Şiddet, Siyasal Şiddet ve Terörizm

Em 1984, as primeiras turbinas da usina de Itaipu entraram em atividade em uma realidade muito diversa e piorada em relação ao panorama vislumbrado pelo Plano 90. A economia brasileira entrou em um período de profunda crise, com graves reflexos em toda sociedade nacional, no cenário que viria a ser conhecido posteriormente como a “década perdida”73.

O sistema elétrico nacional foi um dos setores mais atingidos pela conjuntura econômica dos anos 80. Diversos foram os problemas vivenciados pelas empresas de eletricidade.

Em primeiro lugar, as empresas elétricas brasileiras utilizavam os recursos captados no mercado financeiro internacional para realizar investimentos, os novos

73 _{Os anos 80 são conhecidos como a “década perdida”, devido à grave crise econômica, com baixo crescimento} e altíssimas taxas de inflação, vivenciada pelo Brasil no período.

e os em andamento, bem como para capital de giro. As obras das represas de Tucuruí e de Itaipu, por exemplo, somente foram viabilizadas através do financiamento de capitais privados, obtidos nas principais praças financeiras mundiais.

[...] Durante a década de 70, ou mesmo antes, os recursos investidos em qualquer projeto de grande porte eram provenientes de três fontes: 1/3 da empresa, quer estadual quer federal, 1/3 da Eletrobrás, e o restante obtido no mercado internacional. Na segunda metade da década de 1970, os recursos se concentraram em três grandes projetos – Itaipu, Angra-I e Tucuruí -, o que acabou afetando a proporção do 1/3, 1/3 e 1/3. A parcela relativa à Eletrobrás ficou comprometida com a construção dessas três obras, não sendo mais possível canalizar um terço de recursos para as obras das empresas estaduais [...] Com a queda das tarifas e a carência dos recursos o endividamento cresceu. Além disso, os juros internacionais subiram devido às duas crises do petróleo, provocando drástica redução nos recursos disponíveis em cada empresa.

[...]

O mercado internacional não representava uma alternativa, porque a crise da balança de pagamentos levou-o, aos poucos, a se fechar para os pedidos de empréstimos do país.

(CAMOZZATO, 1995, p. 248-249)

As companhias de eletricidade brasileiras pagavam, em contrapartida, uma taxa de juros variável, como remuneração do dinheiro investido pelos agentes financeiros internacionais.

A crise financeira das concessionárias de energia elétrica deveu-se ao vertiginoso aumento dos juros norte-americanos no começo da década de 80, que balizaram os empréstimos internacionais, e às moratórias de diversos países latino- americanos, iniciadas pela moratória do México em 1982.

Ademais, convém ressaltar que, ao longo do período de 1974-1984, as obrigações financeiras contraídas pelo setor de energia elétrica alteraram- se de forma significativa, passando a prevalecer os empréstimos contratados com taxas de juros flexíveis (de acordo com a flutuação da LIBOR e da Prime Rate) e com prazos de carência e amortização cada vez menores.

Deste modo, quando as taxas de juros internacionais saltaram do patamar de 7-8% a.a., prevalecentes na década de 1970, para 16-18% a.a. em 1979-1980 [...] o que significou elevação real do serviço da dívida de quase 117% entre 1978 e 1980.

Esses fatores alteraram de forma substancial as condições dos contratos de empréstimos. Os prazos dos financiamentos se tornaram cada vez menores e as taxas de remuneração do capital investido cada vez maiores, em virtude da escassez e do risco envolvido nas operações. Ocorreu, consequentemente, um forte incremento na dívida externa no período, em boa parte de curto prazo, que ultrapassou o patamar dos 20 bilhões (LIMA, 1995, p. 224).

Em segundo lugar, as receitas das companhias elétricas também entraram em declínio em virtude do congelamento da tarifa, da alta inflação e das desvalorizações cambiais feitas pelo governo federal.

O congelamento das tarifas elétricas funcionava como um instrumento de combate à inflação e de subsídio de exportação aos setores eletrointensivos de manufaturados e de transformação. A alta inflação corroía o valor real das tarifas congeladas, o que reduzia as receitas das concessionárias.

Ademais, as empresas elétricas possuíam um grande endividamento em dólar, e os contratos de compra e venda de energia, em especial os de Itaipu, eram feitos em moeda norte-americana. Assim, a cada desvalorização cambial tinha-se um círculo vicioso, pois as receitas das empresas, quando medidas em dólar, diminuíam, e o passivo aumentava, o que criava novos empecilhos para a obtenção dos créditos no mercado financeiro.

A situação financeira das empresas elétricas piorou quando as autoridades econômicas passaram a utilizar as estatais para captar recursos e diminuir o déficit da balança de pagamentos, por meio da antecipação dos financiamentos de projetos e de obras nem sempre prioritárias. Esse dinheiro, quando entrava nas contas do Banco Central Brasileiro, serviu para ajudar a reduzir o déficit da balança de pagamentos.

A tabela 2 demonstra que, mesmo sem contabilizar os financiamentos externos destinados à Itaipu Binacional, as empresas do setor elétrico foram responsáveis por uma grande parte da captação dos recursos.

Tabela 2

Economia Brasileira e Setor Elétrico: Captação Bruta de Recursos Externos, 1974 – 1984 (US$ milhões)

Ano Brasil (*) (A) Setor Elétrico (**) (B) B/A (%)

1974 6.891 470 6,8 1975 6.148 699 11,4 1976 8.054 683 8,5 1977 8.568 1.373 16,0 1978 14.228 1.805 12,7 1979 11.992 1.896 15,8 1980 12.318 2.282 18,5 1981 17.750 2.910 16,4 1982 14.880 3.117 20,9 1983 15.125 1.880 12,4 1984 16.932 4.839 28,6 Obs: (*) Inclusive rolagem.

(**) Exclusive Itaipu Binacional; os valores correspondentes a 1983-1984 incluem as operações relativas aos avisos GB-588, MF-09 e MF-30.

Fonte: Eletrobrás, fontes e usos de recursos: retrospectiva 1974-84, p.8 (In LIMA, 1996, p.125).

No entanto, essas medidas não foram capazes de deter o processo inflacionário, e causaram um grave desequilíbrio econômico-financeiro nas companhias elétricas.

Em terceiro lugar, esse quadro se agravou quando as empresas estaduais iniciaram a recusa sistemática de pagar os contratos de compra de energia com as estatais federais. O caso mais conhecido é o de São Paulo, em que a CESP, por ordem do governador Quércia (1987-1991), se negou a pagar pela energia de Furnas e de Itaipu, conforme relata Camilo Pena (1995, p. 240), então presidente de Furnas.

[...] Um belo dia o governador de São Paulo parou de pagar as contas de Furnas: recebia na rua e não pagava. Depois de lutar muito durante meses, fui parar no governador Quércia, que me disse que não iria pagar [...] [...]

“Governador, o senhor tem dinheiro porque recebeu...” “O dinheiro não è carimbado, quem disse para o senhor que é? Eu recebo, mas tenho outras prioridades - a educação e a saúde no estado. Além do mais, o Sarney não me paga. E ele tem contas comigo.” “Mas governador, como ficamos?” Resumidamente, ele me respondeu o seguinte: “Não sei se o senhor é imprudente, corajoso ou louco, mas se tiver coragem, dê uma de louco, ou imprudente, e corte São Paulo.”

Àquela altura, Furnas fornecia 60% da energia de São Paulo, com a sua parcela de Itaipu. Fui com Aureliano até o presidente Sarney, que me disse: “O que o senhor quer que eu faça? Não posso fazer uma revolução. Não posso invadir São Paulo com tropas federais. O senhor tem de negociar isso.” A única solução que tive foi entrar na justiça [...]

(PENA, 1995, p. 240)

As autoridades paulistas rebatiam as acusações, afirmando que era impossível para a CESP quitar a dívida, em virtude do congelamento das tarifas, que havia corroído a receita. Além disso, os valores relativos à energia comprada pela CESP de Itaipu eram em dólares, o que piorava as coisas. Consideravam, ainda, uma injustiça que a CESP fosse obrigada a comprar energia de Itaipu pela lei no. 5.899, em detrimento da energia gerada pela própria empresa.

O governador Fleury (1991-1995) continuou com a política da “inadimplência deliberada”, e o litígio só foi resolvido após muita negociação. Organizou–se um encontro de acerto de contas entre o governo paulista e a União e fez-se um acerto da diferença com aportes do Tesouro Nacional. Tudo parecia caminhar para um entendimento, até que: “O acerto foi feito. Ocorreu, porém, que o governo de São Paulo, novamente como cabeça da fila, continuou a não pagar as contas de Furnas e Itaipu” (LEITE, 2007, p. 252).

A mudança no arcabouço institucional, pela Constituição de 1988, agravou a crise no setor elétrico, por eliminar, nas disposições dos artigos nº 153 e nº 155, os

impostos e taxas, que eram as principais fontes de recurso para o financiamento das obras do setor elétrico (Op. Cit. 2007, p. 250).

A União, pelo artigo nº 176, manteve seu monopólio sobre a propriedade e a exploração econômica dos recursos minerais e hidráulicos existentes no país. Ademais, esse dispositivo legal estabelecia que a exploração dos recursos só poderia ser efetuada por brasileiros ou empresas brasileiras de capital nacional.

Art. 176 - As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.

1º - A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa brasileira de capital nacional, na forma da lei, que estabelecerá condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas.

(BRASIL, 1988, p. 86)74

A Carta Magna de 1988, através do seu artigo nº 175, gerou uma insegurança jurídica, pois, segundo Leite (2007, p. 250), as autoridades do setor elétrico passaram a defender a obrigatoriedade de se refazer todo o sistema de concessões para adequá-lo à nova legislação:

Art. 175 - Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão.

Parágrafo único. A lei disporá sobre:

I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão.

(BRASIL, 1988, p. 86)75

Essa disposição, e a demora na sua regulamentação - feita somente em julho de 1995 - motivaram a revisão, e o cancelamento, de um grande número de concessões para o aproveitamento hidroelétrico (LEITE, 2007, p. 250).

Na década de 80, as temáticas envolvendo o meio ambiente e as populações atingidas por barragens ganharam força na política nacional, o que acabou por gerar novas exigências e demandas, que encareceram e dificultaram a construção de novas hidroelétricas. Por outro lado, o governo federal criou o Programa Nacional de Conservação de Energia Elétrica (Procel):

[...] O objetivo era combater o desperdício na produção e no consumo, mediante esforço coordenado de governos, empresas concessionárias, consumidores, fabricantes de equipamentos e instituições de pesquisas tecnológicas. A secretaria executiva ficou a cargo da Eletrobrás [...]

(LEITE, 2007, p. 262)

De acordo com Leite (2007, p. 278-280), existiu uma redução sensível na qualidade do quadro técnico do Ministério de Minas e Energia no governo Collor (1990-1992), em virtude da reestruturação da máquina administrativa, que tornou

74 _{BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. In: OLIVEIRA,} Juarez de. (org.) 9. ed. São Paulo: ed. Saraiva, 1994.

75 _{BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. In: OLIVEIRA,} Juarez de. (org.) 9. ed. São Paulo: ed. Saraiva, 1994.

menos atraente a carreira no serviço público, seja pelas mudanças na forma de remuneração, seja pela “destruição” do plano de formação e aperfeiçoamento do pessoal de nível superior, o que acabou por reduzir a qualidade do material humano no setor de eletricidade e afetou a qualidade e a confiança no serviço público.

Os fatores supracitados consumaram a erosão financeira do setor elétrico nos anos 80 e início dos anos 90. Mais ainda, fortaleceram a ideia da necessidade de uma profunda mudança nas estruturas do segmento de eletricidade, como o aumento do papel do “mercado” e a redução da participação estatal. Essa percepção legitimou o processo de “desestatização” das companhias elétricas estatais e estaduais.

O primeiro passo para a privatização do setor energético foi dado pelo Presidente Fernando Collor de Mello, que sancionou a lei nº 8.031, de 12 de abril de 1990, que estabeleceu o Programa Nacional de Desestatização (PND), cujo objetivo principal era reduzir e reorientar o papel do Estado na economia brasileira:

Art. 1° É instituído o Programa Nacional de Desestatização, com os seguintes objetivos fundamentais:

I - reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público; II - contribuir para a redução da dívida pública, concorrendo para o saneamento das finanças do setor público;

III - permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas à iniciativa privada;

IV - contribuir para a modernização do parque industrial do País, ampliando sua competitividade e reforçando a capacidade empresarial nos diversos setores da economia;

V - permitir que a administração pública concentre seus esforços nas atividades em que a presença do Estado seja fundamental para a consecução das prioridades nacionais;

VI - contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, através do acréscimo da oferta de valores mobiliários e da democratização da propriedade do capital das empresas que integrarem o Programa.

(BRASIL, 1990, p.1)76

Em 1993 a lei nº 8.631 entrou em vigor, estabelecendo uma nova política de tarifas elétricas, com o fim do nivelamento das tarifas e do retorno mínimo sobre

76 _{BRASIL. Senado Federal. Lei nº 8031 de 12 de abril de 1990.}

Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8031.html. Acesso em 02 de janeiro de 2012, às 10 horas. 69 _{BRASIL. Casa Civil. Lei nº 8.987 de 13 de fevereiro de 1995.}

Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8031.html. Acesso em 02 de março de 2012, às 10 horas. 70 _{BRASIL. Casa Civil. Lei nº 9.074 de 07 de julho de 1995.}

ativos. Talvez a iniciativa mais importante tenha sido a de iniciar o processo de divisão das empresas do setor elétrico em dois grandes blocos: o primeiro, composto pelas companhias de geração e de transmissão; o segundo, formado pelos distribuidores (FERREIRA, 2003, p. 195).

O objetivo era a criação de um mercado atacadista de eletricidade, em que as “leis do mercado” regulassem as relações entre os dois blocos. Para tanto, criou-se duas tarifas básicas para o setor elétrico: a tarifa de suprimento, que remuneraria as empresas geradoras e de transmissão; e a tarifa de fornecimento, que garantiria os rendimentos das distribuidoras (FERREIRA, 2003, p. 195-6).

O processo de privatização das empresas federais do setor elétrico foi impulsionado na administração de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), quando foi aprovada a lei nº 8.987 de 13 de fevereiro de 1995, também conhecida como Lei Geral de Concessões, que instituiu o marco legal das concessões nos setores de infraestrutura, entre eles o segmento elétrico. A Lei Geral de Concessões trata, por exemplo, da política tarifária e das regras gerais de concessão (BRASIL, 1995, p.1- 3)77.

Já a lei nº 9.074 de 07 de julho de 1995 regulamenta os termos de renovação das concessões públicas, bem como o tempo de concessão, condições de exploração, direitos e deveres (BRASIL, 1995)78. Mesmo com uma série de indefinições sobre o “novo” modelo, os leilões de privatização se iniciaram em 1995, com a venda da ESCELSA (Espírito Santo Centrais Elétricas S. A.) e o início dos preparativos para a privatização de outras empresas, como a Light Serviços de Eletricidade S. A.

Em 1996 a empresa norte-americana Coopers & Lybrand foi contratada pela Eletrobrás para desenhar um novo modelo para o setor elétrico do Brasil. A Coopers & Lybrand entregou seu relatório em 1997. Suas principais recomendações eram a criação de um Mercado Atacadista de Eletricidade (MAE), o estabelecimento de um Operador Independente do Sistema (OIS) para coordenar a atuação das diversas empresas no setor e a preparação de arranjos políticos, financeiros e legais para a transição de um modelo baseado no Estado para outro, cujo foco seria o Mercado (FERREIRA, 2003, p. 197-8).

Em meados dos anos 90 o governo federal impôs, como pré-condição para as renegociações das dívidas estaduais com a União, a adoção de programas de desestatização e de privatização das companhias estaduais de eletricidade, o que abriu as portas para que grandes empresas, como a Eletropaulo, a CPFL, a Enersul, entre outras, fossem privatizadas.

A implementação do modelo Coopers & Lybrand e o processo de privatização sofreram oposição dos técnicos do setor de eletricidade, principalmente na Eletrobrás. As críticas centravam-se no aumento tarifário e na falta de planejamento e coordenação dos esforços no setor elétrico. A consequência foi que os opositores do processo de desestatização foram aposentados ou transferidos para posições de menor importância (GOLDENBERG & PRADO, 2003, p. 226-227).

Como uma “crônica de uma morte anunciada”, os investimentos públicos e privados no setor de eletricidade escassearam, devido à falta de incentivos e de planejamento, e isso justamente enquanto ocorria um progressivo aumento da demanda. Em 2001 o Brasil estava à beira de uma grave crise elétrica. O governo federal instituiu um racionamento de energia para evitar um iminente “apagão”, além de adotar medidas emergenciais para a crise, como a “recomposição” tarifária e o adiantamento de recursos do BNDES para novas obras de geração de energia, entre outras medidas.

Para o setor elétrico, o governo federal legou uma situação comprometedora e caótica, com a grande maioria das empresas bastante endividadas e dependentes do dinheiro público para não irem à bancarrota. O insucesso da política do governo FHC para o setor elétrico deve-se não apenas à falta de recursos externos ou às resistências políticas encontradas no próprio governo, mas, e principalmente, às falhas de gerenciamento

estratégico, coordenação e planejamento do sistema elétrico, induzidas pela adoção de uma reforma calcada em experiências de outros países e inadequadas às características brasileiras e ao nosso sistema hidrelétrico.

(Grifo nosso) (GOLDENBERG & PRADO, 2003, p. 232)

As consequências dos erros gerenciais do final do século passado e início do século atual reverberam até os dias atuais.

Nos últimos anos, o governo federal procurou incrementar a presença estatal no setor elétrico. As principais iniciativas foram o aumento dos investimentos das estatais e o estabelecimento de linhas especiais de financiamento para o setor, entre outras. Apesar disso, o setor de eletricidade continua a ser um “calcanhar de

Aquiles” da economia brasileira, seja pelo alto valor da tarifa de eletricidade, seja pela dependência de fontes externas, ou, ainda, pela demora na realização de grandes e necessários investimentos.

Capítulo II. Os debates sobre a demarcação da fronteira brasileiro-paraguaia: