Özel İdarelerin Mali Yapısının Genel Analizi

Bu bölümde özel idare gelirlerinin ve harcamalarının genel yapısı incelenecek olup GSMH içindeki payları 2000–2004 yılları itibarıyla verilerek mali yapıya ilişkin genel bir bakış açısı oluşturulacaktır. Özel idarelerin bütçe sistemlerinde 1913 yılından bu yana yapılan değişikliklerin farklı sınıflandırmalar getirmesi nedeniyle geçmişe yönelik aynı bazda bir değerlendirme yapmak mümkün olamamaktadır.

Bu sebeple özel idarelerin gelir ve harcamalarının alt kalemler bazında analizi sadece 5 yıllık bir dönem için yapılabilecektir. Özel idarelerin toplam gelirleri ve toplam giderleri arasındaki farklarının verileceği kısımda farklı sınıflandırmalar yapılması gelir gider toplamını etkilemediğinden, 1925–2004 yılları arası dönem verilmektedir.

Bu kısımda yapılacak olan analiz eski Kanuna dayalı olarak çıkarılan bütçe ve muhasebe usulü yönetmeliğinde yer alan siteme göre yapılacaktır.

Mali yapının analizine öncelikle özel idarelerin gelir-gider dengesinin analizinden başlanacaktır.

2.6.1. Özel İdare Gelir-Gider Dengesi (1925-2004)

Özel idarelerin gelir gider dengesi incelendiğinde aşağıda yer alan Tablo 2.1’de de görüleceği üzere, disiplinli bir bütçe politikasının izlendiği görülmektedir. 1925–2004 yılları arasında birkaç yıl hariç il özel idareleri bütçe fazlası vermiştir. Bu durumun en önemli nedeni, yıllar boyunca il özel idarelerinin görev alanında olan birçok hizmetin merkezi idareye devredilmesi olmuştur. İl özel idarelerinin bütçe fazlasına ulaşmasında diğer önemli bir neden ise, il özel idaresi yönetiminin merkezi idarenin temsilcisi olan valinin kontrolünde çalışmasından dolayı bütçe sınırlamaları içerisinde kalmasıdır.

Tablo 2.1. İl Özel İdarelerinin Gelir-Gider Dengesi, 1925-2004, YTL

GELİR GİDER AÇIK-

FAZLA GELİR GİDER AÇIK-

FAZLA GELİR GİDER

AÇIK- FAZLA 1925 17,4 17,7 -0,3 1952 - - - 1979 7.572,6 6.172,4 1.400,2 1926 29,7 33,7 -4 1953 176,8 165,9 10,9 1980 10.390,3 9.419 971,3 1927 33,6 35,6 -2 1954 168,3 165,0 3,3 1981 18.468,3 13.016,3 5.452 1928 38,5 39 -0,5 1955 199,4 186,8 12,6 1982 25.593,4 19.041,6 6.551,8 1929 40,7 - - 1956 225,1 212,6 12,5 1983 - - - 1930 38,1 - - 1957 282,8 267,3 15,5 1984 68.591 55.343 13.248 1931 30,4 - - 1958 247,9 249,2 -1,3 1985 106.808 88.252 18.556 1932 29,5 - - 1959 272,2 262,3 9,9 1986 192.962 165.026 27.936 1933 30,3 26,6 3,7 1960 392,0 325,7 66,3 1987 321.745 285.544 36.201 1934 30,7 28,2 2,5 1961 534,1 398,3 135,8 1988 555.248 486.543 68.705 1935 30,5 27,4 3,1 1962 611,3 430,4 180,9 1989 960.509 882.243 78.266 1936 38 33,2 4,8 1963 748,9 605,4 143,5 1990 1.862.356 1.533.784 328.572 1937 41,3 36,2 5,1 1964 851 672,4 178,6 1991 3.161.614 2.881.489 280.125 1938 44,9 39,7 5,2 1965 705,6 695,4 10,2 1992 6.251.484 5.246.451 1.005.033 1939 44,9 38,6 6,3 1966 842,3 809,8 32,5 1993 11.521.103 9.766.144 1.754.959 1940 47,1 38,7 8,4 1967 847,9 865,8 -17,9 1994 18.267.253 14.822.585 3.444.668 1941 51,8 43 8,8 1968 1.077,4 1.064,2 13,2 1995 36.571.874 27.876.672 8.695.202 1942 62,6 50,6 12 1969 - 1.025,6 - 1996 92.130.062 68.344.359 23.785.703 1943 82,1 69,1 13 1970 - 987,8 - 1997 229.684.396 177.595.257 52.089.139 1944 95,3 78,4 16,9 1971 1.326 1.269,1 56,9 1998 458.534.608 391.128.438 67.406.170 1945 64,8 51,3 13,5 1972 984,6 946,1 38,5 1999 603.864.755 521.023.442 82.841.313 1946 105,9 94 11,9 1973 - - - 2000 956.524.204 767.481.352 189.042.852 1947 126,1 115 11,1 1974 - - - 2001 1.494.126.446 1.117.501.358 376.625.088 1948 94,4 79,6 14,8 1975 - - - 2002 2.017.115.043 1.654.276.699 362.838.344 1949 105,1 87,8 17,3 1976 - - - 2003 2.484.105.450 1.747.694.014 736.411.436 1950 94,8 86,9 7,9 1977 4.188,4 2.530,1 1.658,3 2004 2.907.516.709 2.294.709.086 612.807.623 1951 108,6 94,2 14,4 1978 4.085,9 4.129,8 -43,9 Kaynak: TÜİK Verileri78.

Özel idarelerin ülke genelinde açık verdiği yıllar 1925–1928 arası ile 1958, 1967, 1978 yıllarıdır. Bu yıllarda ortaya çıkan açık miktarı gelirin yüzde 1’i ile yüzde 5’i arasında bir orandadır. Fakat diğer yıllarda gelirler giderlerden fazla gerçekleşmiştir. 1933–1950 yılları arasında her yıl yaklaşık gelirin yüzde 15’i harcanmamıştır. 1950’lerde ise bu oran yüzde 5’lere gerilemiştir. 1960–1964 yılları arası yüzde 25 civarında harcanmayan gelirlerle bu dönem ilk sırayı alır. 1965–1972 yılları arasında yüzde 2, 1981–1990 yıllarında ise her yıl yaklaşık yüzde 20 harcanmayıp ertesi yıla devredilen gelir mevcuttur. 1991–2004 yılları arası ise en düşük yıl yüzde 8,8 en yüksek yıl yüzde 25,2 olan bu dönemde ortalama harcanmayan gelir yüzde 19,5 civarındadır

2.6.2. Özel İdarelerin Gelirleri

Yerel yönetimlerin maliyesi, devlet maliyesinden farklı olarak, giderlerden önce gelirlerin belirlenmesi ilkesine dayanır. Yerel hizmetlerin, gelirler oranında öncelik sıralamasına göre gerçekleştirilmesi yeterli sayılmış ve bu durum, yerel yönetimler bakımından gelir konusunu öne çıkartmıştır79.

Özel idare gelirleri yukarıda il özel idareleri gelirleri kısmında anlatıldığı üzere yeni Kanuna göre vergi, resim, harç ve paylar, genel bütçe vergi gelirlerinden alınan paylar, genel ve özel bütçeli idarelerden yapılacak ödemeler ile diğer gelirler başlıkları altında toplanmıştı. Ancak eski İl Özel İdaresi Kanuna dayalı bütçe sisteminde bu başlıklar vergi gelirleri, vergi dışı gelirler ile yardım ve fonlar başlığı altında düzenlenmiştir. Gelirlere yönelik yapacağımız analiz bütçe sisteminde yer alan bu başlıklara göre olacaktır.

79 _{Çınar ve ark., 1999: 33}

Tablo 2.2. İl Özel İdareleri Gelirleri ve Oranları

2 000 _(YTL) 2 000 _{% (YTL)} 2001 2001 _{% (YTL)} 2002 2002 _% 2 003 _(YTL) 2 003 _% 2 004 _(YTL) 2 004 _%

VERGİ GELİRLERİ _{267.960 28,01 388.816 26,02 522.426 25,9 703.084 28,3 885.507 30,46}

Genel bütçe vergi gel. tah.

alı. pay 245.100 25,62 354.456 23,72 478.687 23,73 637.448 25,66 811.156 27,9 Vergi ve diğer tahsilattan

alınan paylar 17.197 1,8 28.744 1,92 36.499 1,81 54.639 2,2 57.539 1,98 Kanuni paylar _{1.984 0,21 253 0,02 39 0 773 0,03 2.476 0,09} Harç ve resimler 3.679 0,38 5.363 0,36 7.201 0,36 10.223 0,41 14.336 0,49

VERGİ DIŞI GELİRLER _{185.982 19,44 366.035 24,5 526.855 26,12 618.836 24,91 657.899 22,63}

İl özel idare. işle. kurum. has. 1.415 0,15 1.125 0,08 1.407 0,07 2.180 0,09 3.333 0,11 İşletmeler hasılatı _{1.180 0,12 1.215 0,08 2.464 0,12 7.325 0,29 5.373 0,18} İl özel idaresi malları gelirleri 112.212 11,73 290.238 19,43 391.720 19,42 452.237 18,21 462.239 15,9 Çeşitli gelirler 15.070 1,58 16.797 1,12 25.739 1,28 34.876 1,4 31.830 1,09 Ücretler _{2.213 0,23 1.966 0,13 2.913 0,14 4.976 0,2 11.611 0,4} 222 Sayılı Kanuna göre sağ.

tah.mah.gel. 51.285 5,36 52.049 3,48 80.368 3,98 108.418 4,36 135.061 4,65 Diğer tahsisi mahiyetteki

gelirler 2.607 0,27 2.646 0,18 22.244 1,1 8.826 0,36 8.453 0,29

YARDIM VE FONLAR _{502.582 52,54 739.276 49,48 967.834 47,98 1.162.185 46,78 1.364.111 46,92}

Yardımlar 23.755 2,48 21.424 1,43 58.890 2,92 163.244 6,57 28.611 0,98 Borçlanmalar _{1.837 0,19 1.829 0,12 4.838 0,24 13.823 0,56 106 0} Devlet kamu kur. büt. ve fon.

alı. yard. 467.877 48,91 684.633 45,82 889.672 44,11 966.322 38,9 1.318.059 45,33 Bütçe içi fonlar _{9.113 0,95 31.390 2,1 14.434 0,72 18.796 0,76 17.335 0,6}

TOPLAM 956.524 100 1.494.126 100 2.017.115 100 2.484.105 100 2.907.517 100

Kaynak: TÜİK İl Özel İdareleri Kesin Hesap Verileri.

Tablo 2.2’de de görüleceği üzere 2000–2004 yılları arası özel idarelerin toplam gelirleri içerisinde yüzde 38,90–48,91 gibi bir oranın merkezi kuruluşların özel idarelere tahsisi nitelikte aktardığı yardım ve fonlar başlığı altında yer alan “Devlet kamu kuruluşları bütçelerinden ve fonlardan alınan yardımlar”dan oluştuğunu görmekteyiz. Bu orana merkezi idareden aktarılan diğer gelirleri; Genel Bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamından aktarılan paylar, 222 sayılı Kanuna göre sağlanan tahsisi mahiyetteki gelirler, diğer tahsisi mahiyetteki gelirler ile yardımları eklediğimizde özel idarelerin 2000–2004 yılları arası merkezden sağladığı gelirlerin yüzde 74,64–82,66 oranında olduğunu görürüz. Bu durum bize özel idarelerin giderlerinin önemli bir bölümünü merkezden aldığı pay ve yardımlarla karşıladığını göstermektedir. İl özel idarelerinin, mallarından elde ettikleri gelirler hariç tutulduğunda, öz gelirleri neredeyse yok denecek bir seviyede bulunmaktadır.

Tablo 2.3. İl Özel İdareleri Gelirlerinin Kendi İçindeki Oranları, Yüzde 2 000 2001 2002 2 003 2 004 VERGİ GELİRLERİ 100 100 100 100 100 Genel bütçe vergi gel. tah. alı. pay 91,47 91,16 91,63 90,66 91,60 Vergi ve diğer tahsilattan alınan paylar 6,42 7,39 6,99 7,77 6,50

Kanuni paylar 0,74 0,07 0,01 0,11 0,28

Harç ve resimler _{1,37 1,38 1,38 1,45 1,62}

VERGİ DIŞI GELİRLER 100 100 100 100 100 İl özel idare. işle. kurum. has. _{0,76 0,31 0,27 0,35 0,51} İşletmeler hasılatı _{0,63 0,33 0,47 1,18 0,82} İl özel idaresi malları gelirleri _{60,34 79,29 74,35 73,08 70,26} Çeşitli gelirler 8,10 4,59 4,89 5,64 4,84

Ücretler 1,19 0,54 0,55 0,80 1,76

222 Sayılı Kanuna göre sağ. tah.mah.gel. 27,58 14,22 15,25 17,52 20,53 Diğer tahsisi mahiyetteki gelirler _{1,40 0,72 4,22 1,43 1,28}

YARDIM VE FONLAR 100 100 100 100 100

Yardımlar _{4,73 2,90 6,08 14,05 2,10}

Borçlanmalar _{0,37 0,25 0,50 1,19 0,01}

Devlet kamu kur. büt. ve fon. alı. yard. _{93,09 92,61 91,92 83,15 96,62} Bütçe içi fonlar 1,81 4,25 1,49 1,62 1,27

Kaynak: TÜİK İl Özel İdareleri Kesin Hesap Verileri.

Yukarıda yer alan Tablo 2.3’de de görüldüğü üzere, özel idarelerin gelirlerinin kendi içindeki oranına baktığımızda ise, genel olarak düzenli bir seyir izlediğini söyleyebiliriz. Vergi gelirleri içinde yer alan Genel Bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamından alınan payların vergi gelirlerinin nerdeyse tamamını oluşturduğu görülmektedir. Vergi dışı gelirler bölümünde yer alan il özel idaresi mallarından elde edilen gelirler 2000-2004 yılları arasında yüzde 60,34-79,29 ile bu gelir grubunun en önemli kalemidir. Yardım ve fonlar bölümünü oluşturan gelir kalemlerinden Devlet kamu kuruluşları bütçelerinden ve fonlardan alınan yardımlar kalemi 2000-2004 yılları arasındaki yüzde 83,15-96,62 ile bu bölümün hemen hemen tamamını oluşturduğu görülmektedir.

Özel idarelerin 2000–2004 yılları arasındaki gelirlerinin GSMH içindeki payına baktığımızda 2001 yılında meydana gelen artış hariç sürekli bir azalış görmekteyiz. Aşağıda yer alan Tablo 2.4’de de görüldüğü üzere, 2000’de binde 7,62 civarında olan özel idare gelirleri 2004 sonu itibariyle binde 6,78 seviyesine düşmüştür.

Tablo 2.4. İl Özel İdareleri Gelirlerinin GSMH İçindeki Payı 2 000 2001 2002 2 003 2 004

Gelirlerin GSMH içindeki

toplam payı (Binde) 7,62 8,47 7,33 6,96 6,78 Vergi Gelirleri (Binde) 2,13 2,20 1,90 1,97 2,06 Vergi Dışı Gelirler (Binde) 1,48 2,07 1,92 1,73 1,53 Yardım ve Fonlar (Binde) 4,00 4,19 3,52 3,26 3,18 GSMH (cari fiyatlarla)

(milyar YTL) 125.596 176.484 275.032 356.681 428.932 Kaynak: TÜİK İl Özel İdareleri Kesin Hesap Verileri.

Genel olarak özel idare gelirlerine baktığımızda Genel Bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamından alınan paylar, il özel idaresi mallarından elde edilen gelirler, 222 sayılı Kanuna göre sağlanan tahsisi mahiyetteki gelirler ile Devlet kamu kuruluşları bütçelerinden ve fonlardan alınan yardımların bu idarelerin en önemli gelir kaynakları olduğunu söyleyebiliriz. Diğer taraftan özel idarelerin merkezi yönetim kaynaklı gelirleri yüzde 80’ler civarında, özgelirleri ise yüzde 20’ler civarındadır. Özgelirleri içinde ise il özel idare malları gelirleri çok önemli bir yer kaplamaktadır.