ÇEVRE DENETİMİNE YÖNELİK DÜZENLEMELER

Çevre denetiminde karşılaşılan sorunlara ilişkin aşağıdaki çözümler önerilmektedir:

¾ Çevre denetimini Sayıştayın stratejik planlarına dahil etmesi

¾ Denetimin kapsamını çevre sorumluluklarının kamu kuruluşları arasında dağılımı ve koordinasyonunu gözetecek biçimde planlaması

¾ Denetimde çevre politikasının genel ilkelerine bağlı kalması

¾ Kıyaslamalar yapma, iyi uygulamaları örnek alma, denetim rehberlerinden yararlanma

¾ Eğitim

¾ Çevresel göstergeler ve izleme

¾ İletişim ve medya kanallarını kullanarak raporları kamuoyuna ulaştırma ¾ Meclis ile iletişim ve raporlama258.

Her ülkenin kendi iç dinamiklerinde şekillendirmesi gereken çevre denetimi olgusu aynı zamanda uluslar arası çevre denetim politikaları ile bütünleşik bir seyir izlemelidir. Konu denetim olunca sayıştayların çevre denetimi konusundaki rolü de önem arz edecektir. Türkiye Cumhuriyeti Sayıştayı deneyimi ile diğer ülke sayıştaylarına oranla öne çıkarken, çevre denetimi konusunda uluslar arası görüş alış verişinin önemi gereği 2007 yılında düzenlenen Çevre Denetimi ve Sayıştaylar Sempozyumunda konunun etraflıca tartışılmasına zemin hazırlamıştır.

Çevre denetimi konusu bu sempozyum kapsamında farklı ülke sayıştay başkanları ve akademisyenlerce tartışılmış ve öne çıkan başlıklar şu şekilde ele alınmıştır;

3.4.1. Çevre Denetiminde Uluslararası Boyut

Temel işlevi, kamu kaynaklarının hukuka uygun, verimli, tutumlu, öngörülen amaçlar ve iyi yönetim ilkeleri doğrultusunda kullanılıp kullanılmadığını değerlendirmek olan Sayıştaylar, giderek artan oranda bu kaynağın sürdürülebilir bir yaklaşımla kullanılması, gelecek nesiller de göz önünde bulundurularak korunması ve geliştirilmesi için çaba göstermektedirler. Sayıştayın yürütmekte olduğu

258_{Güzin Arat, Murat Türkeş, TÜBİTAK, Uluslar arası Sözleşmeler Ön Rapor, Vizyon 2023: Bilim}

ve Teknoloji Stratejileri Teknoloji Öngörü Projesi, Çevre ve Sürdürülebilir Kalkınma Paneli, Ankara 2002, ss. 1-25.

performans denetimlerinin yarısından fazlası ya doğrudan ya da dolaylı olarak çevrenin korunması ve geliştirilmesi konularına yoğunlaşmış bulunmaktadır. Çevrenin disiplinler ve merkezi yönetim kurumları arası konumu bu yoğunlaşmayı gerekli kılmıştır.

Çevre sorunları gibi çevre denetimleri de ulusal sınırlara sığmamakta, çevre konularının denetimi çoğunlukla birden fazla ülke sayıştayının işbirliği yapmasını gerektirmektedir. Bu nedenle, birden fazla sayıştayın ortak yürüttükleri denetimlerin sayısı her geçen gün artmaktadır259.

Türkiye’de birleşik denetim niteliğinde yeni adı ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nca yürütülen denetimler Çevre Denetim Yönetmeliği kapsamında gerçekleştirilmekte olup, bu yönetmeliğin amacı çevre denetim usul ve esaslarını tesislerin kurulması, faaliyete geçmesinden atıklarının nihai bertarafına kadar ki süreci kapsayacak şekilde düzenlemektir. Avrupa Birliği uyum süreci çerçevesinde; sayıştay denetimi kapsamında uluslar arası denetim organizasyonları 1990’lı yıllardan beri ortaklaşa denetimlerle hem çevre denetim standartlarının dünya genelinde kabulü hem de denetimde kalitenin iyileştirilmesi amacıyla metod geliştirmeye devam etmektedirler. Bu kapsamda önemi gereği Avrupa Sayıştaylar Birliği’nden kısaca bahsedilecektir.

3.4.1.1. Avrupa Sayıştaylar Birliği

Avrupa Birliği Sayıştayı Avrupa Birliğinin beş kurumundan birisidir. Sayıştay Avrupa Birliği maliyesinin ve kurumlarının dış denetçisi olup bu görev çağdaş demokratik bir toplumda temel işlevdir260.

Sayıştay denetimlerinde izlenecek metod, etik değerler ve güvence bildirimi süreci, ayrıca sayıştayların performans değerlendirmelerinin raporlamalarını içeren yayınlar yapar. Bunları revize eder ve kamuoyuna sunar.

259 _{International Organization of Supreme Audit Institutions, DRAFT 15th Report On Strategic Plan}

2005-2010. January 2009, ss. 8-10.

260_{Mehmet Damar, T.C. Sayıştay Başkanlığı, Çevre Denetimi ve Sayıştaylar Sempozyumu, Açılış}

3.4.1.2. Avrupa Sayıştaylar Birliği ve Güvence Bildirimi Süreci

Maastricht Antlaşmasının 1993 sonunda yürürlüğe girmesiyle “güvence bildirimi” ilk defa, 1994 yılı için uygulanmıştır. Avrupa Birliği Sayıştayı Yıllık Raporlarının hesapların güvenilirliğini ve dayanağı teşkil eden işlemlerin yasalara ve kurallara uygunluğunu tasdik eden bir Güvence Bildirimini içermesi uygulaması başlamıştır.

Güvence bildiriminin güncel olanı içerebilmek üzere değişikliklere açık bir şekilde düzenlenmesi esası kabul edilmiştir. Buna en güzel örnek Avrupa Komisyonunca, Faaliyet Temelli Bütçeleme ve Yönetim ( bütçelemenin ve mali yönetimin bütünleştirilmesi) uygulaması nedeniyle Sayıştay, 2007 itibariyle mali perspektif alanlarına dayalı olarak değil, Faaliyet Temelli Bütçeleme gruplarına dayalı olarak spesifik değerlendirmeler yapacağını ifade etmiştir261.

Güvence bildirimi hesapların denetimi ve Dayanağı teşkil eden işlemlerin yasalara ve kurallara uygunluğunun denetimi olmak üzere iki yönüyle ifade edilmektedir. Türkiye Sayıştayı EUROSAI’nin öncülüğünde, değişik Avrupa ülkeleri ile ortak bir denetim çalışması yürütme deneyimine sahiptir.“Gemilerin Denizleri ve Limanları Kirletmesinin Önlenmesi ve Kirlilikle Mücadele” başlıklı rapor bu tür ortak çevre denetimlerinin bir ürünüdür.

Başarılı olmuş uygulama örneklerinin dikkate alınmasının da çevre denetimine olumlu katkısı olmaktadır. INTOSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubu, çevre konusunda geniş bir yelpazede rehber, metodoloji ve iyi uygulama örnekleri sunmaktadır. INTOSAI Çevre Denetimi Çalışma Grubunun Rehber ve Çalışmaları:

¾ Atık Yönetiminin Denetimine Doğru

¾ Su Konuları, Politikaları ve Sayıştayların Rolü ¾ Çevre Denetimi ve Düzenlilik Denetimi ¾ Sürdürülebilir Kalkınma

¾ Faaliyetlerin Denetimini Çevresel Perspektifle Yürütme Konusunda Rehber olma

¾ Uluslararası Çevre Anlaşmalarının Denetimi

¾ Uluslararası Çevre Anlaşmalarının Denetiminde Sayıştaylar arası İşbirliğinin geliştirilebilmesi

261_{Avrupa Birliği Sayıştayı “Güvence Bildirimi” Metodolojisi,}

¾ Doğal Kaynak Muhasebesi Üzerine Odaklanma

¾ Ayrıca, ISO 14000 çevre yönetim sistemi ve çevre denetimi standartlarını rehber kabul etmek gerektiği belirtilmektedir.

Rio Konferansının önemli önerilerinden olan çevre muhasebesinin geliştirilmesi konusunun önemi bir kez daha vurgulanmıştır. Böylesi bir çalışma karbondioksit emisyonları, petrol, gaz ve değerli metaller ile maden kaynakları, çevre koruma harcamaları gibi kalemlerde veri ve istatistiksel bilgilerin toplanması anlamına gelmektedir. Bu çeşit bilgileri toplamak halen Türkiye gibi çoğu ülke için kolay değildir. Sayıştayların bu verilerin temini için yönetimlere talepte bulunması gerekebilecektir. Bu veriler aynı zamanda çevresel etkinliğin ölçülmesine de hizmet edecektir.

INTOSAI dönem başkanı ve Macaristan Sayıştay Başkanı Dr. Arpad KOVACS, çevre denetimine ilişkin en temel zorluklardan bazılarını; maliyet-etkin çevre politikası, çevre-amaçlı sübvansiyonlar, çevre politikasını dikkate alan mali reform, çevre vergileri ve harçları ile emisyon ticareti olarak ifade etmektedir262.

Sayıştaylar açısından çevre konusunun bir denetim alt başlığı olarak neden bu kadar önemsendiğine dair Kanada Sayıştay başkanı Neil MAXWELL’in açıklamalarında da belirtmiş olduğu 95 ülkeden 1300 bilim adamı tarafından hazırlanarak yayınlanan Milenyum Ekosistem Değerlendirmesi raporu gözler önüne sermiştir. Bu rapora göre, türlerin yok olma oranı tarih öncesi dönemlere göre yaklaşık bin kat daha hızlanmıştır. Dünyanın gelecek nesiller adına tehlikede olduğuna vurgu yapan raporun tüm devlet kademelerince önemsenmesi gereği vurgulanmaktadır263. Sürdürülemez doğal kaynak tüketim oranları, hızlı nüfus artışı, artan tüketim baskısı devletleri çevre ve sürdürülebilirlik anlamında zorlarken sayıştaylara da önemli görevler düşmektedir.

3.4.1.3. Çevre Konusunun Bakanlıklar Üstü Denetimi

Sayıştaylar görevleri kapsamındaki denetimlerini mali denetim, uygunluk denetimi ve performans denetimi olmak üzere üç farklı ve birbirini tamamlayıcı denetim yaklaşımı ile yapmaktadırlar. Tabii risk analizinin doğru yapılması da

262 _{Mehmet Damar, TC Sayıştay Başkanlığı, 7.Çevre Denetimi Sempozyumu, ss. 7-12.}

263 _{Neil Maxwell, “Sayıştaylar Tarafından Yapılan Çevre Denetimi Önemi ve Eğilimler”, T.C.}

denetimlerin etkinliği arttırmaktadır. Ülkelerdeki genel eğilim denetimlerin ulusal düzeyden uluslararası düzeye kayarken aynı zamanda uluslar arası kural ve yaptırımlara uygunluk eğilimi göstermeleridir.

Çevre sorunları kısa vadede ve yalnızca Sayıştayların çabasıyla çözülebilecek sorunlar değildir. Ancak Sayıştay denetimleri, kamu yararını korumayı amaçlayan kamu denetimleri arasında yüksek denetim özelliğiyle, çevre yönetimlerine önemli katkılar sağlayabilir.

Bugüne kadar dünyada gerçekleştirilen çevre denetimleri, Sayıştayların çevre korumada öncü bir rol üstlenebileceğinin örneklerini açıkça ortaya koymaktadır. Türk Sayıştayı 145 yıllık geçmişi ile köklü bir kamu denetimi geleneğine sahip olduğu gibi, yeni bir denetim türü olan çevre denetimi konusunda da azımsanamayacak bir birikim edinmiştir. Sayıştayın çevre denetimi raporlarının kamuoyunda geniş bir yankı uyandırması bu birikimin yansımalarıdır.

Çevre denetimlerini daha çok geliştirmek için, öncelikle karşılaştığımız güçlükleri aşmaya çalışmalıyız. Eğitim, iyi uygulamaların yaygınlaştırılması, rehberlerin kullanılması, çevre denetimi için önceliklerin belirlenmesi gibi konular bunlar arasındadır. Çevre denetimlerinde, çevre hukuku ve politikasının yetersiz uygulanmasının yapısal ve kurumsal nedenleri vurgulanmalıdır. Ayrıca, bu alandaki denetimlerin kaliteli olması için, yeterli ve sistematik çevresel verilere sahip olmak önemlidir. Denetimlerde, alınan çevresel önlemlerin etkinliği üzerine kesin analizler yapmak için bu veriler kullanılmalıdır.

Türkiye’de çevre denetimi raporlarının yaptırım ile uygulamaya konulması suretiyle etkinliğinin sağlanabilmesi için 264parlamento komisyonları ile düzenli ve kurallara bağlanmış bir çalışma ilişkisi geliştirilmesi çözümlenmesi gereken en önemli sorun olarak görünmektedir. Çevre konusunun bakanlıklar arası konumu gereği bir üst koordinasyon ve denetim verimlilik açısından gerekli görünmektedir. Sayıştayın çevre denetimi yapmaya devam etmesi ve konu üzerinde yeni yaklaşımlar geliştirilmesi önerilmektedir.

264 _{Derya Kubalı, “Çevre Korumada Sayıştayların Rolü, Türk Sayıştayının Deneyimleri ve Öneriler”,}