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Em 2003, com a posse do presidente Lula, o Programa Comunidade Solidária foi reconfigurado como Fome Zero (ALMEIDA, 2006). Politicamente, o governo Lula estabelecia uma mudança estrutural em relação ao Terceiro Setor, pois se instituía uma posição mais centralizada na implementação de políticas públicas. O governo, inicialmente, apoiava a relação com o Terceiro Setor, e não excluiu suas organizações desse processo:

Desde que Lula foi eleito, lideranças empresariais ligadas ao terceiro setor vieram manifestando apoio ao seu programa. O boletim eletrônico do GIFE,6 edição nº 264, de quatro de novembro de 2002, trouxe depoimentos que atestavam o entusiasmo desse segmento com o governo Lula. Como exemplos, seguem, respectivamente, a afirmação de Carlos Gomes da Costa, diretor presidente da Modus Faciendi, e de Hugo Barreto, superintendente

executivo da Fundação Roberto Marinho e conselheiro do Gife: “Dentro da

ideia de um novo contrato social, o terceiro setor é uma peça-chave. Sou otimista quanto a este aspecto. Se o combate à fome der certo, o modelo da ética de corresponsabilidade entre os três setores deverá espraiar-se por outras políticas públicas. Creio que teremos muita reciprocidade na construção das agendas” (ALMEIDA, 2006,p. 155).

Com o decorrer do primeiro ano, o governo Lula estabeleceu uma agenda política com foco no problema da subnutrição no país. O Fome Zero ganhou a pauta dos municípios e descredenciou a importância de outras políticas sociais:

Ao mesmo tempo e contraditoriamente, a ênfase do discurso de Lula na mobilização da sociedade contra a fome via solidariedade repercutiu naqueles que tinham influência ou poder de decisão no município, de tal forma que eles optaram por priorizar uma determinada linha de ação que restringiu a possibilidade de formulação de horizontes mais amplos de intervenção social (ALMEIDA, 2006,p.160).

Conforme o programa instaurava um conteúdo político-ideológico assistencial, muitos críticos o consideraram “clientelista” (ALMEIDA, 2006). Com isso, algumas organizações do Terceiro Setor também inverteram sua visão e tornaram-se defensoras do antigo modelo do Comunidade Solidária.

6 _{O GIFE (Grupo de Institutos Fundações e Empresas) é uma rede sem fins lucrativos que reúne}

organizações de origem empresarial, familiar, independente e comunitária, que investem em projetos com finalidade pública.

Por fim, para mitigar a crise em torno do Fome Zero, o governo Lula instituiu o Ministério do Desenvolvimento Social de Combate à Fome, que unificou todos os programas sociais sob a bandeira do Bolsa Família:

O Programa Bolsa-Família (BF), lançado em outubro de 2003, unificou os quatro programas de transferência de renda do governo federal - Bolsa- Escola, Bolsa-Alimentação, Auxílio-Gás e Cartão Alimentação. Nesse sentido, uma das ações que compunha o FZ [Fome Zero], o Cartão Alimentação, passou a integrar o BF, definido, a partir de então, como o

“carro-chefe” do programa de combate à fome (ALMEIDA, 2006,p.163). O breve histórico do Fome Zero revela o conflito que o governo do PT obteve com as organizações do Terceiro Setor e, sob o prisma econômico, foi analisada uma curiosa tendência em relação ao afastamento deste. O gráfico abaixo, do Boletim de

análise político-institucional do IPEA, mostra o repasse das esferas governamentais

para organizações da sociedade civil (OSC):

Gráfico 1: Transferências para o Terceiro Setor em bilhões de reais

Fonte:IPEA, 2012, p. 62.

Em 2003 o repasse financeiro da esfera federal às OSC foi estimado em R$ 2,53 bilhões. Nos dois anos seguintes, houve um acréscimo de 150%, o ápice da linha histórica (R$ 5,90 bilhões). A partir de 2006, pode-se observar uma queda moderada até 2010 (R$ 2,82 bilhões), diminuindo o repasse em cerca de 50%. Se for adicionado o ano de 2011 (governo Dilma Rousseff), a taxa de variação entre 2003 a 2011 decresce em 43% – o ponto mais baixo da linha histórica. Os números indicam, no entanto, que há uma tendência contrária nas linhas estaduais e municipais.

Uma hipótese para explicar essa inversão é a transferência da competência de financiamento entre as entidades públicas. Ao invés do governo repassar financiamentos diretamente para o Terceiro Setor, destina os recursos aos estados e municípios. Por sua vez, as esferas subnacionais firmam convênios com as organizações sem fins lucrativos. Os autores Felix Lopez e Leonardo S. Barone (2013) fazem o seguinte comentário:

Primeiro, as transferências estatais para organizações da sociedade civil estão crescendo de forma expressiva. Segundo, que esse crescimento está ocorrendo nos níveis subnacionais. É difícil explicar as razões deste deslocamento, mas dois movimentos são importantes. A primeira razão é a crescente descentralização das políticas públicas, especialmente na área de saúde e educação. A segunda diz respeito à recente e crescente restrição para celebração de convênios com organizações civis no governo federal, em parte como efeito de rígidos controles procedimentais e ações oficiais que resultaram na paralização e suspensão dos convênios (LOPEZ e BARONE, 2013,p. 62).

Assim, outra suposição se relaciona à restrição governamental para celebração de convênios. O SICONV (Sistema de Convênios Federal) restringe gradualmente a entrada de propostas oriundas de iniciativas privadas (LOPEZ e BARONE, 2013). Levantam-se certas questões: será que as organizações da sociedade civil não estão preparadas para gerir contratos com o poder público? Houve algum fator político- ideológico que descredenciou o Terceiro Setor perante o Estado?

Em pesquisa recente, o IPEA (2012) publicou um estudo que disserta sobre a difícil relação entre ONGs e o governo federal brasileiro:

Ao longo de 2011 a atuação das chamadas organizações não governamentais (ONGs) ganhou destaque na mídia. Os motivos centrais foram denúncias de possíveis irregularidades nos repasses de verbas ministeriais para entidades desse tipo, que levantaram mais uma vez o debate sobre a porosidade da fronteira entre as esferas pública, privada e estatal no Brasil.

Embora não se possa generalizar, convênios entre o governo federal e tais entidades estariam sendo utilizados como forma de desviar dinheiro público. Ministros foram afastados, investigações estão em curso e o Executivo tomou providências drásticas.

Em 31 de outubro, a presidenta Dilma Rousseff emitiu decreto em que determinava a suspensão por 30 dias dos repasses federais a ONGs. Todos os contratos passariam por uma detalhada análise e novas regras para os convênios seriam elaboradas (IPEA, 2012,p. 33).

A preocupação com desvios de dinheiro público deve ser uma prioridade do Estado. Em um universo de 290 mil associações ou fundações sem fins lucrativos (IBGE, 2012), sem dúvida ocorrem problemas aéticos. Porém, cabe-nos ressaltar que

qualquer forma de generalização incorre em equívocos. A suspensão por 30 dias equivale a uma punição destinada a todas as entidades sem qualquer tipo de discriminação – ou seja, um aviso de advertência sobre o grau de confiabilidade do setor. Ao tomar essa decisão, o governo federal ecoou o temor institucional à sociedade, deslegitimando o trabalho que boa parte dessas instituições desenvolvia.

Suponhamos que os recursos federais aos municípios fossem paralisados completamente para investigar fraudes nas prefeituras. Provavelmente toda a estrutura burocrática dos municípios paralisaria, afetando milhões de beneficiários, servidores públicos e fornecedores. Em seguida não demoraria a surtir efeitos colaterais em diversas economias locais.

Não se pode comparar o volume e a complexidade operacional entre o universo do Terceiro Setor e os municípios brasileiros, mas a comparação alerta-nos para a desmensurada atitude do governo. A paralisia, neste caso, aumenta a degradação institucional do Terceiro Setor, influindo negativamente na produção de políticas sociais.

Nos governos representados pelo PT há um desgaste sensível na relação com o Terceiro Setor. No entanto, se forem analisados os dados quantitativos do IBGE (2004, 2008, 2012), há uma leve diminuição do total de fundações privadas e associações sem fins lucrativos desde 2002. Seguem-se tabelas sobre o número de organizações sem fins lucrativos criadas em três períodos diferentes:

IBGE – 2002 Período Número de organizações fundadas % Até 1970 10.998 3,99% De 1971 a 1980 32.858 11,91% De 1981 a 1990 61.970 22,46% De 1991 a 2000 139.187 50,45% De 2001 a 2002 30.882 11,19% Total 275.895 100,00%

Tabela 2: Criação de organizações sem fins lucrativos até 2002

IBGE - 2005 Período Número de organizações fundadas % Até 1970 10.939 3,23% De 1971 a 1980 33.408 9,88% De 1981 a 1990 64.388 19,04% De 1991 a 2000 140.261 41,48% De 2001 a 2002 38.007 11,24% De 2003 a 2004 35.840 10,60% 2005 15.319 4,53% Total 338.162 100,00%

Tabela 3: Criação de organizações sem fins lucrativos até 2005

Fonte: Adaptado de IBGE, 2008, p. 25.

IBGE - 2010 Período Número de organizações fundadas % Até 1970 9.558 3,29% De 1971 a 1980 27.270 9,38% De 1981 a 1990 45.132 15,53% De 1991 a 2000 90.079 30,99% De 2001 a 2005 58.388 20,09% 2006 11.869 4,08% 2007 11.551 3,97% 2008 11.464 3,94% 2009 13.726 4,72% 2010 11.655 4,01% Total 290.692 100,00%

Tabela 4: Criação de organizações sem fins lucrativos até 2010

Fonte: Adaptado de IBGE, 2012,p. 30.

À primeira vista, os números acima divergem em vários aspectos. Na tabela 3 (2005) foram criadas 140.261 fundações ou associações sem fins lucrativos no período de 1991 a 2000. Enquanto isso, a tabela 4 (2010) mostra que de 1991 a 2000 foram criadas 90.079 organizações. Por que há essa diferença?

Os dados coletados pelo IBGE/IPEA referem-se às organizações existentes no período de análise – ou seja, em determinado período conforme os dados disponíveis. Eventualmente, fundações e associações são descontinuadas por inúmeros motivos (por exemplo: falência ou mudança de finalidade econômica) e, além disso, existem

organizações que não estão registradas. Assim, as diferenças contabilizadas nas tabelas não são absolutas, mas dados variáveis conforme o quadro institucional do setor na época de registro.

Na tabela 4, 118.653 organizações foram criadas no período de 2001 a 2010. Esse número é maior em relação à década anterior (1991 a 2000). No entanto, ao retirar os valores de 2001 e 2002 da tabela 2, o período de Luiz Inácio Lula da Silva soma o total de 87.771 organizações criadas.

Neste sentido há uma equivalência estatística entre a década de 1990 e o período do presidente Lula. Porém, ao observar o total de entidades, verifica-se a seguinte evolução histórica:

Gráfico 2: Total de entidades conforme os anos de 2002, 2005 e 2010

Fonte: Elaborado pelo autor.

Em 2002, durante o governo FHC, foram contabilizadas 275.895 organizações. Em 2005 há um aumento de 22,57% em relação a 2002, totalizando 338.162 organizações. Em 2010, no entanto, há diminuição de 47.470 organizações, ou seja, uma redução de 14,04%.

Estes dados estão em consonância com o gráfico 1, tornando possível uma interpretação relacionada à quantidade de associações e fundações sem fins lucrativos em função do volume repassado pelo Estado. Ambas as análises pontuam que o ano de 2005 foi o auge do surgimento desses tipos de organizações. Após esse período há uma tendência negativa, resultando na diminuição do quadro institucional do Terceiro Setor. Porém, existem outras interpretações que podem contribuir para o entendimento deste fenômeno. O pesquisador Leonardo Kaplan (2010), em relação a isso, apresenta um estudo sobre a intervenção do governo Lula nas organizações sem fins lucrativos. Neste estudo há referências direcionadas ao aparelhamento das políticas governamentais sobre o Terceiro Setor:

Explicitando ainda mais o lugar das ONGs nas políticas públicas em EA [Educação Ambiental], cabe destacar que em dois momentos do Programa Nacional de Formação de Educadores Ambientais, ProFEA, chegam a ser feitas menções diretas ao trabalho desenvolvido por uma dessas. No caso (e não por acaso), tal OSCIP, o Instituto Ecoar para a Cidadania, foi fundada pelos até então responsáveis pela coordenação da EA nos ministérios do Meio Ambiente e da Educação. Não entrando no mérito do trabalho desenvolvido, Reigota [pesquisador ambiental] pergunta até que ponto esse tipo de referência em documentos públicos é pertinente e eticamente válido. Fora isso, ele também aponta que trata-se de um exemplo do argumento do aparelhamento e da transformação de algumas ONGs em organizações governistas. O mesmo autor conta que ouviu repetidas vezes, no meio dos educadores ambientais e ambientalistas que o Ministério do Meio Ambiente estava sendo eficiente, apoiando projetos de ONGs e que, por tal razão, não podiam ser feitas críticas ao governo, nem à ministra Marina Silva, ou ainda, que, ao fazer tais críticas, estaria se favorecendo a direita. Em um dado momento, militantes, intelectuais, professores e pesquisadores se apoderaram ou se avizinharam do aparelho de Estado (KAPLAN, 2010,p. 17).

O aparelhamento determinado pela esfera estatal inibe a capacidade crítica das organizações, condicionando-as involuntariamente diante das diretrizes do Estado. Com a abstenção do senso crítico, o Terceiro Setor torna-se um instrumento de terceirização e, caso permaneça numa posição de dependência financeira, qualquer decisão é predefinida pelos gestores públicos.

Sob essa perspectiva, o consultor Arnaldo Motta (2005), do Instituto Fonte, defende que o Terceiro Setor é alienado em função de terceirizações para o Primeiro e para o Segundo Setor:

Ao não levar em conta os aspectos [da terceirização] (...), entre outros, o profissional do Terceiro Setor vive uma dissociação entre os ideais que permeiam o seu trabalho e o resultado prático de suas ações. Na medida em que é através deste profissional que as ações das ONGs se dão, cabe a este manter uma crítica permanente à sua atuação, questionando-se, no mínimo, a respeito dos fundamentos que conceituam os projetos a serem executados, assim como a origem do financiamento dos mesmos. A diferença entre a

ação consciente e a “fazeção” alienada está na possibilidade da reflexão

crítica por parte dos seus atores, que deve incluir a dimensão política. Caso contrário existe o sério risco deste importante fenômeno emergente no cenário mundial, chamado Terceiro Setor, se transformar em um mero executador de tarefas ditadas pelos Primeiro e Segundo Setores, ao que seria melhor, então, designar-se Setor Terceirizado (MOTTA, 2005, p. 5).

O governo Lula, como relata Leonardo Kaplan (2010), não foi adversário do Terceiro Setor, tampouco quis reduzir sua importância. No entanto, a agenda estatal requalificou as prioridades assistenciais do quadro de intervenção social, e, assim,

muitas entidades não governamentais tornaram-se meios institucionais subordinados às lógicas governamentais.