A concepção epistemológica do Terceiro Setor é gradualmente construída desde a década de 1970, sendo originalmente empregada nos Estados Unidos (ALVES, 2002; TENÓRIO, 2008a; FERNANDES, 1994). No entanto, as organizações não governamentais são anteriores ao termo, como é o caso da organização FASE, fundada em 1961 (LANDIM, 1993). Portanto, a prática instituída no Terceiro Setor não nasce junto à idealização sociológica contida no termo. Para Fernandes, o setor possui
validade argumentativa caso o conceito seja reconhecido no meio discursivo: “O
Terceiro Setor é um conceito, uma expressão de linguagem entre outras. Existe, portanto, no âmbito do discurso e na medida em que pessoas reconheçam o seu sentido
num texto ou conversação” (FERNANDES, 2005, p.25).
Uma das bases argumentativas para concepção do termo é a diferenciação com o Primeiro e o Segundo Setor (TENÓRIO, 2008a). Neste caso, utiliza-se uma lógica
categórica para diferenciar as combinações que resultam das esferas públicas e privadas. Como pode ser visto no Quadro 3, os setores são idealizados a partir das dimensões relacionadas aos agentes (sujeitos da organização) e aos fins (quanto ao propósito dos agentes).
AGENTES
FINS
SETOR
Públicos Públicos Estado
Privados Privados Mercado
Privados Públicos Terceiro Setor
Públicos Privados (Corrupção)
Quadro 3: Quadro categórico dos Setores
Fonte: Adaptado pelo Autor (FERNANDES, 1994, p. 21)
Outra interpretação para o uso do termo se deve à emergência de uma terceira esfera de atuação que contrapõe a dicotomia entre Estado e mercado (FERNANDES, 1994). Nessa versão, o Terceiro Setor recupera a dimensão voluntária que conserva o espírito de cidadania em relação à solidariedade e ao bem comum. Assim, a diferenciação com o Estado é ressaltada pela natureza não-governamental e pela finalidade não-lucrativa (FERNANDES, 2005).
O terceiro caminho é descrito pela terminologia do professor Lester Salamon (1992). Nela, são estabelecidas características estruturais e operacionais que distinguem esse meio institucional:
Para corrigir esse problema, analisamos várias formas alternativas de definição deste setor e, finalmente, estabeleceu-se o que se chamou de "definição estrutural-operacional". O coração desta definição é um conjunto de cinco características estruturais ou operacionais essenciais que distinguem as organizações que compõem o setor sem fins lucrativos de outros tipos de instituições sociais. Assim definido, o setor sem fins lucrativos é um conjunto de organizações que são: (a) formalmente constituídas, (b) não governamental na estrutura básica, (c) autogovernadas, (d) não distribuem os seus lucros, (e) voluntária para algum propósito significativo.5 (SALAMON, 1992, p. 1).
5
Texto original: To correct this problem, we reviewed several alternative ways of defining this sector and ultimately settled on what we termed the "structural/operational definition." The heart of this definition is a set of five core structural or operational features that distinguish the organizations that comprise the nonprofit sector from other types of social institutions. So defined, the nonprofit sector is a set of
Apoiado nessa definição, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) desenvolveu três estudos sobre as organizações que compõem esse setor no território brasileiro (IBGE 2004; 2008; 2012). Porém, o IBGE não denomina o grupo como Terceiro Setor, limitando-se a definir essas entidades como “Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos”.
Para estabelecer um conteúdo jurisdicional dessas organizações, o IBGE expõe três figuras jurídicas que delimitam o campo de atuação desse grupo:
No caso brasileiro, esses critérios correspondem a três figuras jurídicas no novo Código Civil: associações, fundações e organizações religiosas. As associações, de acordo com o Art. 53 do novo Código regido pela Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002, constituem-se pela união de pessoas que se organizam para fins não econômicos. As fundações são criadas por um instituidor, mediante escritura pública ou testamento, a partir de uma dotação especial de bens livres, especificando o fim a que se destina e declarando se quiser a maneira de administrá-la. As organizações religiosas foram consideradas como uma terceira categoria através da Lei no 10.825, de 22 de dezembro de 2003, que estabeleceu como pessoa jurídica de direito privado estas organizações, que anteriormente se enquadravam na figura de associações (IBGE, 2012, p. 13).
De fato, a legislação brasileira não determina a divisão entre setores, tal qual o conceito sociológico. No entanto, a lei 9.790, datada de 1999, criou um segmento institucional conforme a qualificação denominada Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) (TENÓRIO, 2008a). Porém, como ressalta Alves (2002), o marco legal das OSCIPs obteve uma eficácia aquém do resultado esperado. A nova legislação, segundo o pesquisador, foi apropriada por grupos que desejavam aumentar a relação de poder junto ao governo, tornando-se um fator de distinção dentro do próprio meio institucional.
Mais do que uma questão de desconhecimento da lei ou mesmo de problemas relativos aos trâmites burocráticos, a Lei das OSCIPs, também chamada de "Lei do Terceiro Setor", não é efetiva porque não alcançou legitimidade no campo. A falta de legitimidade da "Lei do Terceiro Setor" decorre, principalmente, do fato de que o "Terceiro Setor' é um discurso que foi apropriado por alguns grupos para fazer valer a suas posições de poder. Em outras palavras, ele "tem dono". Nessas condições, os grupos que não se sentem "donos" do "Terceiro Setor' se afastam por total falta de identificação, e até - em alguns casos - por rejeitarem a ideia de serem confundidos com o
organizations that are: (a) formally constituted; (b) nongovernmental in basic structure; (c) self- governing; (d) non-profit-distributing; (e) voluntary to some meaningful extent.
discurso. A Lei, portanto, foi criada a partir dos discursos dos "donos" do Terceiro Setor (ALVES, 2002, p. 26-27).
Essa visão defende que as OSCIPs foram institucionalizadas como organizações, sem fins lucrativos, de “alto padrão”, tornando-as mais credenciadas para estabelecer contratos e convênios com o Estado (ALVES, 2002). De fato, a aproximação com o governo ocasionou um novo leque de oportunidades para o financiamento de projetos sociais. Porém, a autonomia institucional das OSCIPs diminuiu, pois o Estado estabelecia a agenda de intervenção social, transformando algumas entidades em organizações terceirizadas, ou seja, extensões da máquina estatal (MOTTA, 2005).
Além do processo de institucionalização, o discurso conceitual em relação ao Terceiro Setor também é frequentemente questionado. Apoiada numa visão crítica, Landim (1999) ressalta a “importação” do conceito como uma medida mercadológica e calcada em valores que diminuem a ideia de conflito e politização:
É sintomático dessas transformações o surgimento de novos e estratégicos termos no mercado, nesse final de década, para designar fenômenos e questões ligadas ao chamado universo das organizações da sociedade civil. Terceiro Setor – mais uma importação – é talvez o mais significativo. Diferencia-se, e mesmo se contrapõe, a ONG, na medida em que não privilegia a particularização, mas ao contrário, traz a ideia de um grande universo de entidades - um “setor”, terceiro espaço por referência ao Estado e ao mercado - minimizando ou diluindo diferenças. O termo tem conotações de valorização da colaboração e da positividade da interação, diluindo ideias de conflito e de politização (LANDIM, 1999, p. 30-1).
Da mesma forma, Alves (2002) questiona a institucionalidade do conceito, atribuindo-lhe a uma linha discursiva polêmica. Para o pesquisador, o Terceiro Setor virou uma “panaceia” para solução dos problemas sociais do Brasil, tornando-se um meio discursivo para favorecer interesses privados na concessão de benefícios e acordos com o governo. Nessa perspectiva, Alves (2002) emprega a crítica habermasiana em relação aposição monológica do conceito:
O que pretendo com este trabalho é apenas revelar que, apesar de "incorporar" diversas vozes, o discurso do Terceiro Setor é, antes de tudo monológico, voltado para os interesses de uma elite que pretende - acima de tudo - criar ambientes "business friendly". Para isso, procura assimilar uma linguagem que é muito cara a pessoas e grupos que efetivamente procuram transformar a sociedade, destituindo-a de seus significados originais (ALVES, 2002, p. 305-306).
Essa crítica, no entanto, está associada ao grau de institucionalidade política do conceito. Com a criação das OSCIPs, as organizações do Terceiro Setor foram deslegitimadas em função da divisão que tornou evidente a diferença jurídica (ALVES, 2002). Assim, o credenciamento como OSCIP se tornou requisito para obtenção de convênios com o governo, criando uma “elite institucional” que se beneficiou da exclusividade setorial.
Além das OSCIPs, o governo instituiu outras formas de qualificação para entidades sem fins lucrativos, dentre as quais encontram-se as Organizações Sociais (OS), outorgadas pela lei 9.637 (BRASIL, 2013a). A principal diferença entre ambas as qualificações está nas limitações para formação de convênios e remuneração dos dirigentes estatutários. Nas OSCIPs, desde que não sejam funcionários públicos, o quadro de dirigentes está apto a receber remuneração. Por outro lado, as OSs não podem conceder qualquer forma de remuneração aos dirigentes estatutários.
Outra distinção é a jurisdição conforme a esfera estatal: para as OS, por exemplo, os estados federativos e os municípios devem estabelecer leis para sua regulação (BRASIL, 2013b). As OSCIPs, no entanto, são reconhecidas nacionalmente, sendo capazes de estabelece parcerias com municípios e estados por meio de repasses do governo federal (BRASIL, 2013a).
Conforme as leis avançaram, a terminologia do Terceiro Setor se tornou objeto de conjecturas críticas acerca do processo de instrumentalização dessas organizações para funcionalidades estritamente estatais (MOTTA, 2005). Por outro lado, o mercado consolidava novas práticas de intervenção social baseadas no conceito de
Responsabilidade Social Corporativa ou Responsabilidade Social Empresarial (FARIA
e SAUERBRONN, 2008). Segundo Oliveira (2005), a responsabilidade social das
empresas “está intrinsecamente ligada ao Terceiro Setor” (OLIVEIRA, 2005, p. 65),
pois estabelece uma prática filantrópica apoiada numa “ação social externa à empresa,
tendo como beneficiária a comunidade” (OLIVEIRA, 2005, p. 65).
É muito comum vermos empresários e empresas divulgando nos meios de comunicação a participação ou o apoio a projetos sociais, através de doações. No entanto, a questão da responsabilidade social abrange muito mais do que simples doações financeiras ou materiais. (...) Trata-se da relação ética, da relação socialmente responsável da empresa em todas as suas ações, em todas as suas políticas, em todas as suas práticas, em todas as suas relações, sejam elas com o seu público interno ou externo (OLIVEIRA, 2005, p. 65).
Sob esse aspecto, as empresas se incorporam ao Terceiro Setor conforme uma premissa de intencionalidade positiva, ou seja, baseada na melhoria das condições sociais e relacionais que circundam a esfera empresarial. Porém, a Responsabilidade
Social Empresarial é promovida conforme três abordagens teóricas: (a) normativa; (b)
contratual; (c) estratégica (FARIA e SAUERBRONN, 2008). Conforme a descrição de Alexandre Faria e Fernanda Sauerbronn:
(a) A abordagem normativa, característica da precursora escola da ética nos negócios (business ethics), se baseia no argumento de que as atividades empresariais estão sujeitas ao julgamento moral. Assim, a responsabilidade social da empresa está associada diretamente à sua responsabilidade moral. Mais especificamente, (...) a estrutura decisória interna da empresa (sujeita a regras, fluxos, procedimentos e sistemas de controle) manifesta a consciência ou a intenção dos homens de negócios que dirigem a organização (FARIA e SAUERBRONN, 2008, p. 18).
(b) A abordagem contratual se caracteriza por um enfoque sociopolítico.
Embasada na vertente de estudos chamada de “empresa & sociedade”
(business & society), essa abordagem privilegia os interesses dos diferentes grupos de atores sociais com os quais a empresa interage e os conflitos e disputas de poder correspondentes. Essa abordagem traz a sociedade para o primeiro plano e desafia a abordagem normativa, a qual tem a sociedade apenas como recipiente/beneficiária de grandes princípios morais, tais como a justiça ou a igualdade (FARIA e SAUERBRONN, 2008, p. 19).
(c) A abordagem estratégica, representada pela escola de gestão de temas sociais (social issues management). O foco principal dessa abordagem é a produção de ferramentas de gestão que sejam capazes de melhorar o desempenho social e ético das empresas. A ênfase está, quase sempre, no aproveitamento de oportunidades e na minimização de riscos, por meio da identificação e resposta a questões de cunho ético e social que podem causar impacto à empresa (FARIA e SAUERBRONN, 2008, p. 19-20).
As três abordagens configuram um prisma auto-referencial em relação à intervenção filantrópica das empresas. Neste caso, é evidente que a preocupação do mercado possui um interesse vinculado a fins próprios, pois as todas as abordagens perpassam por determinações estratégicas que tornam o processo decisório verticalizado
– top-down (Kirsil, 2005). Dessa forma, a manutenção dos projetos é delimitada por
análises com base na lógica de custo/benefício, tornando o comprometimento equivalente a condição financeira da empresa.
Devemos ser cautelosos quanto à perenidade do setor privado em ações voltadas para o social. Quem pode garantir que em época de crise econômica
este setor manteria investimentos corporativos na área social? Um projeto social seria mantido? Qual o real grau de comprometimento que este setor manteria com agentes sociais do terceiro setor? (TENÓRIO, 2008a, p. 51- 52).
Devido à abrangência conceitual contida no Terceiro Setor, torna-se impreciso a delimitação enfática sobre quem pertence ou não a esse universo institucional. A inserção de fundações privadas, entidades políticas e instituições religiosas são temas controversos. Caso seja mantido o critério do IBGE (2012), a lista englobará 290.692 entidades que são subdivididas em 10 grupos de classificação, a saber: (1) habitação; (2) saúde; (3) cultura e recreação; (4) educação e pesquisa; (5) assistência social; (6) religião; (7) partidos políticos, sindicatos e associações patronais e profissionais; (8) meio ambiente e proteção animal; (9) desenvolvimento e defesa de direitos; (10) outras instituições privadas sem fins lucrativos (Anexo 1).
O estudo do IBGE (2012) é semelhante à classificação de Fernandes (1994), como pode ser visto no Anexo 2. Para ele, o critério para delimitar o Terceiro Setor é construído a partir do conceito exposto no Quadro 3, portanto, “denota um conjunto de organizações e iniciativas privadas que visam a produção de bens e serviços públicos” (FERNANDES, 1994, p. 21). Porém, o mesmo autor ressalta que o Terceiro Setor não
possui “fronteiras” definidas, tornando-se um conceito à margem dos controles formais:
Enquanto a noção de uma “sociedade civil” coloca-nos numa oposição complementar e sistêmica ao Estado, a ideia de um “Terceiro Setor” orienta a
reflexão para outras direções, sem fronteiras definidas. Seguindo esta orientação, ultrapassamos facilmente o campo das instituições e encontramos uma variedade de prestadores de serviços que não costumam a ser incluídos
nos diretórios convencionais dos “agentes não-governamentais”. Muitos não
estão sequer registrados em qualquer instância jurídica. Trabalham à margem de controles formais. Outros têm um registro institucional, mas não distinguem entre os serviços com a clareza analítica que se espera das agências civis (FERNANDES, 1994, p. 127).
Enfim, observa-se que o Terceiro Setor é um meio polissêmico e, categoricamente, dinâmico. Desde a emergência da terminologia, a partir da década de 1970, nos Estados Unidos, pesquisadores tentam-se revisitar sua construção conceitual para classificar, instrumentalizar e manusear seus dados e ações (SALAMON, 1998).
Sendo composto por organizações e iniciativas privadas, o Terceiro Setor frequentemente é interpretado como uma área que substitui ou inibe as ações do Estado (SALAMON, 1998). Alguns teóricos marxistas, por exemplo, defendem que o Terceiro
Setor estabelece um “novo contrato social” que visa esvaziar a política social do Estado,
transferindo-a para o mercado e sociedade civil.
Desta forma, para cobrir os vácuos que, na previdência e serviços sociais e
assistenciais, deixa este novo Estado “minimizado” na área social, parcelas importantes das respostas à “questão social” são privatizadas e transferidas ao mercado (quando lucrativas) e à “sociedade civil” ou “terceiro setor” (quando deficitárias), que vende ou fornece “gratuitamente” os serviços
sociais (MONTAÑO, 2002, p. 3).
Nesse sentido, as críticas ao Terceiro Setor são construídas a partir da associação com a ideologia neoliberal (MONTAÑO, 2002). Segundo essa interpretação, a
“privatização” das políticas públicas e a mercantilização da filantropia se tornam um
mecanismo para diminuir a máquina estatal e fortalecer a produção e a reprodução das estruturas privadas, possibilitando a acumulação capitalista. Além disso, essa perspectiva crê que as ações do Terceiro Setor visam “despolitizar os conflitos sociais dissipando-os e pulverizando-os” (MONTAÑO, 2002, p. 8).
Para Salamon (1998), algumas posições ideológicas tornam-se barreiras para identificar claramente a atuação das ações do Terceiro Setor:
Barreiras ideológicas também obscureceram a identificação do papel e da escala real do Terceiro Setor. Durante grande parte dos últimos 50 anos, políticos tanto à esquerda quanto à direita tenderam a minimizar o papel dessas instituições. À esquerda o fez para justificar a expansão do welfare state; à direita, para justificar ataques ao Estado como o destruidor de instituições mediadoras privadas (SALAMON, 1998, p. 6).
Embora as críticas e as barreiras sejam comuns a qualquer forma de ação pública, a postura ideológica não contrapõe ao Terceiro Setor. Ao contrário, a posição política dessas organizações tende, majoritariamente, a desenvolver programas e projetos que alinham correntes ideológicas concretas, sejam de direita, esquerda ou até mesmo ambas. No entanto, para o desenvolvimento de suas ações, o Terceiro Setor media debates e discussões que envolvem múltiplas visões políticas e sociais. Neste sentido, a mediação é configurada como uma palavra chave para a atuação dessas organizações (FERNANDES, 1993).
A construção da multiplicidade se opõe a determinação de Alves (2002), que limita o discurso do Terceiro Setor a uma elite monológica. A mediação e a capacidade de articulação social, defrontando-se com diferentes realidades, não estabelece uma
hierarquia verticalizada para manutenção do discurso. Se estabelecesse determinações unidirecionais, as ações locais estariam rompendo vínculos com a comunidade e desfazendo o ideal de solidariedade que circunda os valores do setor. Neste sentido, a mediação, como prática recorrente, torna-se heterogênea.
Organizações do Terceiro Setor são chamadas a atuar em múltiplos contextos, onde valores em prejuízos devem ser, de alguma forma, articulados com os direitos e os deveres da sociedade civil. Cultura e natureza, moderno e tradicional, formal e informal, inclusão e exclusão, utilitarismo e religiosidade, vizinhos que não se entendem, injustiças sociais, etc. proporcionam uma agenda cheia para a ação pública não-governamental. Para escapar aos becos-sem-saída dessas polarizações impossíveis, a arte da mediação torna-se um elemento crucial no enfrentamento dos conflitos. A possibilidade de se entrar e sair dos territórios simbólicos em questão, o reconhecimento dos lados envolvidos, a capacidade de traduzir, a criatividade na busca de alternativas, a ousadia para desafiar padrões estabelecidos, o gosto por soluções positivas, o desejo profundo de paz, etc. tornam-se atributos importantes para a ação social (FERNANDES, 1993, p. 204).
O desenvolvimento de ações sociais, seja pelo Estado ou Terceiro Setor, deve conter uma capacidade de articulação pública – construída sob o diálogo permanente. Mesmo sob diferentes críticas e interpretações, o conceito do Terceiro Setor permanece como uma alternativa, não exclusiva, para aumentar o bem comum. Assim, devido ao extenso debate sobre a natureza ontológica deste fenômeno, a citação de Fernandes é enfatizada para concluir a incompletude desta ideia.
O conceito de um Terceiro Setor abrange organizações de muitos tipos e tamanhos. Definidas por injunções locais, seguem múltiplas dinâmicas simultâneas, acompanhando a complexidade crescente das interações sociais. Formam redes de comunicação que dão passagem constante da província para esferas de ação nacionais e internacionais. Parcerias são criadas que recobrem parcialmente diferentes tipos e escalas institucionais. Algumas privilegiam interações com governos, outras com o setor privado, muitas dependem de doações voluntárias e todas se legitimam pelos serviços que prestam em função de necessidades socialmente reconhecidas (FERNANDES, 1993, p. 203-204).