que formalmente, a chegada destes últimos.

Os projetos desenvolvidos pelas escolas envolviam poucos professores e raramente abrangiam a maioria dos alunos, sendo que os estudantes envolvidos, quase sempre os mesmos, eram em grande parte do período diurno.

Um traço comum na avaliação do Promed e na pesquisa sobre o protagonismo de alunos e pais, ambas realizadas pela Fundação Carlos Chagas, é a indicação que fazem sobre a omissão das iniciativas governamentais quanto ao ensino médio noturno, que passava praticamente despercebido pela reforma do ensino médio no estado de São Paulo.

Como já foi observado, o Projeto Escola Padrão estabeleceu condições de trabalho e funcionamento mais favoráveis nas escolas e ao final do governo Fleury foi reconhecido como uma prática a ser expandida, tanto pelo magistério, quanto pelo CEE. No entanto, a gestão posterior, no governo Mário Covas, não deu continuidade à iniciativa tal como estava configurada. Havia discordância da nova secretária da Educação sobre o modelo focalizador,