2 ÜLKE ÖRNEKLERĠ: FRANSA, HOLLANDA, ĠSPANYA VE KORE

(1)

2

ÜLKE ÖRNEKLERĠ:

FRANSA, HOLLANDA, ĠSPANYA

VE KORE

(2)

ÜLKE ÖRNEKLERĠ:

FRANSA, HOLLANDA, ĠSPANYA VE KORE

ĠÇĠNDEKĠLER

1 GĠRĠġ ... 1

1.1 Farklı Planlama Modelleri ve Rapor Kapsamında Ġncelenen Ülkelerin Planlama Modelleri Kapsamında Değerlendirilmesi ... 3

1.2 Farklı Avrupa Ülkelerindeki Plan Kademeleri, Ülke Mekansal Strateji Planı ile Bölge Mekansal Strateji Planlarının (Bölge Planlarının) Plan Kademelenmesi Ġçindeki Yeri ... 6

1.2.1 Ulusal Planlama Politikaları ve Araçları ... 6

1.2.2 Bölgesel (Stratejik) Planlama Politikaları ve Araçları ... 10

1.3 Kaynakça ... 14

2 FRANSA’DA PLANLAMANIN YAPISI, ÖRGÜTLENMESĠ VE MEKANSAL STRATEJĠK PLANLAR ... 15

2.1 GiriĢ ... 15

2.2 Yönetim Yapılanması ve Planlamadan Sorumlu Kurumlar ... 16

2.3 Planlama Kademelenmesi ve Farklı Düzlemlerde Planlamadan Sorumlu Kurumlar .... 18

2.4 Farklı Düzlemlerde Hazırlanan Planlar Özellikleri ve Planlar Arası ĠliĢkiler ... 20

2.4.1 Ulusal Ölçekte Mekansal Kararlar ve Planlar ve Planlamada Yetkili Kurumlar... 21

2.4.2 Bölgesel Ölçekte Mekansal Kararlar ve Planlar ve Planlamada Yetkili Kurumlar 23 2.4.3 Yerel yönetimlerin birliklerinin hazırladıkları planlar ... 24

2.4.4 Yerel yönetimlerin/ Belediyelerin hazırladıkları planlar ... 24

2.5 Planlar arası ĠliĢkiler ve Planlama Süreci ... 25

3 HOLLANDA’DA PLANLAMANIN YAPISI, ÖRGÜTLENMESĠ VE STRATEJĠK PLANLAR ... 30

3.1 GiriĢ ... 30

3.3 Planlama Kademelenmesi ve Plan Kademeleri Arasındaki ĠliĢkiler ... 32

3.3.1 2008 Öncesi Planlamanın Yapılanması ... 32

3.3.2 2008 Sonrası Planlama Yapılanması ... 33

3.4 Farklı Ölçekte Plan Kararları ve Plan Hazırlanma Süreci ... 34

3.4.1 Ulusal Düzlemde Mekansal Planlama (Ulusal Mekansal Stratejilerden, Altyapı ve Planlama Ġçin Ulusal Politika Stratejisine) ... 35

3.4.2 Ġl/Bölge Yapısal Vizyonu (Structuurvisie) ... 40

3.5 Planlararası iliĢkiler ve Planlama Süreci ... 43

4 ĠSPANYA’DA PLANLAMANIN YAPISI, ÖRGÜTLENMESĠ VE MEKANSAL STRATEJĠK PLANLAR ... 46

4.1 GiriĢ ... 46

(3)

4.3 Planlama Kademelenmesi ve Plan Kademeleri Arasındaki ĠliĢkiler ... 51

4.4 Farklı Ölçekte Plan Kararları ve Plan Hazırlanma Süreci ... 52

4.4.2 Genel Mekansal Plan/Territorial General Plan (PTG) ve Mekansal EĢgüdüm Planları (Planes Directores Territoriales de Coordination) ... 54

4.4.3 Katalan Planlama Yapısı ve Örgütlenmesi (Catalonia) ... 55

4.5 Plan Kademeleri ve Plan Hazırlama Sürecinde Sorumlu Kurumlar ve ĠliĢkiler ... 57

5 KORE’DE PLANLAMANIN YAPISI, ÖRGÜTLENMESĠ VE MEKANSAL STRATEJĠK PLANLAR ... 61

5.1 GiriĢ ... 61

5.2 Yönetim Yapılanması ... 61

5.3 Planlama Kademelenmesi ve Farklı Düzlemlerde Planlamadan Sorumlu Kurumlar .... 62

5.4 Farklı Ölçekte Plan Kararları ve Planların Ġçeriği ... 63

5.4.2 Bölge Planları ... 69

5.5 Planların Üretilmesi Süreci ... 71

6 ULUSAL MEKANSAL STRATEJĠLER ... 74

6.1 Hollanda Ulusal Mekansal Stratejisi ... 74

6.1.1 Amaç... 74

6.1.2 Niteliği ... 74

6.1.3 Ġçeriği: Planlamanın altyapılaĢtırılması? ... 75

6.1.4 Kapsamı ... 77

6.1.5 Üretilen Kararlar: Stratejiler, stratejik projeler ve projeler... 77

6.1.6 Kullanılan araĢtırmalar ve bilgi bazı ... 77

6.1.7 Finansman ... 77

6.1.8 Ulusal Mekansal Stratejilerin Üretim Süreci ... 78

7 ARAġTIRMA KAPSAMINDAKĠ ÜLKELERDE BÖLGESEL MEKANSAL PLAN/BÖLGE PLANI ... 82

7.1 Fransa ... 82

7.1.1 Amaç... 82

7.1.2 Niteliği ... 82

7.1.3 Ġçeriği ... 82

7.1.4 Kapsamı ... 82

7.1.5 Anlatım Dili ve Gösterim Biçimi ... 83

7.1.6 Plan Uygulama Araçları/ Finasman ... 84

7.2 Hollanda Ġl-Bölge Planları ... 84

7.2.1 Amaç... 84

7.2.2 Niteliği ... 84

7.2.3 Ġçeriği ... 84

(4)

7.2.4 Kapsamı ... 85

7.2.7 Katılım ... 85

7.2.8 Finasman ... 86

7.3 Ġspanya‟da/Katalanya‟da Bölge Planları ... 86

7.3.1 Amaç... 86

7.3.2 Niteliği: ... 86

7.3.3 Plan hazırlama süreci ... 86

7.3.4 Ġçerik ... 87

7.3.5 Kapsamı ... 87

7.3.8 Finasman ... 88

7.4 Kore Bölge Planları ... 88

7.4.1 Amaç... 88

7.4.2 Niteliği ... 88

7.4.3 Ġçeriği ... 88

7.4.4 Kapsamı ... 89

7.4.7 Finansman ... 89

8 FARKLI ÜLKE DENEYĠMLERĠNĠN TÜRKĠYE’DEKĠ MEVCUT PLANLAMA YAPISI ĠLE KARġILAġTIRILMASI... 90

8.1 Fransa ... 90

8.2 Hollanda ... 92

8.3 Ġspanya ... 93

8.4 Kore ... 94

8.5 Mekansal Stratejik Planlar Açısından Ülke Örneklerinin ve Türkiye‟deki Planlama Kademelenmesinin Değerlendirilmesi: Özet ... 95

9 ÖZET VE GELECEĞE YÖNELĠK BEKLENTĠLER ... 97

9.1 Özet bulgular ... 97

9.2 Avrupa Birliğinin Planlama Sistemi Üzerindeki Mevcut ve Gelecekteki Etkileri ... 97

(5)

TABLOLAR

Tablo 1-1 Avrupa Ülkelerindeki Farklı Planlama Modelleri ... 5

Tablo 1-2 Farklı Yönetim Sistemlerinde Merkezi Yönetimin Üst Ölçekli Planlardaki Rolü ... 7

Tablo 1-3 Ulusal Mekansal Planlama Araçları ... 8

Tablo 1-4 Ulusal Planlama Araçlarının Ana Konu BaĢlıkları ... 9

Tablo 1-5 Bölgesel Stratejik Planlama YaklaĢımları... 10

Tablo 1-6 Bölgesel Stratejik Planların Planlama Nüfusu, Planlama Alanı ve Onaylayan Kurum 11 Tablo 1-7 AraĢtırma kapsamındaki Ülkelerle Bazı Avrupa Ülkelerindeki Planlama Örgütlenmesinin KarĢılaĢtırılması ... 13

Tablo 2-1 Yönetim ölçekleri ... 17

Tablo 2-2 Yönetim yapılanması ve farklı yönetim birimlerinin ekonomik geliĢme ve planlama açısından görevleri... 18

Tablo 2-3 Farklı Düzlemlerde Hazırlanan Planlar ... 19

Tablo 2-4 Farklı Plan Türlerinin Özellikleri ... 20

Tablo 3-1 Farklı Düzlemdeki Yönetimlerin Planlama Sorumlulukları ... 32

Tablo 3-2 2008 yılında Kabul Edilen Yasanın Getirdiği Önemli DeğiĢiklikler ... 34

Tablo 3-3 Plan Kademelenmesi ve Farklı Kademelerdeki Planlardan Sorumlu KuruluĢlar ... 35

Tablo 3-4 Ulusal mekansal strateji belgelerinin içeriğinde değiĢim ... 39

Tablo 4-1 Ġspanya‟da yönetim yapısı ve planlama ile ilgili kurumlar ... 48

Tablo 4-2 Farklı düzlemlerdeki yönetimlerin planlama konusundaki yetkileri ... 50

Tablo 4-3 Farklı düzlemlerde gerçekleĢtirilen planlar ve yasal nitelikleri ... 52

Tablo 5-1 Kore‟deki çeĢitli metropolitan merkezlerin nüfus içindeki payı ... 69

Tablo 6-1 Hollanda Ulusal Mekansal Strateji- Ulusal Yapı Vizyonu‟nun Ana Özellikleri ... 78

Tablo 8-1 Ülkelerin mekansal planlama kademelerinin ve planlarının karĢılaĢtırılması ... 95

ġEKĠLLER ġekil 2-1 Bölgesel planlar Schémas ... 19

ġekil 2-2 SCOT (Territorial Cohesion Scheme) (Schémas de cohérence territorialem) Yöresel BütünleĢme Planlarının hazırlandığı alanlar ... 20

ġekil 2-3 Bölge Düzeyinde Sorumlu Kurumlar, Üretilen Doküman ve Planlar ... 27

ġekil 2-4: Yerel düzlemde hazırlanan planlar ve planlar arası iliĢkiler ve yetkili kurumlar ... 28

ġekil 3-1 1994 Yasası ile oluĢturulan kent bölgeler ... 31

ġekil 3-2 2006 Yılında hazırlanan Ulusal Mekansal Strateji Belgesi/Genelgesinde Öngörülen GeliĢme Deseni ... 37

ġekil 3-3 2011 Yılında Hazırlanan Ulusal Mekansal Yapı: Ekonomi, Altyapı ve KentleĢme ġeması ... 38

ġekil 3-4 Ġl Yapısal Vizyonu: Utrecht ili ... 41

ġekil 3-5 Randstad için hazırlanan Yapısal Vizyon ... 43

ġekil 3-6 Ulusal Düzlemde Mekansal Kararlarda Öne Çıkan Kurumlar... 44

ġekil 4-1 Ġspanya‟daki nüfusun yığılma gösterdiği önemli merkezler ... 47

(6)

ġekil 4-2 Ġber yarımadasında nüfus dağılımı ... 47

ġekil 4-3 Kendine özgü planlama yasaları olan Özerk Bölgesel Yönetimler ... 51

ġekil 4-4 Katalanya‟da yerel-üstü plan örneği ... 56

ġekil 4-5 Belediyelerin biraraya gelerek yaptıkları plan örneği: 1976 Barcelona Metropolitan Alan Planı ... 56

ġekil 4-6 Ġspanya‟daki planlama kademeleri ve planlar arası iliĢkiler ... 59

ġekil 5-1 Kore yönetim yapılanması ... 62

ġekil 5-2 Farklı ölçeklerde hazırlanan planlar ... 63

ġekil 5-3 Planlı dönemde ekonomik yapıda ve dıĢsatımın bileĢimde gerçekleĢen değiĢim ... 64

ġekil 5-4 Bölgeler için öngörülen uzmanlaĢma sektörleri ... 65

ġekil 5-5 Revize edilmiĢ Dördüncü Ulusal Mekansal/Bölge Stratejisi ġeması... 68

ġekil 5-6 BaĢkent Bölgesi Planı: 5 Stratejik Alan ... 71

ġekil 5-7 Ulusal Mekansal Kalkınma Planları (CNTP)‟nın Hazırlanma Süreci ... 72

ġekil 6-1 Ulusal Mekansal Plan Hazırlama ve Onaylama Süreci ... 81

ġekil 7-1 Nord-Pas-de-Calais Bölgesel GeliĢme/Yönelim ġeması ... 83

(7)

1 GİRİŞ

Dört ülke örneğine (Fransa, Hollanda, Ġspanya ve Kore) dayalı olarak farklı ülkelerin planlama sistemlerinin ve mevcut planlama örgütlenmesi kapsamında mekansal stratejik planların tartıĢıldığı bu raporun baĢlangıcında bazı noktaların vurgulanması gerekmektedir.

Bu noktalardan ilki, ülkeler arasında benzerlikler olsa da her ülkenin planlama sisteminin birbirinden önemli farklılıklar göstermesidir. Dünya‟da ve Avrupa‟daki farklı planlama modelleri üzerine yapılan çalıĢmalar (Nadin ve Stead, 2008; Dühr ve diğerleri, 2007 ve 2010) bu farklılığın ülkelerin uzun yılların birikiminden kaynaklanan kültürel özelliklerine, sosyo- ekonomik, siyasi geliĢme eğilimlerine bağlı olduğunu ve tüm bu özelliklerin bir toplumda planlama da dahil olmak üzere bir yönetim/yönetiĢim biçimini tanımladığını belirtmektedir. Diğer bir deyiĢle uzun yılların tanımladığı yapı ve özellikle de sosyal model planlamanın örgütlenmesinde belirleyicidir.

Avrupa gibi dünyanın küçük bir bölümünü oluĢturan ülkelerde de planlamanın yapısal özelliklerinin ve örgütlenme biçiminin çok büyük farklılıklar gösterdiği görülmektedir.

Farklılıklardan değil, benzerliklerden yola çıkarak Avrupa‟daki farklı ülkelerdeki planlama modellerini gruplayan çeĢitli çalıĢmalar bulunmaktadır. Bu çalıĢmalarda (Davies, 1989; Newman ve Thornley, 1996; CEC, 1997; Dühr ve diğerleri, 2008 ve 2010) mevcut planlama sistemleri farklı modeller altında toplanmaya çalıĢılmıĢtır. Ancak Nadin ve Stead‟in (2007) belirttiği gibi bu gruplamalar ortak özellikler gösterse de yine de aynı grupta yer alan ülke planlama sistemlerinin birbirinden çok farklı olduğu da görülmektedir. Ġkinci bölümde seçilen dört ülkenin bu gruplamalar içinde nasıl yer aldığı ve hangi özellikleri temsil ettiği üzerinde ayrıntılı bir tartıĢma yapılacaktır.

Ġkinci önemli nokta 1980 sonrasında ve özellikle 2000 sonrasında tüm ülkelerin planlama yapılarında ve örgütlenmelerinde yaĢanan değiĢimlerdir. Raporda yer alan ülke incelemelerinde ayrıntılı olarak görülebileceği gibi özellikle son yıllarda planlamanın örgütlenmesinde, kademelenmesinde ve planların tanımlarında önemli değiĢimler yaĢanmaktadır. Bu hızlı değiĢimi izlemek zor olsa da planlama sistemlerinin, kademelerinin ve planlama türlerinin nasıl değiĢtiğini izlemek çok öğreticidir. Bu raporda mevcut yapı betimlenip tartıĢılırken, bu değiĢime de kısaca değinilmektedir.

Neden planlama sistemleri değiĢiyor ve ne yönde değiĢiyor? Bu soruların yanıtı ülkelere göre farklılaĢsa bile bazı ortak noktalara değinmek mümkün olabilmektedir:

 Mekansal planlama sistemleri ülkelerdeki sosyal modelin değiĢiminden etkilenmektedir.

Ülkelerde benimsenen sosyal modeller “demokrasi, bireysel haklar, toplumsal pazarlıklar, piyasa ekonomisinin biçimi, sosyal refah ve dayanıĢma, fırsat eĢitliği” gibi konularda ortaya çıkan ortak tutum ve davranıĢların bütünü olarak tanımlanabilir. Doğal olarak ülkelere göre farklılaĢmakla birlikte sosyal demokrat, liberal ve muhafazakârlık baĢlığı altında gruplanabileceği gibi (Esping- Andersen, 1990), farklı çalıĢmalarda yapıldığı gibi Avrupa‟daki sosyal modeller Ġskandinav,

(8)

Anglo-Sakson, Bismark, Güney Avrupa gibi kategorilere de ayrılabilmektedir. Bu sosyal modeller özellikle 1980 sonrasında önemli sayılabilecek değiĢimler yaĢamaktadır. Benimsenen neo-liberal ekonomik politikalar sosyal modellerde değiĢim yaratmakta ve toplumdaki uzlaĢmanın içeriğini tanımlayan sosyal modellere göre değiĢmektedir. Bu değiĢim planlama modellerine de yansımaktadır.

 Neo-liberal politikalar planlamada da neo-liberalleĢme eğilimlerini artırmaktadır.

Son yıllarda gündeme gelen planlama yasalarındaki değiĢimler izlendiğinde ortak bazı öğeler göze çarpmaktadır. Bunlardan ilki planlama sistemlerinin artan Ģekilde yatırımları çekmek için yeni yatırımcılarla daha fazla olanak sağlamak konusunda rekabet gücü sağlayabilecek Ģekilde daha fazla esnek bir yapı kazanmaları ve piyasa koĢullarına daha duyarlı ve piyasa koĢullarının daha fazla gözetildiği bir yapıya doğru evrilmeleridir. Özellikle Avrupa ülkelerinin çoğunda planlama sistemlerinin bu tür rekabetçi bir düzen içinde birbirlerinin deneyiminden etkilendikleri görülmektedir. Ġkinci ana eğilim ise kentler, bölgeler ve ülkelerin rekabet gücünü artırabilmek, ortak altyapı yatırımlarını gerçekleĢtirebilmek amacı ile ortak planlama çalıĢmaları gerçekleĢtirmeleridir. Raporda sunulacak örneklerden izlenebileceği gibi kentler veya bölgeler planlama kademelenmesi içinde yer almasa bile birliktelik oluĢturarak planlama çalıĢmaları gerçekleĢtirmektedirler.

 Planlama sistemlerinde bir yakınsama eğilimi söz konusu olmasına karĢılık, farklılıklar sürmektedir.

Yukarıdaki tartıĢmalar farklı ülkelerin yeni küresel ekonominin getirdiği koĢullardan etkilendiğini ve ortak bazı kaygılarla ortak yönde evrildiğini göstermektedir. Bu durum planlama sistemlerinde belirli bir yakınsamayı ortaya çıkarmaktadır. Ancak, yine de ülkelere göre planlama yapılarının önemli farklılıklar gösterdiği açıktır. Daha önce de söz edildiği gibi bu farklılıklar ülkelerin tarihsel süreç içinde oluĢmuĢ yapısal özelliklerine dayalı olup, ortak bir planlama modeli arayıĢına olanak vermemektedir. Dünyada söz konusu olmayan ortak bir planlama yapısı, kademelenmesi ve plan türleri Avrupa Birliği ülkeleri için de söz konusu değildir. Bu nedenle Avrupa Birliği pek çok konuda Avrupa ortak mevzuatı oluĢtururken, mekansal planlama da böyle bir arayıĢa gitmemektedir.

 Ġdeal bir planlama yapısı ve örgütlenmesi arayıĢı yoktur.

Mevcut planlama yazını farklı ülke örneklerini tanımlarken ideal bir plan anlayıĢına göre bu değerlendirmeyi yapmamaktadır. Çünkü ideal model farklı ülkelerin sosyal modellerine, diğer bir deyiĢle nasıl bir toplumsal yapıya ulaĢmak istediklerine ve sosyal, ekonomik, siyasi ve kültürel özelliklerine göre değiĢmektedir. Bu nedenle her ülke kendi koĢulları çerçevesinde yeni düzenlemelerle kendi planlama yapısını değiĢtirmeye ve yeni koĢullara uyum sağlamaya çalıĢmaktadır.

Yukarıdaki sıralanan görüĢler nedeniyle bu raporda sunulan deneyimler kendi bağlamlarında değerlendirilmek durumundadır. Bu deneyimler planlama sistemlerindeki arayıĢları, yeni eğilimleri ve yeni planlama yaklaĢımlarını izlemek açısından yararlıdır. Bu nedenle, Türkiye‟den çok farklı yapısal özelliklere sahip bu ülkelerin deneyimlerinden öğrenmek ve ipuçları elde etmek amacı ile kullanılacaktır.

(9)

 Henüz incelenen hiç bir ülkede 2000 sonrası ortaya çıkan planlama kuram ve anlayıĢları tam bir yansıma bulamamıĢtır.

2000 yılı sonrasında özellikle artan küresel ekonomik, sosyal ve ekolojik tehditler karĢısında yeni bir planlama paradigması arayıĢı söz konusudur. Bu paradigmanın getirdiği değiĢim son derece önemli olup, planlama sistemine yeni bir bakıĢın, yeni önceliklerin egemen olması anlamına gelmektedir. Ancak bu yeni paradigmanın tartıĢılmasına karĢılık mevcut sistemler içinde yer alması söz konusu değildir. Ancak, Türkiye‟de yeni bir stratejik planlama tasarımı söz konusu olduğunda yeni söylemin dikkate alınması çok önemlidir. Bu konuya son bölümde değinilecektir.

1.1 Farklı Planlama Modelleri ve Rapor Kapsamında İncelenen Ülkelerin Planlama Modelleri Kapsamında Değerlendirilmesi

Önceki bölümde söz edildiği gibi ülkelerin farklı planlama modellerini temsil ettiği görülmektedir. Bu rapor kapsamında dört ülkenin planlama sistemleri incelenmiĢtir. Bu ülkelerden üçü Avrupa ülkesi (Fransa, Hollanda ve Ġspanya), biri ise Uzak Doğu (Güney Kore) ülkesidir. Bu dört ülkenin planlama modelleri içinde konumlanmasını tartıĢmadan önce planlama modellerine yönelik bazı noktalara değinmek gerekmektedir.

Öncelikle çok farklı bakıĢ açılarını yansıtan ve farklı ölçütler kullanan gruplamaları mevcut yazında görmek mümkündür. Mekansal planlama sistemlerini, belirli alanlarda mekansal geliĢmeyi belirli doğrultuda Ģekillendirmek üzere yapılan tüm yöresel yönetiĢim düzenlemeler olarak tanımladığımızda ilk gruplama bu düzenlemelerin ne Ģekilde olduğu ile ilintili olarak ortaya çıkmaktadır.

Mevcut planlama sistemleri bu çerçevede iki farklı gruba ayrılabilmektedir. Yönlendirici (indicative) ve bağlayıcı (imperative) olanlar (Nadin ve Stead, 2008). Mevcut düzenlemelerin bu Ģekilde gruplanması planlama sisteminin genel niteliğini oluĢtururken, bağlayıcı kararların üretildiği ülkelerde bile belirli plan kademelerinin bağlayıcı niteliği olmadığı, yönlendirme iĢlevini sürdürdüğü görülmektedir. Ancak, yine ülkelere göre farklılaĢsa da yasal bağlayıcılığı olmayan farklı plan kademelerinde uyumun sağlandığı görülmektedir.

Avrupa ülkelerindeki planlama sisteminin çoğu, özellikle Kıta Avrupası‟ndaki planlama sistemleri bağlayıcılık temeli üzerine kurulu olup, hazırlanan planlar diğer kademelerde yapılan planlar için uyulması zorunlu belgeler niteliğindedir. Buna karĢılık, yönlendirici nitelikte, uygulayıcılarla karar vericilerin daha fazla iç içe olduğu ve kararların çoğu kez önerilerin irdelenmesi ile Ģekillenen planlama sisteminin en iyi örneği Ġngiliz örneğidir. Ġngiliz planlama sisteminde genel ve soyut planlama kararlarından çok özel örneklerden oluĢan içtihat niteliğindeki kararların oluĢturduğu bir planlama sistemi geçerlidir. Bu farklılıklar elbette hem ülkelerin genel yönetim yapısı ve hem de planlama anlayıĢından kaynaklanmaktadır.

Bu genel gruplama dıĢında farklı gruplamalar da vardır. Davis ve diğerleri (1989) yukarıdaki gruplamaya benzer Ģekilde Ġngiliz sistemi ile Kıta Avrupası planlama sistemini ayırt etmekte ve Kıta Avrupası planlamasını Napolyon Yasal Sistemi‟nin doğrultusunda Ģekillendiğini belirtmektedir (Tablo 1.1).

(10)

1996 yılında Newman ve Thornley tarafından yapılan çalıĢma, Zweitgert‟in (1987) çalıĢmasına referans vererek yasal ve yönetim yapısına göre planlama sistemini 5 ayrı grupta toplamaktadır.

Bunlardan ilki Kuzey-Ġskandinav Planlama Sistemi‟dir. Sosyal devlet politikalarının egemen olduğu ülkelerde benimsenen planlama modelidir. Ġskandinavya modeli kapsamlı bir planlama anlayıĢına dayalı olup, tüm ülkedeki arazi kullanımını Ģekillendirmeyi amaçlamaktadır. Ancak, Ġskandinavya modelinin ilginç özelliklerinden biri Ġsveç örneğinde olduğu gibi üst düzey planların bağlayıcılığının olmaması, bağlayıcı planlamanın sadece yerel düzlemde hazırlanmasıdır. Üst düzeyde hazırlanan planlara uymak yasal bir zorunluluk olmamasına karĢılık, ülke mekansal geliĢmesini yönlendirmekte önemlidir.

Ġkinci grup olarak tanımlanan Ġngiliz planlama sistemi kısıtlı sayıda kuralın olduğu ve sivil toplum örgütleri ile özel sektörün kurallar konusunda tartıĢabildiği bir sistemi tanımlamaktadır.

Hem Alman (Germanik), hem de Napolyonik planlama sistemleri soyut kural ve ilkelerin karar süreci öncesinde oluĢturulduğu planlama sistemleri olup, sistematik bir çerçeve çizmektedirler.

Üçüncü grup olan Germanik planlama sisteminde kararların genelde en alt politik düzlemde alındığı, üst düzeyin ise gerekli olduğu veya sorunların çözülemediği durumda etkili olan bir sisteme sahip olduğu görülmektedir (Oxley, Brown ve Nadin, 2009). Napolyon Yasaları‟na dayalı olarak kademelenmiĢ, bağlayıcı ve merkezi yetkilerin ağırlıklı olduğu dördüncü planlama sisteminin ise Fransa yanısıra, Belçika, Ġtalya, Hollanda, Portekiz ve Ġspanya‟da da geçerli olduğunu Newman ve Thorley (1996) belirtilmektedir. BeĢinci grubu ise farklı bir planlama deneyimi olan Doğu Avrupa ülkeleri oluĢturmaktadır.

Planlama sistemleri ile ilgili en ayrıntılı çalıĢma ise Avrupa Birliği tarafından 1997‟de hazırlanan EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies (Eurpean Commission, 1997) çalıĢmasıdır. Bu çalıĢmada 6 ölçüt kullanılarak planlama sistemleri gruplanmıĢtır. Bu ölçütler;

 planlama sisteminin ana amacı,

 ulusal ve bölgesel planlamanın önemi

 merkezi ve yerel yönetimler arası yetki paylaĢımı

 kamu ve özel sektörün göreli rolleri

 sistemin olgunluk ve yerleĢiklik düzeyi

 planlamanın amaçları ile sonuçları arasındaki mesafe

Yukarıda sıralanan ölçütler kullanılarak mevcut planlama sistemleri dört grupta toplanmıĢtır.

Buna göre ilk grup Kapsamlı Planlama (Comprehensive planning) yaklaĢımını benimsemektedir.

Ġkinci model ise arazi kullanımın düzenlenmesi (Land use regulation) odaklıdır. Üçüncü model ise Bölgesel Ekonomik (Regional Economic) yaklaĢımların ağırlıklı olduğu planlama modelidir.

Dördüncü model ise, özellikle Güney Avrupa‟da egemen olan kentsel düzenleme (Urbanism) odaklı planlama modelidir. Tablo 1.1‟de bu modeller altında çeĢitli ülkelerin isimleri yer alsa da bu modellerin idealize edilmiĢ modeller olduğu unutulmamalıdır. Gerçekte her ülkenin birden fazla modeli içinde taĢıdığı görülmektedir.

Nitekim 2012 yılında yapılan bir çalıĢmada (Eraydın ve TaĢan-Kok, 2012), Ġsveç Planlama Sisteminde “Kapsamlı Planlama” ile “Bölgesel Ekonomik Planlama” ögelerinin ağırlık bastığı, Portekiz “Kentsel Düzenleme” ile “Bölgesel Ekonomik Model”in bir arada yer aldığı, Hollanda‟nın “Kapsamlı Planlama” ile “Arazi Kullanım Düzenlemesi” odaklı olarak Ģekillendiği Türkiye’nin ise “Bölgesel Ekonomik” ve “Arazi Kullanım Modelleri”nin bir bileĢkesi olduğu

(11)

belirtilmektedir. Avrupa Birliği tarafından desteklenen “Sustainable Landuse Policies for Resilient Cities” projesi bulgularının sunulduğu bu kitabın altıncı bölümünde, bu projede yer alan Hollanda, Ġsveç ve Portekiz yanısıra Türkiye‟nin planlama sistemine de yer verilmiĢtir.

Türkiye‟deki planlama sisteminin bu diğer üç ülke arasında en fazla Portekiz‟le ortak yönlerinin olduğu belirten bu çalıĢmada, bölgesel düzlemde mekansal planlamadan çok ekonomik kalkınma ögelerinin ağır bastığı ve hem Ulusal Kakınma Planlarında hem de farklı dönemlerde hazırlanan bölge planlarında (Doğu Marmara Bölge Planı hariç) ekonomik kalkınma vurgusunun mekansal düzenlemelerden çok daha baskın olduğu belirtilmiĢtir. Buna karĢılık, metropoliten ve kent ölçeğinde yapılan planlama çalıĢmalarının ağırlıklı olarak arazi kullanımının belirlenmesine yönelik olduğu görülmektedir. Ancak Türkiye‟deki arazi kullanım planlamasının bu tür planlamanın ağırlıklı olduğu Ġngiltere‟den farklı olduğu ve Ġngiltere‟de olduğu gibi ortaya çıkan tekil taleplere göre düzenleme yerine, arazi kullanım planlarının geliĢmeyi öngörerek düzenlemek ve denetlemeyi amaçladığı belirtilmiĢtir. Öte yandan planlama kademelenmesi açısından Türkiye‟deki planlama farklı planlama kademeleri arasında bağlayıcı iliĢki kurmaya çalıĢması açısından kapsamlı planlamanın bazı özelliklerini göstermektedir. Türkiye‟deki planlama örgütlenmesi bir yapı tanımlarken, bu yapı ne yazık ki farklı nedenlerden dolayı uygulamayı tam olarak yönlendirememiĢ ve bu durum farklı ek mekanizmaların ve planların ortaya çıkmasına neden olmuĢtur. Bu nedenle sistemin yeniden kurgulanması ve kendi iç tutarlılığı olan ve ülkenin özgünlükleri ve yerleĢik kurumları ile uyumlu bir planlama örgütlenmesinin geliĢtirilmesi gerekmetedir. Nitekim, bu bölümün bir parçası olan proje bu amacı taĢımaktadır.

Tablo 1-1 Avrupa Ülkelerindeki Farklı Planlama Modelleri

ÇalıĢma Farklı Planlama Modelleri Davies ve

diğerleri,.

1989*

Common law England

Napolyon Yasaları DK, DE, FR, NL

Newman, Thornley (1996)

Kuzey Avrupa (Nordic) DK, FI, SE

Britanya IE, UK

Germanik AT, DE

Napolyonik BE, FR, IT, LU, NL, PT, ES

Doğu Avrupa

CEC (1997)**

Kapsamlı Planlama AT, DK, FI, DE, NL, SE

Arazi Kullanım Düzenlemesi IE, UK (ve BE)

Bölgesel Ekonomik FR, PT (ve DE)

Kentsel Düzenleme GR, IT, ES (ve PT)

Kısaltmalar: DK: Danimarka, FI: Finlandiya; SE; Ġsveç; IE; Ġrlanda; UK: BirleĢik Krallık; AT: Avusturya; DE:

Almanya; BE: Belçika; FR: Fransa; IT: Ġtalya; LU: Lüksemburg; NL: Hollanda; PT: Portekiz;ES:Ġspanya; GR:

Yunanistan

Kaynak: Nadin and Stead, 2008, s.39

Yukarıdaki planlama modelleri kapsamında bu raporda seçilen dört ülke nerede konumlanıyor?

Fransa Planlama Sistemi, Bölgesel Ekonomik geliĢme modelleri ile birlikte kademeli bir yapı içinde alt kademeleri bağlayan merkeziyetçi bir planlama modelini temsil ediyor. Fransa‟nın Napolyon döneminde ĢekillenmiĢ olan idari yapılanma ve daha sonraki bölümlerde belirtilen sorunlarına yanıt olarak geliĢen bu planlama yapısı merkezi denetimin ağırlıklı olduğu bir planlama sistemine örnek oluĢturmaktadır. Ancak, son yıllarda bu yapıda önemli değiĢimlerin

(12)

olduğu da görülmektedir. Fransa ile ilgili bölümde bugün ortaya çıkan yapı ve bu yapının özellikleri üzerinde durulmaktadır.

Ġkinci örnek olan Hollanda oldukça kendine özgün bir yapı sergilemektedir. Kapsamlı bir planlamanın ana ögelerini taĢısa da planlamada arazi kullanımı ve sürdürülebilir arazi kullanımı çok ağırlıklı olarak yer almaktadır. Arazi kullanım ve çevre Hollanda‟nın kendi özgün koĢulları çerçevesinde daha ağırlıklıdır. Hazırlanan planlar bağlayıcı olmasa da, kuralların baĢtan belirlenmesi Napolyonik Planlama Sistemi içinde de değerlendirilmesine neden olmaktadır.

Ġspanya Güney Avrupa ülkelerinin ana karakteristik planlama modeli olan Kentsel Düzenleme modeli çerçevesinde değerlendirilmektedir. Yönetim yapısında önemli değiĢimler yaĢayan ve bugün 17 Özerk Yönetimden oluĢan Ġspanya‟da özerk yönetimlerin planlama yasaları çıkarma hakkı olması ile farklı planlama yöntemlerinin uygulanabildiği tek örnek olmaktadır.

Kore bu ülkeler arasında Avrupa dıĢından tek örnektir. GeliĢmekte olan bir ülke olan Kore diğer geliĢmekte olan ülkeler gibi 1950 ve 1960‟larda hızlı bir kentleĢme süreci ve ana kent olan Seul‟da hızlı bir nüfus yığılması yaĢamıĢtır. Bu dönem öncesi önemli bir planlama deneyimi olmayan Kore son yıllarda ekonomik anlamda sağladığı baĢarıyı mekansal düzenlemelerle pekiĢtirmeye ve merkezi yönetimin güdümünde bir planlama sistemi oluĢturmaya çalıĢmaktadır.

1.2 Farklı Avrupa Ülkelerindeki Plan Kademeleri, Ülke Mekansal Strateji Planı ile Bölge Mekansal Strateji Planlarının (Bölge Planlarının) Plan Kademelenmesi İçindeki Yeri Avrupa ülkelerinde mekansal planlama araçları genelde ulusal, bölgesel ve yerel olmak üzere üç ayrı kademede tanımlanmaktadır. Ancak Ġspanya örneğinde olduğu gibi Özerk Bölgeler, veya baĢta Fransa örneğinde izlendiği gibi yerel yönetimlerin bir araya gelerek oluĢturdukları yerel- üstü diye adlandırabileceğimiz bir plan kademeleri de bulunmaktadır.

Bu bölümde özellikle farklı ülkelerdeki ulusal ve bölgesel düzeydeki planlama sistemine kısaca değinilecektir.

1.2.1 Ulusal Planlama Politikaları ve Araçları

Farklı yönetim sistemlerinin olduğu ülkelerde merkezi yönetimin üst ölçek planlamalardaki rolü farklı niteliktedir. Tablo 1.2‟de verildiği gibi üniter devletlerde üst ölçek kararlarda merkezi yönetim genelde daha egemen iken, bölgeselleĢmiĢ yönetimlerde merkezi yönetim-bölgesel yönetim ayrımı daha net ortaya çıkmakta ve planlama yetkisi paylaĢılmaktadır. Federal devletlerde ise merkezi yönetim daha fazla ana kurallar koymakla yetinmekte ve eyaletlerin çoğu kendi mekansal planlama yasalarını tanımlayabilmektedirler. Tablo 1.2‟de Avrupa‟daki ülkelerin bu gruplama içindeki konumları verilen bu tabloya Kore ve Türkiye eklenmiĢtir. Ġzlenebileceği gibi hem Türkiye hem de bu çalıĢmada incelenen dört ülkeden üçü üniter yapı göstermektedir.

BölgeselleĢmiĢ tek örnek Ġspanya‟dır.

(13)

Tablo 1-2 Farklı Yönetim Sistemlerinde Merkezi Yönetimin Üst Ölçekli Planlardaki Rolü

Yönetim yapısı Merkezi yönetimin üst ölçek planlardaki rolü

Ülkeler

Üniter Planlama yükümlülüğü ve onay yetkisi;

merkezi hükümet birimlerinde veya yerel hükümetlere belli sorumluluklar verilmesine rağmen güç merkezi yönetimde

Danimarka, Finlandiya, Fransa, Yunanistan, Ġrlanda, Lüksemburg, Hollanda, Portekiz, Ġsveç, Ġngiltere, Türkiye, Kore

BölgeselleĢmiĢ (farklı düzeylerde

desantralizasyon ile)

Güç, anayasa veya kanunlarla paylaĢtırılmak kaydıyla ulusal hükümet ve bunun altındaki kademelerde

Ġtalya, Ġspanya

Federal Güç, her birinin çeĢitli alanlarda bağımsız olduğu ve kanun çıkarabildiği ulusal ve eyalet hükümetleri arasında paylaĢılmakta

Avusturya, Belçika, Almanya

Kaynak: The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, Regional Development Studies, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, EC (1997) Avrupa Birliği üyesi ülkelerde ulusal planlar daha çok “mekansal politikalar ve yapılar” üzerine hazırlanmaktadır. Sadece bir kaç ülkede ulusal ölçekte kapsamlı, bütünleĢmiĢ ve anlaĢılabilir mekansal planlar hazırlamıĢtır. Diğer ülkelerde ise ulusal ölçekte mekansal planlama çerçevesinde eksiklikler olup, ulusal düzeyde hazırlanan planlama araçlarının kimi zaman ulusal stratejilerin sadece bir parçasını yansıttığı, yeterince net olmadığı veya sadece belli bir sektörün geliĢimi için kararlar ürettiği de görülmektedir. Ulusal planlamaya konu olan sektörel baĢlıkların ekonomik gelişim, ulaşım, turizm ve doğal kaynaklar olduğu görülmektedir. Bu baĢlıklar yerel ölçekte alınan kararlarla çözümlenemeyen, üst ölçekten alt ölçeğe doğru kademelenerek geliĢen kararlarla çözümlenebilecek konuları iĢaret etmektedir. Tablo 1.3‟de ulusal mekansal planlama araçları ve uygulandıkları ülkeler verilmiĢtir.

Ġzlenebileceği gibi bazı ülkelerde farklı nitelikte de olsa ulusal çerçeveler ve planlar hazırlanmaktadır. Bu rapor kapsamında ele alınan üç Avrupa ülkesinden Fransa ve Hollanda bu kapsamdadır. Ġspanya‟da daha sonra değinileceği gibi Ulusal Mekansal Plan yapılmasına yönelik yasal düzenleme olmasına karĢılık, bu yasal zorunluluk henüz uygulamaya aktarılmamıĢtır.

Ulusal Plan hazırlayan ülkeler yanı sıra ulusal mekansal düzenlemeyi daha çok politika rehberleri hazırlayarak ülke çapında uygulanacak politikaları saptayan bir dizi Avrupa ülkesi vardır.

Avusturya, Almanya, Ġsveç, Ġngiltere gibi ülkelerde politikalar önem kazanmaktadır.

Danimarka‟da ise hem genel çerçeve hem de politikalar bir arada ulusal mekansal geliĢmeyi yönlendirmeye çalıĢmaktadır. Sektörel planlar, özellikle altyapıya yönelik planlar ise üye ülkelerin çoğunda hazırlanmaktadır. Bu planlar çoğu kez ulusal planlar ve politikalara ek olarak hazırlanmaktadır. Ulusal düzeyde mekansal düzenlemelerin olmadığı tek AB ülkesi ise Belçika‟dır.

(14)

Tablo 1-3 Ulusal Mekansal Planlama Araçları

Planlama Aracının ÇeĢidi

Ulusal Çerçeveler ve Planlar

Genel Politika Rehberi Sektörel ve konu bazlı rehberler

Ulusal ölçekte planlama aracı olmayanlar

Amaç

Mekansal geliĢim için kapsamlı modeller düzenlemek

Ülke çapında uygulanacak genel politikaları tanımlamak

Altyapı gibi belirli bir konu için politikalar tanımlamak

Ülkeler

Avusturya Avusturya Avusturya Belçika

Danimarka Danimarka Danimarka

Finlandiya Almanya Finlandiya

Fransa Ġtalya Fransa

Almanya Lüksemburg Almanya

Yunanistan Ġsveç Ġtalya

Ġrlanda Ġngiltere Lüksemburg

Hollanda Türkiye Hollanda

Portekiz

Ġspanya

Ġsveç

Ġngiltere

Kaynak: The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, Regional Development Studies, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, EC (1997), s.55

Türkiye ise yukarıdaki gruplama içinde ülke çapında uygulanacak genel politikaları tanımlandığı ikinci grupta yer almaktadır. Ülkemizde kalkınma planları bölgeselleĢmemiĢ ise de mekansal politikaları tanımlamaktadır.

Tablo 1.4‟de hangi konu baĢlıklarının hangi ülkelerde ulusal mekansal planlama araçlarına konu olduğu özetlenmiĢtir. Tablodan da izlenilebileceği gibi ekonomik geliĢim konusu mekansal planlama araçlarının önemli ana baĢlıklarından biri iken, çevre politikaları ve altyapının pek çok ülkede ulusal düzlemde ele alınan konuların baĢında geldiği görülmektedir.

(15)

Tablo 1-4 Ulusal Planlama Araçlarının Ana Konu BaĢlıkları

Ulusal Plana Konu Olan Sektörler Üye Ülkeler

Ekonomik GeliĢim

Avusturya Fransa Ġngiltere Almanya Hollanda

Çevre Politikaları

Fransa Almanya Ġrlanda Ġngiltere Hollanda Portekiz Ġtalya Yunanistan

Altyapı

Fransa Almanya Hollanda Ġngiltere Ġspanya

Turizm

Danimarka Fransa Ġrlanda Hollanda Ġspanya Avusturya

Ticari GeliĢim Fransa

Ġrlanda

Kaynak: The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, Regional Development Studies, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, EC (1997), s.108-109; The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, Regional Development Studies: Belgium, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, EC (2000),s.62-63; The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, Regional Development Studies: Germany, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, EC (1999), s.49-59; The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, Regional Development Studies: Netherlands, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, EC (1999), s.50-53; The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, Regional Development Studies:UK, Luxembourg:

Office for Official Publications of the European Communities, EC (2000), s.51-53

Çevre ve altyapı özellikle, yönetim sınırları ile sınırlı olamadıkları için ulusal düzlemdeki kararları zorunlu kılmaktadır. Öte yandan doğal kaynaklar ile yakından iliĢkili olan turizm sektörünün de ulusal düzlemde ele alındığı görülmektedir. Ticari geliĢim gibi bir konu baĢlığının ise Fransa ve Ġrlanda‟da ulusal düzlemde karar üretilen konular olması ilginçtir.

Özellikle üç ana baĢlık ekonomik geliĢim, çevre ve altyapı ve bunlarla ilgili karar ve politikalar ve aralarındaki denge ve uyumun sağlanmasının mekansal planlama araçlarının ana konusunu belirlediği açıkça görülmektedir. Türkiye‟de ise hazırlanan Kalkınma Planları aĢağıda yer alan

(16)

tüm baĢlıkları içermesine karĢılık, bu baĢlıklarda belirlenen politikaların mekansal içerikleri ya yoktur veya çok kısıtlıdır.

1.2.2 Bölgesel (Stratejik) Planlama Politikaları ve Araçları

Çoğu ülkenin ulusal ölçekle yerel ölçek arasında tanımladığı bölgesel düzlemde, bu alanların fiziksel geliĢimine yönelik amaç, hedef, araç, ilke ve modelleri içeren mekansal planlama araçları vardır. Bu planlama araçları genellikle sosyal ve ekonomik politikaların arazi kullanımı ve geliĢme gereksinimlerini tanımlar ve ulusların ve bölgesel yönetimlerin politik önceliklerini yansıtır. Bu planlama araçları çoğu kez “bölge planları” olarak adlandırılır. Ancak her ülkenin

“bölge” tanımı farklı olduğu gibi bölge planlarının tanımı ve içeriği de çok önemli farklılıklar göstermektedir. Kimi kez bölge ulusal ve bölgesel yönetimlerin stratejik politikalarına bağlı olarak tanımlanan ve ülkeden sonra gelen bir alt kademedeki mekanın tanımıdır. Buna karĢılık bölgeler sadece planlama amaçlı tanımlanan ve yönetimsel olarak bir tanımı olmayan alanlar olabilmektedir. Diğer bir deyiĢle bölge ölçeği kimi ülkelerde bir yönetim kademesi niteliğinde değildir.

Avrupa ülkelerinde “bölgesel stratejik planlar” kanunlar tarafından tanımlanan plan araçları ve öncelikleri bakımından çeĢitlilik gösterir. Planlama araçları, kapsanan coğrafi alana, alanın formu ve içeriğine, plan üretimi ve onaylanmasındaki sorumluluklar ve nesnelere göre değiĢiklik gösterir.

Tablo 1-5 Bölgesel Stratejik Planlama YaklaĢımları

Merkezi Yönetimin Üstlendiği Planlar

Bölgesel Yönetimin Üstlendiği Planlar

Yerel Yönetimlerin Bölgesel Gruplarının ya da Ġl Müdürlüklerinin Üstlendiği Planlar

Lüksemburg Avusturya Danimarka

Yunanistan Belçika Finlandiya

Türkiye Almanya Hollanda

Fransa Ġsveç

Ġrlanda Ġngiltere

Ġtalya

Portekiz

Ġspanya

Kaynak: The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, Regional Development Studies, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, EC (1997), s.58

Tablo1.5‟de Avrupa Birliği‟ne üye ülkelerde stratejik planlama yaklaĢımları bölgesel planların hazırlanmasından sorumlu olan kurumlar özetlenmiĢtir. Bölge Planlarının ulusal yönetimlerin gerçekleĢtirdiği iki ülke dıĢında bu planların yönetim yapısına bağlı olarak bölgesel yönetimler veya bölgesel yönetimlerin olmadığı koĢullarda illerin veya il gruplarının birlikte gerçekleĢtirdikleri görülmektedir. Türkiye‟de ise bölge planlarının hazırlama görevi merkezi yönetimin sorumluluğu altında olup, plan hazırlama çalıĢmalarını Kalkınma Ajansları yürütmektedir.

(17)

Tablo 1-6 Bölgesel Stratejik Planların Planlama Nüfusu, Planlama Alanı ve Onaylayan Kurum

Ülkeler

Ulus altı (Bölgesel) Planlama Birimlerinin Ortalama Nüfusu 000s

Ulus altı (Bölgesel) Planlama Birimlerinin

Ortalama Yüzölçümü 000 km²

Plan Hazırlamak ve Onaylamaktan sorumlu Birim

Ġngiltere 5.219 22,2 Yerel yönetimlerin iĢbirliği ile

hazırlanıyor

Almanya 5.048 22,3 Bölgesel Yönetim: Länder

Belçika 3.356 10,2 Bölgesel Yönetim: çeĢitli

Ġtalya 2.878 15,1 Bölgesel Yönetim: Regioni

Fransa 2.559 24,7 Conseil Régional ve Préfet de Region

Ġspanya* 2.290

29,7

Özerk Yönetim: Autonomous communities

Portekiz 2.067

18,4

Ulusal yönetimlerden bölgesel koordinasyon komiteleri

Hollanda 1.241 3,4 Ġl Yönetimleri

Avusturya 866 9,3 Bölgesel Yönetim: Länder

Yunanistan 790 10,2 Ulusal Yönetimler: Çevre Bakanlığı

Ġrlanda 440 8,6 Ulusal Yönetimler

Ġsveç 364

18,8

Ülke konseylerinin iĢbirliğiyle kurulan ülke yönetim komitesi

Danimarka 350 3 Ülke konseyleri

Finlandiya

265 17,8

Bölge konseyleriyle belediyelerin iĢbirliğiyle hazırlanıyor, Çevre Bakanlığı tarafından onaylanıyor

Lüksemburg 91

0,65

Ulusal Yönetimler: Bölgesel Planlama Bakanlığı

TÜRKĠYE

2,840

30,0

Kalkınma Ajansları, Kalkınma Bakanlığı

*İspanya’nın daha sonra açıklanacağı gibi bir özel konumu vardır

Kaynak: The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, Regional Development Studies, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, EC (1997), s.62

Avrupa Birliği ülkelerinde farklı ülkelerde hazırlanan ve uygulanan stratejik planların kapsadıkları alan, planlama nüfusu ve onaylayan kurum Tablo 1.6‟da özetlenmiĢtir. Tablodan anlaĢılacağı gibi, bölgesel stratejik planlamanın kapsamı ve iĢlevi devletin yapısı ve nüfus büyüklüğüyle yakından alakalıdır. Tablo‟dan izlenebileceği gibi Türkiye bölgelerin ortalama büyüklüğü açısından Ġspanya gibi yüksek bir ortalama nüfus açısından göreli olarak ilk sıralarda yer almamaktadır. Bu durum ortalama nüfus yoğunluğunun Avrupa‟daki pek çok ülkenin altında olduğunu göstermektedir.

Avusturya, Belçika, Almanya gibi federal yönetim yapısı ve Ġspanya gibi bölgesel yönetim yapısı olan üye ülkelerde ulus altı planlama düzlemi daha belirgin ve açık olmaktadır; çünkü bölgesel kurumlar, planın hazırlanmasında ve karar üretilmesinde temel rolü üstlenmektedirler. Fransa gibi bir federal ya da bölgesel yönetim yapısı olmayan ülkelerde ise, bölgesel planlama araçlarının

(18)

uygulanmasında görevli merkezi yönetimin geniĢ bir taĢra teĢkilatı ve seçilmiĢ bir bölge yönetimi bulunmaktadır. Bölgesel ölçeğin ülkelere göre farklılaĢmasındaki diğer önemli bir nokta bölgesel kuruluĢların özerklik düzeyidir. Federal sistemle yönetilen ülkelerde, bölgesel ölçek politikaların tanımlanması ve uygulanmasında büyük önem taĢır. Ayrıca, bölgesel düzeyin ekonomik kalkınma ve turizm geliĢmesi için kendilerine özgü bütçeleri ve teĢvik sistemleri vardır.

Ġngiltere ve Portekiz gibi ülkelerde bölgesel bir yönetim yapısı yoktur; fakat plan hazırlamakla sorumlu bölgesel birimleri vardır. Bu alanlarda plan yapımı için merkezi yönetimler, ilgili yerel belediyelerin iĢbirliğiyle oluĢturulan komisyondan gerekli bilgileri aldıktan sonra bölgesel mekansal plan araçlarını belirlemektedir.

Tablo 1.7‟de daha sonra ayrıntılı olarak planlama sistemleri tanımlanacak, dört ülke ile farklı planlama modellerini temsil eden üç ülkenin planlama sistemi (Ġngiltere, Almanya ve Ġrlanda) ile karĢılaĢtırmalı olarak verilmektedir. Tablo 1.7‟den açıkça izlenebileceği gibi içerikleri farklı olmakla birlikte ulusal düzlemde tanımlanan planlama araçlarının (plan, direktif, politika, rehber, vs.) amacı ülkelere göre büyük farklılık göstermemektedir. Ana amaç bir alt kademede uygulanacak politikaların tanımlanması ve ulusal ve bölgesel planlar arası koordinasyonun sağlanmasıdır. Ancak bu amacı sağlamanın yöntemi ve araçları farklılaĢmaktadır. Bu bağlamda Kore örneği bir ölçüde farklıdır. Kore örneğinde, diğer örneklerden farklı olarak merkezi yönetimin hem ekonomik ve sosyal hem de mekansal planlama konusunda çok daha fazla ağırlığa sahip olduğu, buna karĢılık bölge düzleminin öneminin Seul Metropoliten bölgesi dıĢında geri planda kaldığı görülmektedir.

Bölgesel düzlemde farklı isimlerle de belirtilse de Bölge Planları‟nın amacı bölgelerin mekansal ve ekonomik geliĢmelerine yönelik bir karar düzlemi oluĢturmak, bunu yaparken ekonomik ve mekansal geliĢmenin birbirlerini destekleyici bir eĢgüdüm içinde olmasını sağlamaktır. Diğer ortak bir özellik bölge altı planlama kademesi için ana girdileri oluĢturacak kararları tanımlamaktır.

(19)

Tablo 1-7 AraĢtırma kapsamındaki Ülkelerle Bazı Avrupa Ülkelerindeki Planlama Örgütlenmesinin KarĢılaĢtırılması

Mekansal

ölçek Fransa Hollanda Ġspanya Kore Ġngiltere Almanya Ġrlanda Türkiye

Plan Politikalar ve rehberlerin

belirlenmesi

ĠĢlev

Ana kent planlama ve konut politikalarının uygulanması.

Kendi planlama yasalarının geliĢtirilmesi.

Bölgesel Kalkın- ma Rehberi Mekansal planlamayı

düzenler.

Bölge için mekansal bir vizyon sunar.

Bölgeler için planlama ilkelerini belirler.

Bölge/il planları Ulusal mekansal planlardan

üretilir.

Alt bölgeleri/yerel yönetimlerin Yerel Kalkınma Çerçevelerini oluĢtururken benimseyeceği

konut sayılarını belirler

Kendi planlama yasasını geliĢtirir.

Plan SCOT Çevre Düzeni ve Ġl Planları

ĠĢlev

ÇeĢitli yerleĢimler için bütünleĢik düĢük- maliyetli

konut, altyapı ve çevre politikaları

Bir kaç il veya bir il için mekansal geliĢme kararları

Bölge planına uyum sağlanması zorunlu.

Arazi kullanımını düzenlemek ve binalar ile diğer inĢaatların maksimum

yükseklik ve geniĢliklerini tanımlamak

Devletin alt kademelerinde uygulanacak politikaların

tanımlanması

Ulusal ve bölgesel planlar arasında koordinasyon

Ulusal ve bölgesel planlar arası koordinasyon Devletin alt kademelerinde

uygulanacak politikaların tanımlanması

tanımlanması Devletin alt kademelerinde

uygulanacak politikaların tanımlanması

tanımlanması

Ulusal ve bölgesel planlar arası koordinasyon

tanımlanması

Ulusal ve bölgesel planlar arasında koordinasyonun

sağlanması

Yerel yönetimlerin

arazi kullanımın denetleme ve geliĢtirilmesini

politikalarını belirler

Arazi kullanım kararları Merkezi/feder

al hükümet

Yerel

Ekonomik kalkınma için politikaların ve ülke mekansal

yapısı ile ilgili beklentilerin

Politika ve rehberlerinin ve Ulusal mekansal stratejinin belirlenmesi

Ulusal ve bölgesel planlar arasında koordinasyon

Yerel Kalkınma Çerçevesi Arazi kullanım ön hazırlığı Kalkınma Planı

Nazım Plan ve Uygulama Ġmar planları

ĠĢlev

Yerel yönetimlerin veya yerel yönetim gruplarının kalkınma planlarını belirleyen yasal

doküman

Yetki alanı içinde arazi kullanımının (zoning) belirlenmesi. Planlar aynı zamanda bina tipleri ve bina

yoğunlukları konusunda ayrıntılı hükümleri içerir.

Kentsel geliĢmeyi yönlendirmek ve Kent Yönetim

Planları ile kentsel geliĢmeye yönelik alınan kararları

uygulamaya sokmak amaçlanır.

Yerel düzlemde planlamanın nasıl yönetileceğini belirler

Belediyelerin gelecekteki geliĢmelerini saptayan plan Yerel üstü

Plan PLU Arazi kullanım Planı Nazım Plan Kent Planları

Bölgesel Mekansal Stratejiler Bölge Kalkınma Planı Bölge Planı

ĠĢlev

Sürdürülebilir bölgesel geliĢmeyi yönlendirme ve altyapı projeleri ve çeĢitli kamu kurumları arasında uyum sağlamak amaçlanıyor.

Mekansal örgütlenme çerçevesini ve arazi kullanımı

ve etkinliklerin mekansal örgütlenmesi konusunda

çerçeveyi belirler.

NSS‟de belirlenen hükümlerin bölgeler tarafından

takip edilmesini zorunlu kılar

Bölgelerin geliĢme doğrultularını belirler Arazi kullanım kararları

ağırlıklı olup, geliĢmenin mekansal yönlendirilmesi

Ekonomik ve sosyal geliĢmeyi hedef alan, genel politikaların

belirlenmesi

ĠĢlev

Bölgelerin rekabet gücünü artırmayı sağlayacak politikaların ve bölgesel

konular ile ilgili genel yönelimlerin tanımlanması

Özerk bölgeler

Bölgesel

Plan Bölge GeliĢim ġeması Bölge Planları Bölge Planları Bölge Planları, BaĢkent Bölge Planı Plan

Bölgesel düzenlemeleri belirleyen Ulusal Direktiflerin

hazırlanması, yatırımların ayrıĢtırılması

Politikalar ve rehberler Planlama sisteminin genel çerçevesinin çizilmesi

Politika ve ilkelerin tanımlanması

Ġlkeler ve rehberlerin hazırlanması

Kaynak: Oxley, M., Brown,T., Nadin, V. (2009) Review of European Planning Systems, Centre for Comparative Housing Research Leicester Business School De Montfort University

(20)

1.3 Kaynakça

Davies, H. W. E., Edwards, D., Hooper, A. J. ve Punter, J.V. (1989): Comparative Study. in Davies, H. W. E. (ed.) Planning Control in Western Europe. London: HMSO, pp. 409–442.

Dühr, S., Coomb, C. ve Nadin, V. (2010) Chapter 13 A model of European Spatial Planning?

European Spatial Planning and Territorial cooperation Rouledge: Newyork, s.178-190

Dühr, S., Stead, D. ve Zonneveld, W. (2007): The Europeanisation of Spatial Planning through Territorial Cooperation. Planning Practice and Research 22(3): 291–307.

Eraydın, A. ve TaĢan-Kok, T. (2012) Resilience Thinking in Urban Planning, Springer: Dordrecht Esping-Andersen, G. (1990): The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press.

European Commission (1997) The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, Regional Development Policies, Lüksemburg: Office for Official Publication of European Communities

European Commission (1999) The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, Regional Development Policies: Germany, Lüksemburg: Office for Official Publication of European Communities

European Commission (1999) The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, Regional Development Policies: Netherlands, Lüksemburg: Office for Official Publication of European Communities

European Commission (2000), The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, Regional Development Policies: Belgium, Lüksemburg: Office for Official Publication of European Communities

European CommussionCommission (2000) The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, Regional Development Policies: UK, Lüksemburg: Office for Official Publication of European Communities

European Commission C (1997) The EU Compendiium of Spatial Planning Systems and Policies Luxemburg: EU

Farinós Dasi, J. (ed.) (2007): Governance of Territorial and Urban Policies from EU to Local Level.

Final Report of ESPON Project 2.3.2. Esch-sur-Alzette: ESPON Coordination Unit.

Nadin, V. ve Stead, D. (2008) European Spatial Planning Systems, Social Models and Learning, disP 172, 1, s.35-47

Newman, P. ve Thornley, A. (1996): Urban Planning in Europe: International Competition, National Systems,and Planning Projects. London: Routledge.

Oxley, M., Brown,T., Nadin, V. (2009) Review of European Planning Systems, Centre for Comparative Housing Research Leicester Business School De Montfort University

Zweigert, K., Kötz, H., ve Weir, T. (1987): An Introduction to Comparative Law. Second Edition.

Oxford: Clarendon Press.

(21)

2 FRANSA’DA PLANLAMANIN YAPISI, ÖRGÜTLENMESĠ VE MEKANSAL STRATEJĠK PLANLAR

2.1 Giriş

Fransa mekansal planlama deneyimi bir kaç yönden kendine özgün bir yapı göstermektedir.

 Fransa mekansal planlama yapısı Fransa‟nın kendine özgü sorunlarını çözüme yönelik ĢekillenmiĢtir. Mekansal planlama sisteminin Ģekillenmesinde 1950- 1980 döneminde Paris‟teki yığılmanın önlenmesi ve geliĢmenin Paris dıĢına kaydırılması isteği çok önemli rol oynamıĢtır. Buna karĢılık 1980 sonrasında, özellikle 1990 sonrasında Paris‟in küresel kentler içinde ekonomik rekabet gücünün artırılması ve ekonominin bilgi odaklı hizmet iĢlevleri açısından geliĢtirilmesi ön plana çıkmıĢtır. Yukarıdaki değerlendirme Paris üzerinden yapılmıĢ görünebilir, ancak tüm planlama sisteminin hem örgütlenmesini hem de planların içeriği açısından son derece önemi vardır.

 Fransa‟daki planlama sistemi ile yönetim yapılanması beklenebileceği üzere son derece iliĢkilidir. Bu nedenle 1980‟li yılların baĢında yönetim yapısında getirilen büyük değiĢiklikler planlama sistemini etkilemiĢtir. 1981-1982 yılında yapılan değiĢiklikler öncelikle bölge ve departman (bölge altı yönetim birimi) düzeyindeki planlama ve karar verme biçimlerini etkilemiĢ ve yönetim yapısında merkezi yönetimin etkileri azalırken, yerel yönetimlerin iĢlevleri artmıĢtır. Ancak yine de Fransa‟da hem yönetim hem de planlama konusunda merkezi yönetimin karar verme süreçlerinde önemli bir ağırlığı vardır.

 Fransız mekansal planlama sistemi son derece karmaĢık olması ötesinde iki ara mekansal planlama kademesi tanımlaması ile özgün bir yapı göstermektedir. Bunların ilki ulusal/bölgesel kademelenme (ulusal bölgesel strateji ve planlar), ikincisi ise bölgesel/yerel düzlemler arasındaki geçiĢi sağlayan plan belgeleri ve direktifleridir (Hall, 2002). Ara düzlemler planlama sisteminin bir bütünlük oluĢturması açısından önemlidir. Sonraki bölümlerde bu sistemin nasıl kurgulandığı net olarak açıklanmaya çalıĢılmıĢtır.

 Fransız planlama sistemi genellikle kademeli bir yapı özelliği gösterirken, bu yapıda çok sayıda yatay olarak iliĢkili çok sayıda kurum, komite ve komisyonun olduğu görülmektedir.

Bu yatay örgütlenme her üç ölçekte (ulusal, bölgesel ve yerel) önemli olup, yatay iliĢkiler çoğu kez dikey iliĢkiler ve kademelerden daha önemli olabilmektedir. Yatay örgütlenme içinde çok fazla sayıda katılımcıya yer verilebilmektedir. Planlama sisteminin bir diğer özelliği, bu katılımcılar arasında öncelik ve kademelenmenin olmamasıdır.

 Yerel düzeyde yerleĢmelerin küçük olması mekansal planlama sisteminin Ģekillenmesinde önem kazanmakta olup, farklı yerleĢmeleri içine alan/kimi kez gönüllü plan örgütlenmelerinin ortaya çıkmasını sağlamıĢtır. YerleĢmeler (commune)‟ler arası iĢbirliği çok farklı Ģekillerde olabilmektedir ve bunların çoğu zorunlu değil gönüllü birlikteliklerdir.

(22)

 Bilindik tanımıyla mekansal stratejik planlar Fransa‟da iki farklı düzlemde gerçekleĢtirilmektedir.

Bunlardan ilki Bölgesel Konseylerin (bölge düzeyinde seçilmiĢleri yönetim birimi) hazırladığı SRADT Bölgesel GeliĢme ġemaları (Schéma Regional d‟Amenagement et de developpement du Territoire). Diğeri ise, yerleĢmeler (commune)‟ler arası birlikteliklerin belirlediği alanlarda yapılmaktadır. Bu alanlar metropolitan alanlar (communautés urbaines), kent birlikleri (communautés de villes), belediyelerin ortak geliĢtirme birlikleri (communautés de communes) gibi farklı nitelikteki birliklerde yapılan 2001‟e kadar SD/ Yönlendirici ġema (Schémas Directeur), 2001‟den sonra SCOT Mekansal BütünleĢtirme ġeması (Schémas de coherence territorial) adını alan planlardır.

Bölgesel düzeyde fiziksel planlar sadece Ile-de France ve Korsica için yapılmaktadır. Bu planlar merkezi yönetim tarafından onaylanmaktadır.

Öte yandan bölge üstü düzeyde, bölge düzeyinde ve bölge altı düzeylerde mekansal geliĢimi tanımlayan, özellikle kamu yatırımlarının mekansal dağılımı belirleyen direktif, belge ve kararlar oluĢturulmaktadır. Stratejik mekansal planların hazırlanmasında ve uygulanmasında farklı sorumlu kurumlar/kurullar tarafından hazırlanan bu kararlar/belgeler/direktifler/raporlar son derece önemlidir. Bu nedenle mekansal planlama sisteminin anlaĢılabilmesi için hem farklı kurumlar tarafından üretilen direktiflerin/kararların tanımlanması, hem de bunların stratejik mekansal planlama ile iliĢkilerinin tanımlanması gereklidir.

Bu nedenle bu raporun amacı stratejik mekansal planlamanın gerçekleĢtiği planlama yapısının tanımlanması, mekansal stratejik planların içerik ve niteliğini ortaya konması olarak belirlenmiĢtir.

2.2 Yönetim Yapılanması ve Planlamadan Sorumlu Kurumlar

Yönetim yapılanması planlama sisteminin altlığı oluĢturmaktadır. Mekansal planlar ile idari birimlerin sınırları çakıĢırken, buna ek aynı planlama ölçekleri ve sınırları da ortaya çıkmaktadır. Fransa‟nın yönetim yapısının öne çıkan özellikleri Ģunlardır:

 Fransa bir merkezi (unitary) devlettir.

 Ġdari yapılanması üç ana kademeden oluĢmaktadır; Bölgeler (région), departmanlar/iller (département) ve yerel idareler (commune)

 Yönetim sistemi çok sayıdaki küçük yerleĢmeden (commune) oluĢmaktadır. Fransız yönetim yapısında kent, kasaba ve köy ayrımı bulunmamaktadır.

 Ulusal mevzuat yerel düzenlemeler için bağlayıcı niteliktedir.

 Merkezi yönetim mekansal ve çevresel planlama ile yönetim birimleri arasında çeliĢen çıkarlar arasında arabuluculuk yapması nedeniyle önemlidir.

 Merkezi yönetim özellikle teĢvikler yolu ile mekanın yönlendirilmesinde ve düzenlenmesinde etkilidir.

(23)

Tablo 2-1 Yönetim ölçekleri

Yerel Yönetim Sayı Merkezi yönetim/sorumluluk Yerel yönetim

Merkezi yönetim

BÖLGELER

(Région) 27 (5 tanesi deniz aĢırı)

Bölge Valileri

Merkezi yönetimin politikalarını uygulama

Bölgesel Konseyler (seçilmiĢ)

Departman

(Département) 101(5 tanesi deniz aĢırı) Departman Valileri Departman Konseyleri YerleĢme

birlikleri 756 (1995 verilerine göre) YERLEġMELER

(Commune)

36,680 (112 tanesi deniz aĢırı)

Belediyeler

Fransa‟da devletin yapısı 1982‟den bu yana önemli ölçüde değiĢmiĢtir.

1982‟de ilk düzenleme ile ana birimler, bölge, departman ve yerleĢmeler ana birimler olarak tanımlanmıĢtır. Bu düzenlemelerde yerel birimlerin devletin mekan/bölgesel konulardaki kararlarına uyması fikri korunurken, 1992‟de yapılan düzenlemelerle merkezi hükümetin ancak ulusal düzeydeki kalkınma kararları ile yerel yönetimlere devredilemeyecek konularda karar vermesi yeni bir yaklaĢım olarak benimsenmiĢtir. Bu yıldan sonra merkezi hükümetin uzantısı olan Bölge ve Departman Valileri‟nin ana iĢlevleri “Devletin Hizmetlerinin Dağılımı” çerçevesinde tanımlanarak, karar süreçlerine bu bağlamda katılımları ilkesi benimsendi. Bu durum bölgesel düzeyde merkezin rolünü yatırımlara odaklı hale getirdi. Departmanların ise hem kalkınma hem de planlama sürecinde etkinlikleri oldukça sınırlı kaldı.

Bölge ve Departman düzeyinde merkezi yönetim temsilcileri yanı sıra seçilmiĢ yönetimler bulunmaktadır. Bölgelerde Bölgesel Konseyler, Departmanlarda ise Departman Konseyleri yer almaktadır. Bölge Konseyleri bölge planları yapmak, ekonomik geliĢmeyi sağlamak ve belirlenmiĢ sosyal hizmetleri sunmakla görevlidirler. Departman Konseyleri‟nin ana görevleri ise yerleĢmeler arası eĢgüdümün sağlanması, yerleĢmeler arası geliĢmiĢlik ve hizmet düzeyi arasındaki farklılıkların giderilmesi ve dezavantajlı olanlara yardım edilmesi gibi görevleri bulunmaktadır.

Departmanları altında seçilmiĢ yönetim birimi olan belediyeler bulunmaktadır. Belediyeler, arazi kullanımını denetlemek, altyapı ve hizmetlerin sunumunu sağlamak gibi hizmetleri üstlenirken, daha önce de belirtildiği gibi farklı Ģekillerde bir araya gelmekte ve birlikler oluĢturmaktadır. Bu birliklerin yasal statüleri de bulunmaktadır. YerleĢmelerin bir araya gelerek ortak planlama ve strateji geliĢtirme ve kimi zaman da hizmet konusunda iĢbirliğine gitme son yıllarda tüm Avrupa ülkelerinde izlenen ana eğilimlerden biridir.