Özel İdarelerin Eğitim Hizmetlerine Yönelik Harcama Kapasitelerinin Analiz

Bu çalışmada özel idarelerin geçmişte yaptığı eğitim harcamaları için ayrılan ödeneğin harcanma durumuna ilişkin irdeleme yapılacak olup, bir önceki kısımda

eğitim yatırımlarının finansmanına ilişkin yapılan tespitlerle birlikte

değerlendirilecektir.

Tablo 5.9’da 2001-2002 yılları arası bölge bazında eğitim ödeneklerinin harcanan ve harcanmayıp bir sonraki yıla devreden miktarları verilmektedir. Tabloda yer alan harcama miktarları, bölge özel idarelerinin özgelirlerinden eğitim harcamaları için ayırdığı kaynaklarla MEB’in özel idarelere gönderdiği ödeneklerin toplamından oluşmaktadır.

Bölge özel idarelerinin geneline baktığımızda 2001 yılında ortalama olarak özel idarelerin eğitim için ayrılan kaynaklarının yaklaşık yüzde 25’ini kullanamadıkları görülmektedir. 2001 yılı rakamlarıyla kullanılmayan kaynak 169.915.898 YTL’dir. 2002 yılında ise bu oran daha da artarak yüzde 29 seviyesine ulaştığı görülürken, harcanmayan kaynak ise 295.648.217 YTL’dir.

2001 yılında ortalama oran yüzde 25 olmasına rağmen bu oranın üstünde olan bölge özel idareleri olduğu görülmektedir. Örneğin Gaziantep bölge özel idarelerinin eğitim için ayrılan kaynaklarının yüzde 38,58’ini harcamadığı görülmektedir. Burada dikkati çeken noktalardan biri önceki bölümde irdelendiği üzere bölge özel idarelerinin eğitim yatırımları açısından hedefe ulaşabilmesi amacıyla ek finansman ihtiyacı tespit edilen bölge özel idarelerinin bir kısmının eğitim için ayrılan

kaynaklarının oldukça yüksek bir oranını kullanmadıkları görülmektedir. Bu durum çalışmanın ikinci bölümünde özel idarelerin mali yapısı analiz edilirken de görüldüğü üzere ihtiyacı olduğu halde eldeki kaynağını kullanamayan bir özel idare yapısını karşımıza çıkarmaktadır.

Tablo 5.9. Özel İdarelerin Eğitim Ödeneklerini Harcama Kapasiteleri

A-Bütçe B-Harcanan (1) C-Harcanamayan (2) C/A (%) (3) A-Bütçe B-Harcanan (1) C-Harcanamayan (2) C/A (%) (3)

2001 2001 2001 2001 2002 2002 2002 2002 TR10 İstanbul 54.935.930 40.020.159 14.915.771 27,15 130.591.607 54.957.986 75.633.621 57,92 TR21 Tekirdağ 11.737.639 8.272.360 3.465.279 29,52 19.005.780 12.609.748 6.396.032 33,65 TR22 Balıkesir 19.484.863 15.233.621 4.251.242 21,82 25.868.739 21.356.502 4.512.237 17,44 TR31 İzmir 17.382.344 11.522.395 5.859.949 33,71 35.854.466 19.439.143 16.415.323 45,78 TR32 Aydın 28.824.324 20.794.120 8.030.204 27,86 44.435.769 32.952.263 11.483.506 25,84 TR33 Manisa 28.744.228 20.291.258 8.452.970 29,41 39.981.520 28.051.134 11.930.386 29,84 TR41 Bursa 27.588.237 17.532.855 10.055.382 36,45 38.393.228 24.517.586 13.875.642 36,14 TR42 Kocaeli 39.021.604 29.860.707 9.160.897 23,48 52.951.875 39.987.443 12.964.432 24,48 TR51 Ankara 42.776.573 32.328.590 10.447.983 24,42 58.443.308 44.632.253 13.811.055 23,63 TR52 Konya 16.906.765 15.083.808 1.822.957 10,78 21.879.687 19.749.028 2.130.659 9,74 TR61 Antalya 23.160.705 17.500.457 5.660.248 24,44 30.582.945 22.508.536 8.074.409 26,40 TR62 Adana 29.978.598 23.442.027 6.536.571 21,80 44.206.568 35.114.966 9.091.602 20,57 TR63 Hatay 28.670.689 24.725.835 3.944.854 13,76 36.286.479 29.881.023 6.405.456 17,65 TR71 Kırıkkale 15.473.459 11.790.424 3.683.035 23,80 21.906.683 16.137.133 5.769.550 26,34 TR72 Kayseri 20.885.394 17.208.943 3.676.451 17,60 29.183.816 21.002.864 8.180.952 28,03 TR81 Zonguldak 17.070.351 13.565.633 3.504.718 20,53 20.443.858 16.294.675 4.149.183 20,30 TR82 Kastamonu 24.241.542 18.609.462 5.632.080 23,23 30.065.165 21.377.394 8.687.771 28,90 TR83 Samsun 34.701.537 29.105.971 5.595.566 16,12 42.780.741 37.037.806 5.742.935 13,42 TR90 Trabzon 49.753.695 35.137.086 14.616.609 29,38 61.172.914 49.167.456 12.005.458 19,63 TRA1 Erzurum 15.302.020 12.991.868 2.310.152 15,10 23.037.595 19.233.588 3.804.007 16,51 TRA2 Ağrı 21.470.090 17.876.001 3.594.089 16,74 29.000.981 21.758.642 7.242.339 24,97 TRB1 Malatya 20.161.372 12.793.651 7.367.721 36,54 30.010.349 20.676.744 9.333.605 31,10 TRB2 Van 26.846.273 18.110.625 8.735.648 32,54 43.281.438 35.825.412 7.456.026 17,23 TRC1 Gaziantep 20.590.745 12.645.928 7.944.817 38,58 30.491.081 19.980.709 10.510.372 34,47 TRC2 Şanlıurfa 25.842.730 19.814.600 6.028.130 23,33 40.068.779 30.640.152 9.428.627 23,53 TRC3 Mardin 18.318.347 13.695.772 4.622.575 25,23 32.905.666 22.292.634 10.613.032 32,25 TOPLAM 679.870.054 509.954.156 169.915.898 24,99 1.012.831.037 717.182.820 295.648.217 29,19

Tablo 5.10’da ise görüleceği üzere irdelenen beş yılda yaklaşık olarak özel idare bütçelerine cari fiyatlarla toplam yaklaşık 2.962 milyon YTL eğitim ödeneği konulmuştur. Bu ödeneklerin yaklaşık 2.119 milyon YTL’si MEB tarafından gönderilen proje tahsisli ödeneklerden oluşurken 351 milyon YTL’si özel idarelerin özgelirlerden ayırdıkları paylardan ve 491 milyon YTL’si ise önceki yıldan devredilen ödeneklerden ibarettir. Özel idareler beş yıllık süre içinde eğitim giderleri için MEB tarafından gönderilen yaklaşık 2.119 milyon YTL’yi harcarken özel idareler kendi paylarından ayırdıkları ödeneğin yaklaşık iki katından daha fazlasını ertesi yıla devretmektedirler127. Böylece özel idareler beş yıllık süre içinde yanlızca 11 milyon YTL harcamışlardır. Fakat bütçe ödeneklerine bakıldığında özel idarelerin 351 milyon YTL harcamış gibi görünmektedirler.

Tablo 5.10. 1998-2002 Türkiye Geneli Özel İdare Eğitim Ödenek ve Harcamaları, YTL Önceki Yıldan Devir İÖİ Bütçesine Konulan MEB'ınca

Gönderilen Toplam Ödenek Harcanan İptal Edilen

Ertesi Yıla Devredilen 1998 21.783.630 23.314.888 240.091.847 285.190.365 222.753.309 1.196.688 62.839.117 1999 60.955.535 37.739.987 252.934.661 351.630.183 272.877.804 2.245.198 77.948.006 2000 73.917.085 59.054.134 418.456.269 551.427.488 407.854.158 4.613.567 142.858.206 2001 140.608.053 83.151.034 487.809.922 711.569.009 509.954.156 7.099.863 194.514.990 2002 194.514.990 148.068.969 720.295.052 1.062.879.011 717.182.820 7.066.063 338.630.128 Toplam 491.779.293 351.329.012 2.119.587.751 2.962.696.056 2.130.622.247 22.221.379 816.790.447 Kaynak : DDK tarafından hazırlanan “Temel Eğitim Programı Üye Raporu 2004”den alınmıştır128_.

222 sayılı Kanunun ilköğretime ilişkin kaynaklarının belirtildiği 76. maddenin (b) bendinde “... il özel idarelerinin ... yıllık gelirlerinin en az yüzde 20’si oranında konulacak ödenekler” şeklinde yer alan ifadeye ilişkin olarak Danıştay 3. Dairesinin 1963 tarihli danışma niteliğindeki bir kararında özet olarak; “... Yasa ile kesinleşmiş gelir tutarları anlatılmak istenmektedir. Bütçenin hazırlık evresinde ise en son iki yıl öncesinin kesin hesap rakamları bilinmektedir” şeklinde yorumlanmıştır. İl özel idarelerinin bir kısmı sözü edilen Danıştay kararına dayalı olarak iki yıl önce gerçekleşmiş olan gelirlerinin yüzde 20’sini ilköğretim harcamalarında kullanmak üzere ayırmaktadırlar.

127 _{Sev, 2004: 39}

128

Tablo 5.7’de yer alan 2001, 2002 yılları harcama rakamları çalışmanın daha önceki bölümlerinde verdiğimiz rakamlardan az da olsa farklılık göstermektedir. Verilerin bütünlüğü açısından Tabloda yer alan 2001 ve 2002 harcama rakamları olarak DPT anket çalışmaları ve İçişleri Bakanlığı verilerinden derlenen rakamlar verilmiştir.

Ancak bütçe rakamlarına bakıldığında Danıştay’ın kararına bağlı kalmaksızın özel idarelerin eğitim için daha fazla ödenek ayırdıkları görülmesine rağmen Tablo 5.7’de de görüldüğü üzere harcama rakamları bunun tersini söylemektedir. Bu durumda özel idarelerin 222 sayılı Kanun hükmünce özgelirlerinden eğitim hizmetleri için kaynak ayırmaları gereken miktarı gerçekte ayırmadıkları söylenebilir129.

Bunun nedenlerini daha iyi anlayabilmek için bütçe sürecine bakmak gerekecektir.

1739 sayılı Milli Eğitim Temel Kanunu ve 3797 sayılı Milli Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile eğitimin planlanması görev ve yetkisi MEB’e verilmiş olmasına rağmen, 222 sayılı İlköğretim ve Eğitim Kanunu ile ilköğretim açısından bu yetki ve görevler özel idareler ile paylaştırılmıştır. İlköğretim yatırımlarında planlama süreci ise Yıllık Yatırım Programı ve bütçelerin yürürlüğe girmesinden sonra başlamaktadır.

MEB bir yıl sonraki yatırım önerilerini Temmuz ayına kadar DPT’ye göndermektedir. DPT tarafından hazırlanan ve YPK’nın onayına sunulan Yıllık Yatırım Programı, Bakanlar Kurulu Kararı eki olarak Resmi Gazetede yayınlanmaktadır. Bütçe Kanununun Ocak ayında yürürlüğe girmesiyle yatırımların gerektirdiği yasal süreç tamamlanmış olmaktadır.

Özel idare bütçe süreci ise Temmuz ayında yapılan Bütçe Çağrısı ile başlamaktadır. İl ve ilçelerin ilköğretim yatırımlarına ilişkin öneriler 222 sayılı Kanun uyarınca İlköğretim müfettişlerince değerlendirilmekte ve uygun görülen öneriler yatırım programına alınmaktadır. Bütçe ise İl Genel Meclisince onandıktan sonra Ocak ayının ilk günü yürürlüğe girmektedir.

Bu iki ayrı süreçte ilköğretim yatırımlarının planlanmış olmasına karşın asıl uygulanacak olan plan çalışmalarına bütün bu işlemlerin bitirilmesinden sonra başlanabilmektedir. Çünkü özel idare bütçesinin MEB tarafından aktarılan ödeneklere ait olan kısmı ile ilgili olarak, her yılın Şubat-Mart aylarında MEB tarafından illere gönderilen genelgelerle aktarılacak ödenek tutarları bildirilerek özel idarelerin yatırım önerilerini göndermeleri istenilmektedir. İllerden gelen öneriler

129 _{Sev, 2004: 38}

MEB tarafından aynen ya da değiştirilerek onaylanmakta ve özel idare bütçeleri onaylanan yeni yatırım programına uygun olarak değiştirilmekte ve bu ödenekler Nisan-Mayıs aylarında harcanabilir duruma gelmektedir. Görüleceği üzere özel idareler yılın 3-4 ayı geçtikten sonra eğitim harcamalarına başlayabilmektedir.

Görüldüğü üzere yıllık programların hazırlanmasında merkezi idare yönlendirici rolü üstlenmektedir. Özel idareler programlarını yaparken merkezden ve merkezin taşra kuruluşlarından bağımsız hareket edememektedir. Böylece özel idarelerin program hazırlamadaki insiyatifi diğer idarelerin tercihleri ile sınırlı kalmaktadır. Bu durumda uygulamada ise istenilen sonucu verecek pratiklikten uzak görünmektedir. Çünkü hizmeti yürütme insiyatifi merkezi idarenin elinde olduğu sürece merkezi idare bu alanda özel idareler ile ortak hareket etmek yerine kendi tercihini kabul ettirmeye çalışacaktır130_.

MEB özel idarelerce gerçekleştirilen ilköğretim yatırımlarını izleme formları aracılığı ile takip etmektedir. Ancak formlar aracılığı ile toplanan bilgiler, raporlamaya elverişli bir biçimde derlenmediğinden yatırımlardaki aksaklıklar ve nedenleri konusunda yeterli bilgiye ulaşılamamaktadır131.

Ayrıca özel idarelerin bir-iki ay içerisinde tamamlayabileceği küçük çaplı onarımları bile basit sorunlar yüzünden bir-iki yıl içerisinde gerçekleştirebildiği dikkate alındığında, özel idarelerin eğitim harcamalarıyla ilgili olarak yaşadığı sorunlarda kaynak sıkıntısından ziyade planlama ve karar alma süreçlerindeki sorunların daha etkili olduğu düşünülmektedir. Bu süreçlerde yaşanan sorunlar özel idarelerin harcama kapasitesini olumsuz yönde etkilemektedir.

5.3. Özel İdarelerin Eğitim Yatırımlarının Finansmanına ve Harcama