Etimologicamente, conforme elucida Schneider (2005, p.34) a palavra “governança” remonta ao condutor (kybernêtês) dos antigos navios de guerra gregos; os filósofos se referiam à condução do navio do Estado. Correspondentes latinos são “gubernare” e “regere”, que foram empregados tanto para a condução de um navio quanto do Estado. Complementando, Barret (2002) chama atenção sobre o papel desse condutor, a quem não caberia remar, nem decidir quem ou como iriam remar, mas manter o curso, dirigir.
Dessa origem provém tanto o verbo inglês “to govern” e francês “gouverner”, quanto a palavra alemã “regieren”. O conceito governança é, de fato, uma substantivação do verbo “governar”. No século XIX, a concepção é associada ao surgimento dos Estados modernos no século XIX com o advento da democracia liberal-burguesa (ARAÚJO, 2002).
O primeiro registro acadêmico sobre governança se deu no ano de 1937, quando Ronald Coase publicou ‘The Nature of the Firm’ estudo aperfeiçoado por Wiliiam Sonem, em 1975 (MATIAS-PEREIRA, 2010). Eles tratam sobre a coordenação das alternativas de crescimento verticalizado e a terceirização, adentrando na perspectiva de organizações globais e em rede.
O estudo da governança configura-se como um espectro muito abrangente. Como afirma Barret (2002), em tempos recentes a governança vai muito além da direção, tornando-se um conceito multidimensional e sem definição precisa.
Uma primeira lente de análise será desenvolvida a partir da identificação das disciplinas que estudam a temática.
Stoker (1998) situa as raízes teóricas da governança nas disciplinas da Economia, Relações Internacionais, Estudos Organizacionais, Teorias do Desenvolvimento, Ciências Políticas e Administração Pública. De forma similar, Secchi
(2009) aprecia o tema considerando as seguintes disciplinas: Relações Internacionais, Teorias do Desenvolvimento, Administração Privada, Ciências Políticas e Administração Pública.
No âmbito das relações internacionais, Guimarães (2008) associa a governança à diplomacia entre países. A temática evoluiu para um debate crescente no sentido de uma “governança global”, que vai além das questões de soberania e diplomacia entre os países. Secchi (2009) chama a atenção para os estudos de relações internacionais, os quais concebem governança como mudanças nas relações de poder entre estados no cenário internacional.
Na explicação de Santos e Carrion (2011, p.1862), a governança global “extrapola uma proposta de governo mundial [...] sua ênfase está na busca de valores comuns, de uma ética cívica global e de uma liderança inovadora para guiar os povos e nações da intitulada ‘comunidade mundial’”. A agenda comum vai além das questões econômicas, perpassando problemáticas ambientais, migrações populacionais e estratégias de combate ao tráfico e ao terrorismo.
Ao tratar da questão da cooperação internacional, Santos e Carrion (2011, p.1863) alertam para a forte tendência de que as organizações intergovernamentais falham por não adequarem projetos globais a realidades locais. As iniciativas devem se ajustar, portanto, às particularidades dos diferentes contextos sociais, políticos e econômicos.
Com vistas a vencer ou ao menos neutralizar estas e outras ameaças potenciais à cooperação internacional, esses autores se referem à necessidade da construção de espaços de discussão e pesquisa sobre o tema, de forma a propiciar contribuições a partir de diferentes perspectivas por meio da formação de redes mundiais que aproximem o Governo, os organismos internacionais, as ONGs e o setor privado.
Nesse âmbito, Secchi (2009) complementa que a governança denota o processo de estabelecimento de mecanismos horizontais de colaboração para lidar com problemas transnacionais. Seguindo a divisão proposta por Secchi (2009), as teorias do desenvolvimento tratam a governança como um “conjunto adequado de práticas democráticas e de gestão que ajudam os países a melhorar suas condições de desenvolvimento econômico e social” (SECCHI, 2009, p.358).
Na década de 90, a governança passa a ser propagada pelos organismos internacionais que incorporam o conceito em suas diretrizes (BEVIR; RHODES, 2001a, p.1). Nessa perspectiva, a elaboração de políticas desenvolvimentistas é orientada pela
prescrição de elementos estruturais considerados essenciais como a gestão, a legalidade e a transparência do setor público.
Com base nas recomendações do Fundo Monetário Internacional (FMI), Secchi (2009) elenca algumas áreas de aplicação das boas práticas, dentre elas a melhoria da eficiência administrativa, da accountability democrática e do combate à corrupção.
No Relatório ‘Governance and development’, publicado em 1992 pelo Banco Mundial, a governança no âmbito do Estado é definida como “a maneira como o poder é exercido na gestão de recursos econômicos e sociais de um país, especialmente com vistas ao desenvolvimento” (WORLD BANK, 1992).
Na percepção de Valle (2010, p.74), no documento supracitado a agência multilateral deixa claro que instituições pouco sólidas, a falta de uma adequada estrutura legal, a fragilidade dos sistemas e políticas incertas e variáveis se apresentam como elementos de constrição de investimentos externos. Já ao analisar a incorporação da dimensão governance no âmbito do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a autora identifica uma maior preocupação no sentido de estimular a constituição e funcionamento de redes interdependentes de atores.
Em 1999, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico publicou ‘Os Princípios de Governança Corporativa, com vistas a desenvolver as bases da governança corporativa, em conjunto com governos locais, organizações internacionais de renome e iniciativa privada. A influência do documento, cujos princípios foram revisados em 2004, não se restringiu aos países membros, alcançando inúmeros países e repercutindo nos setores público e privado (OECD, 2004).
Como asseveram Jesover e Kirkpatrick (2005), os princípios da governança corporativa da OCDE constituem a base de diversas iniciativas de reformas efetuadas por governos e setor privado, tornando-se assim benchmark internacional para práticas de governança corporativa.
A partir desse quadro, percebe-se que o estudo da governança na administração privada deriva da abordagem das teorias do desenvolvimento, em função da ampla propagação de orientações dos organismos multilaterais. Becht et al.(2005) entendem que o termo “governança corporativa” deriva de uma analogia entre o governo de cidades, nações e Estados e a governança de corporações. Eles atribuem a crescente proeminência do tema a diversos fatores, incluindo a onda mundial de privatizações nas últimas décadas, a desregulamentação e integração dos mercados de capital, a crise do Leste
Asiático em 1998 que chamou a atenção para governança corporativa em mercados emergentes e a série de escândalos e falências de corporações no final dos anos 1990.
No Brasil um importante propulsor à propagação da governança corporativa foi a necessidade de incentivar os investidores a aplicarem seus recursos no mercado, tendo em vista os abusos ocorridos durante o “boom” das bolsas na década de 70 e a sequência de vários anos de mercado acionário deprimido.
Segundo Sartori (2011, p.41), uma das primeiras e mais importantes definições de governança corporativa está contida no Cadbury Report, Relatório publicado em 1992 no Reino Unido. Conforme explicitado no documento, a governança se refere ao sistema e estrutura de poder que regem os mecanismos por meio dos quais as organizações são dirigidas e controladas.
Vários códigos de melhores práticas em governança corporativa foram publicados desde então por institutos especializados e também por investidores institucionais. No Brasil, os códigos elaborados pelo Instituto Brasileiro de Governança Corporativa em 1999 (IBGC, 2009) e por investidores institucionais como a Caixa de Previdência dos Funcionários do Banco do Brasil constituem exemplos importantes (PREVI 2004).
A governança corporativa vem sendo crescentemente utilizada como instrumento para o alcance da sustentabilidade corporativa, estágio em que a firma ultrapassa a conformidade legal (compliance) e o valor ao acionista, para tratar das necessidades de stakeholders como empregados, fornecedores, clientes, a comunidade de forma ampla e o ambiente natural.
Na governança pública, como se verá mais adiante, a perspectiva de integração dos stakeholders com vistas ao atendimento das múltiplas demandas da sociedade é muito importante, sobretudo quando se trata das novas formas de governança que se desenvolveram a partir da ciência política.
Ao comparar a governança pública à privada, Lynn, Heinrich e Hill (2001) alertam para a maior complexidade de análise da primeira e elencam algumas dificuldades frequentemente encontradas, como maior dispersão da direção e do controle e objetivos muito diferenciados e por vezes conflitantes dos atores envolvidos. Um exame focado sobre a governança pública vai explicitar essas diferenças com maior precisão e em especial situar este debate.