Granskning av landstingets upphand- lingsverksamhet

Revisionsrapport

Granskning av landstingets upphand- lingsverksamhet

Norrbottens läns landsting

Augusti 2010

Lotta Ricklander, Revisionskonsult

Per Ståhlberg, Certifierad kommunal revisor

Innehållsförteckning

1 Inledning ... 1

1.1 Bakgrund... 1

1.2 Revisionsfråga ... 1

1.3 Avgränsning och revisionsmetod... 1

2 Externt regelverk... 2

2.1 Lagen om offentlig upphandling (LOU)... 2

3 Internt regelverk... 3

3.1 Landstingets gemensamma regler och riktlinjer ... 3

4 Landstingets upphandlingsorganisation... 4

4.1 Upphandlingsenheten inom Division Service... 4

4.1.1 Ansvar och roll... 4

4.1.2 Upphandlingsprocessen ... 4

4.1.3 Uppföljning och kontroll ... 5

4.2 Länsservice inom Division Service ... 5

4.3 Divisionerna Opererande Specialiteter och Primärvård ... 6

5 Kontroll av genomförda upphandlingar... 6

5.1 Upphandling av ramavtal inom upphandlingsenheten... 6

5.1.1 IT-konsulttjänster... 6

5.1.2 Tandimplantat ... 7

5.2 Upphandling genomförd av upphandlingsenheten för divisionerna Primärvård och Opererande Specialiteter... 7

5.2.1 Division Primärvården ... 7

5.2.2 Division Opererande Specialiteter ... 9

6 Kontroll av följsamhet mot ramavtal m.m... 10

6.1 Ramavtal i landstinget ... 10

6.2 Kontroll via leverantörsregister ... 10

6.3 Kontroll via leverantörsreskontra ... 11

7 Revisionell bedömning ... 13

7.1 Revisionsfrågor ... 13

1 Inledning

1.1 Bakgrund

Norrbottens läns landsting genomför många upphandlingar av varor och tjänster årligen.

All upphandling styrs av lagen om offentlig upphandling. Lagen innebär i korthet att all offentlig upphandling lagregleras och inte får göras på ett sådant sätt att leverantörer sär- behandlas, vare sig positivt eller negativt. Det är väsentligt att regler och riktlinjer utfor- mas som reglerar hur upphandling av varor och tjänster ska ske. Viktigt är också att det finns en tydlig organisation och ansvarsfördelning kring upphandling och att de av lands- tinget upphandlade ramavtalen efterlevs av verksamheten.

Risk finns att landstinget upphandlingsverksamhet, med avseende på organisation, an- svarsfördelning och internt regelverk, inte är ändamålsenligt utformad. Vidare finns risk för att externt och internt regelverk kring upphandling inte efterlevs på ett tillfredsställan- de sätt inom landstinget. Revisionen har vid tidigare granskningar (t ex granskning av in- hyrd personal från bemanningsföretag) kunnat notera att brister finns avseende efterlevna- den till gällande ramavtal. Under hösten 2009 har revisionen fått ytterligare signaler i detta avseende.

1.2 Revisionsfråga

Den övergripande revisionsfrågan är om landstinget har en ändamålsenlig organisation och tillräcklig intern kontroll för upphandlingsverksamheten. Mer konkret ska följande kontrollmål besvaras:

 Organisation och ansvarsfördelning är ändamålsenlig

 Landstingets verksamheter följer de externa och interna regelverk som finns

 De ramavtal som tecknats följs av landstingets verksamheter

 Den interna kontrollen av upphandlingsverksamheten är tillräcklig

1.3 Avgränsning och revisionsmetod

Granskningsfokus ligger på divisionerna Service (upphandlingsverksamheten), Pri- märvård och Opererande specialiteter

1. Granskning av organisation och ansvarfördelning inom landstinget.

 Granskning av i vilken utsträckning den beslutade organisationen och ansvarför- delningen efterlevs av landstingets samtliga verksamheter.

2. Externt och internt regelverk och rutinbeskrivningar och annan därtill hörande doku- mentation granskas.

3. Granskning av upphandlingar inom landstinget.

 Granskning av ett urval av upphandlingar inom divisionerna Service (upphand- lingsverksamheten), Primärvård och Opererande specialiteter.

 Registeranalys utifrån ett urval av kontoslag inom vilka landstinget tecknat ramav- tal. Granskning utifrån detta i vilken omfattning landstingets verksamheter följer de centralt tecknade ramavtalen.

4. Intervjuer med nyckelpersoner och verksamheter.

 Intervjuer genomförs med stabstjänstemän, ansvariga chefer inom divisionerna Service, Primärvård och Opererande Specialiteter. Totalt har sex intervjuer genom- förts.

2 Externt regelverk

2.1 Lagen om offentlig upphandling (LOU)

Från den 1 januari 2008 gäller en ny lag om offentlig upphandling (LOU 2007:1091) ¹ . Den nya lagen innehåller fler förtydliganden om vad som gäller i upphandlingsprocessen.

Nyheter i lagen är bland annat en reglering avseende ramavtal, som med stor sannolikhet kommer att påverka de upphandlande enheterna i framtiden. Mycket i den nya lagen över- ensstämmer med de regler som gällde till och med 2007. Vidare finns ett antal förordning- ar inom området, vilka inte närmare berörs i denna rapport.

Lagen bygger dels på EG:s upphandlingsdirektiv när det gäller upphandlingar över trös- kelvärdena av varor, A-tjänster (t ex arkitekttjänster och byggentreprenader), dels på den äldre nu upphävda upphandlingsförordningen och de kommunala upphandlingsreglemen- tena när det gäller upphandlingar under tröskelvärdena och B-tjänster (t ex tjänster inom hälso- och sjukvård).

Lagen är tvingande så till vida att varje upphandlande myndighet ska, med få undantag, tillämpa lagen när den står i begrepp att göra en anskaffning från en extern leverantör. Av- steg från regelverket kan medföra att upphandlingen måste göras om eller att den upp- handlande enheten måste utge skadestånd till en förfördelad leverantör.

1 Vissa nya regler har under våren antagits av riksdagen avseende LOU och gäller från den 15 juli 2010.

Bland annat gäller det regler om avtalsspärr, fastställda gränser avseende direktupphandling samt köp från

kommunala företag. Dessa nyheter berör dock inte denna granskning eftersom reglerna inte gäller för upp-

handlingar som påbörjats före de 15 juli.

Direktupphandling får användas om upphandlingens värde är lågt ² eller om det föreligger synnerliga skäl såsom brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande myndigheten.

Vid upphandling ska de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna i Europafördraget och principen om affärsmässighet i LOU:s portalparagraf tillämpas. De gemenskapsrätts- liga principerna är följande:

 Principen om icke-diskriminering

 Likabehandlingsprincipen

 Proportionalitetsprincipen

 Transparensprincipen

 Ömsesidighetsprincipen

De nya ramavtalsreglerna innebär att den upphandlande myndigheten måste antingen fast- ställa alla villkor vad gäller hur avrop ska ske från leverantörerna redan vid avtalstillfället, alternativt att göra ny konkurrensutsättning av samtliga ramavtalsleverantörer när avrop ska göras.

3 Internt regelverk

3.1 Landstingets gemensamma regler och riktlinjer

Landstinget har ingen särskilt upphandlingspolicy, däremot finns antagna riktlinjer för upphandling dokumenterade i Landstingets gemensamma regler och riktlinjer. Av dessa framkommer att Division Service ansvarar för upphandlingsprocessen i landstinget. Vida- re anges att upphandlingar ska bedrivas i projektform där helhetstänkande och ekonomisk effektivitet ska vara grunden. Landstinget skall även samverka med andra kommuner och landsting när detta är ändamålsenligt.

Direktupphandlingar får göras inom landstinget vid upphandling av varor och tjänster upp till tio basbelopp (428 tkr, 2009). Även direktupphandlingar ansvarar Division Service för att genomföra.

Samtliga verksamheter ska använda leverantörer med vilka det finns tecknade avtal.

Intern kontroll är definierat i landstingets gemensamma regler och riktlinjer. Där framgår att intern kontroll är en process som skall utformas i syfte att med rimlig grad av säkerhet

2

Vad som är lågt värde ska fastställas av den upphandlande myndigheten enligt gällande regelverk vid

granskningstillfället. Detta är dock ändrad från och med den 15 juli 2010. Se fotnot 1.

kunna uppnå målen:

 Ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet.

 Tillförlitlig finansiell rapportering och information om verksamheten.

 Efterlevnad av tillämpliga lagar, föreskrifter, riktlinjer m m.

Landstingsstyrelsen har det övergripande ansvaret för att säkerställa att det finns en god intern kontroll. I detta ligger att utforma landstingsövergripande regler och riktlinjer samt att tillse att gemensam planering sker.

Landstingsdirektören har ansvar för att tillämpningsanvisningar upprättas och ska till landstingsstyrelsen årligen redovisa plan för uppföljning av den interna kontrollen. Lands- tingsdirektören ska löpande rapportera hur den interna kontrollen fungerar.

Divisionschefen ansvarar för att planering och uppföljning av den interna kontrollen sker inom den egna divisionen.

De verksamhetsansvariga cheferna på olika nivåer i organisationen är skyldiga att följa antagna regler och anvisningar om intern kontroll samt att informera övriga anställda om reglernas och anvisningarnas innebörd. Vidare ska de verka för att de arbetsmetoder som används bidrar till en god intern kontroll. Brister i den interna kontrollen ska omedelbart rapporteras till närmast överordnad.

4 Landstingets upphandlingsorganisation

4.1 Upphandlingsenheten inom Division Service 4.1.1 Ansvar och roll

Division Service är idag uppdelad i sex verksamhetsområden där upphandlingsenheten är ett av dessa. Enheten har ansvar för att genomföra alla upphandling inom landstinget, med undantag från upphandlingar av byggentreprenader inom fastighetsområdet.

Enheten använder sig av upphandlingssystemet Avantra där all upphandlingsdokumenta- tion ska samlas elektroniskt.

Upphandlingsenheten har en kvalitetshandbok där det definieras hur upphandlingsproces- sen ska gå till och alla enskilda aktiviteter skall göras. Inom enheten arbetar man idag med att utveckla arbetssätt och rutiner kring upphandlingsprocesserna. Utvecklingen handlar i stor utsträckning om att stärka samarbetet med divisionerna och dess medarbetare i upp- handlingsprocessen.

4.1.2 Upphandlingsprocessen

Upphandlingsenheten gör såväl upphandling av ramavtal som gäller för hela landstingsor-

ganisationen som specifika upphandlingar för enskilda verksamheter. Processen för dessa

typer av upphandlingar är relativt lika, bortsett från vem som tar initiativet till att starta upphandlingsprocessen.

Vad gäller de enskilda upphandlingarna sker uppstart genom att verksamheten i fråga ger ett uppdrag till upphandlingsenheten om att genomföra en upphandling. Den upphandlare som ansvarar för upphandlingen bildar därefter en grupp där utsedda personer från verk- samheten deltar. Det är verksamheten själv som ansvarar för att kravspecifikationens in- nehåll och fullständighet.

När det gäller ramavtal kan upphandling startas upp på flera olika sätt. Vanligast är att upphandlingsenheten tar initiativ till uppstart av upphandlingsprocessen. Det kan antingen handla om att göra en ny upphandling avseende varor eller tjänster där landstinget befint- liga ramavtal löper ut eller att ett nytt varu- eller tjänsteområde ska upphandlas. Upphand- ling av ramavtal kan även uppstå för att landstingets verksamheter uppmärksammar behov av avtal.

4.1.3 Uppföljning och kontroll

Ansvar för den interna kontrollen avseende upphandlingsverksamheten ligger på respekti- ve division, och i förlängningen på landstingsstyrelsen. Upphandlingsenheten har inte an- svar för att kontrollera att verksamheterna följer ramavtal eller genomför upphandlingar i enlighet med landstingets regelverk.

Upphandlingsenheten tar fram statistik avseende tidigare köp från befintliga ramavtal då ny upphandling ska genomföras. Detta i första hand för att få en bild av hur mycket som köps utifrån avtalen så att en uppskattning kan göras av ekonomisk omfattning för den nya upphandlingen.

4.2 Länsservice inom Division Service

Inom Division Service finns även verksamheten Länsservice. De gör i vissa specifika fall (då ramavtal saknas) direktupphandlingar på uppdrag av divisionerna på upp till två bas- belopp. Enheten har vidare i uppdrag att fungera som länk mellan landstingets verksamhe- ter och ett antal leverantörer som landstinget har ramavtal med. Detta gäller framför allt de ramavtal som finns avseende förbrukningsartiklar och hjälpmedel som de flesta verksam- heter nyttjar.

När landstingets verksamheter ska beställa varor från dessa ramavtal skickas en beställ- ning till länsservice. För att kunna göra en beställning krävs att personen i fråga har behö- righet. Varje division ansvarar för att utse vilka som ska vara behöriga. Beställningar kommer i stor utsträckning via mail. Det finns c:a 1500 behöriga beställare i landstinget.

Länsservice är även involverad i upphandlingsprocessen avseende ramavtal. I dessa fall

arbetar länsservice med de utsedda personerna som deltar från divisionerna med framför

allt kravspecifikationen. Upphandlingsenheten bidrar med projektledare.

4.3 Divisionerna Opererande Specialiteter och Primärvård

Intervju har genomförts med divisionernas ekonomichefer i syfte att kontrollera i vilken utsträckning divisionerna genomför egna upphandlingar och hur den interna kontrollen avseende upphandlingsverksamheten ser ut.

Det framgår av landstingets interna regelverk att divisionerna inte får genomföra egna upphandlingar. Enligt de intervjuade sker heller inte detta, utom i vissa fall. (Detta avser framför allt köp av läkartjänster från bemanningsföretag). Det sker normalt ingen särskild intern kontroll avseende upphandlingsverksamheten inom divisionerna. Division Opere- rande Specialiteter har under 2009 utarbetat en rutin avseende köp av tjänster och även beslutat att genomföra en särskild granskning av den interna kontrollen på detta område under hösten 2010.

Kommentarer

Landstinget har en tydlig och ändamålsenlig organisation avseende upphandlingsverk- samheten. Upphandlingsenheten ska genomföra landstingets samtliga upphandlingar och verksamheterna ska efterleva denna ansvarsfördelning och följa de tecknade avtal som finns.

Upphandlingsenheten har inget ansvar att kontrollera i vilken utsträckning landstingets verksamheter följer uppställda regler. Detta försvårar kontroll avseende i vilken utsträck- ning divisionerna gör egna upphandlingar. Vår bedömning är att landstinget bör utveckla rutiner för hur kontroll av divisionernas upphandlingsverksamhet ska genomföras. Detta antingen genom att kräva tydlig uppföljning och kontroll inom divisionerna, alternativt att upphandlingsenheten får ett utökat uppdrag att genomföra sådan kontroll.

5 Kontroll av genomförda upphandlingar

5.1 Upphandling av ramavtal inom upphandlingsenheten 5.1.1 IT-konsulttjänster

Upphandlingen är genomförd under 2008.

Förfrågningsunderlag är utskickat och annonsering är gjort under mars 2008. Av förfråg- ningsunderlaget framgår att upphandlingen är en öppen upphandling. Sista dag för läm- nande av anbud anges till 2008-05-21. Upphandlingen avser tre olika ramavtalsområden.

Vidare anges att upphandlingen genomförs enligt principen förnyad konkurrensutsättning.

Förnyad konkurrensutsättning kommer att genomföras utifrån kompetens inom det speci-

fika avropsområdet och pris. Prövning av anbud anges göras i tre steg; kontroll av anbuds-

givare, därefter kvalificering vilket innebär prövning av att anbudsgivarna uppfyller ställ-

da skall-krav och slutligen utvärdering. Utvärderingskriterierna anges vara utförande, pris

och kvalitetsarbete och kvalitetssäkring. Kriterierna är viktade. Det tydliggörs i förfrågan

hur respektive kriterium kommer att bedömas.

Utvärdering finns dokumenterad och är daterad 2008-08-12. Nitton anbud har utvärderats.

Utvärdering är gjord för var och en av de tre ramavtalsområdena. Av utvärderingen fram- går hur urvalskriterierna har bedömts för vart och ett av anbuden. Det framgår dock inte att anbuden klarat de två första prövningarna, d v s kvalificering och skall-kraven. Kon- trollen visar dock att så varit fallet.

Tilldelningsbeslut har skickats.

5.1.2 Tandimplantat

Upphandlingen är genomförd under vintern 2009/10. Förfrågningsunderlag och annons har skickats ut 2009-12-14. Upphandlingen är genomförd som en öppen upphandling en- ligt LOU. Sista dag för avlämnande av anbud anges vara 2010-02-04. Delat anbud får inte lämnas. Av förfrågningsunderlaget framgår hur prövning och utvärdering av anbud kom- mer att ske. Prövningen anges göras i tre steg; kontroll av anbudsgivare, kvalificering samt utvärdering av anbuden. Utvärderingen anges utgör två olika grupper. För var och en av dessa anges vilka faktorer som kommer att utvärderas och hur värdering kommer att gö- ras.

Utvärderingen av anbuden finns dokumenterade. Av utvärderingen framkommer att samt- liga inkomna anbud uppfyller kvalificeringen och de uppställda skall-kraven. Utvärdering har därefter gjorts med utgångspunkt från de uppställda kriterierna i förfrågningsunderla- get.

Tilldelningsbeslut finns dokumenterat, daterat 2010-03-31. Av beslutet framgår vilka som landstinget valt att teckna avtal med, dock framgår inte hur utvärderingen gjorts.

5.2 Upphandling genomförd av upphandlingsenheten för divisio- nerna Primärvård och Opererande Specialiteter

5.2.1 Division Primärvården

1) Upphandling av marktjänster inkl. snöröjning, Piteå

Förfrågningsunderlaget har skickats ut och annonserats i december 2008. Upphandlingen anges vara en öppen upphandling enlig LOU. Tider avseende anbudsinlämning framgår av förfrågningsunderlaget. Det framkommer även på vilket sätt den upphandlande myndighe- ten kommer att utvärdera inkomna anbud. Detta ska ske i tre steg; först kontroll av an- budsgivare, kvalificering och slutligen utvärdering. Utvärderingen kommer att göras ut- ifrån tre kriterier; pris, kvalitet och miljö- och kvalitetssystem. Kriterierna är viktade och varje kriterium förklaras i text. Skall-krav finns uppställda i kravspecifikation.

Öppningsprotokoll finns dokumenterat. Av protokollet framgår att fyra anbud inkommit

inom anbudstiden.

Utvärderingen finns dokumenterad och är protokollförd. Av utvärderingen framgår att en- dast tre av de fyra anbuden uppfyller kraven på leverantör och skall-krav. Det är därför endast tre anbud som utvärderas. Utvärderingen är gjort i enlighet med den uppställda mall som framgår av förfrågningsunderlaget. Det företag med högsta sammanlagda poäng har tilldelats kontraktet.

Tilldelningsbeslut har skickats till samtliga anbudsgivare. Motivering till beslut finns bi- lagt beslutet.

2) Upphandling drift av vårdcentral

Förfrågningsunderlag är utskickat och annonserat i september 2008. Upphandlingen i frå- ga är en förenklad upphandling enligt LOU. Det framkommer även på vilket sätt den upp- handlande myndigheten kommer att utvärdera inkomna anbud. Detta ska ske i tre steg;

först kontroll av anbudsgivare, kvalificering och sedan utvärdering. Som utvärderingskri- terium anges kvalitet, vilket är uppdelat på sju olika delområden som alla ska utvärderas.

Öppningsprotokoll finns dokumenterat. Av protokollet framkommer att tre anbud inkom- mit inom anbudstiden.

Utvärderingen finns dokumenterad. Av protokollet framgår att två av tre anbud klarar kra- ven på leverantören och skall-krav. Det tredje anbudet utvärderas därför inte. Utvärdering av de två anbuden har gjorts med utgångspunkt från de sju delområden som angetts i för- frågningsunderlaget och poängsatts utifrån fastställda kriterier.

Tilldelningsbeslut har inte skickats ut eftersom upphandlingen avbröts i slutskedet. Anled- ning till detta var att beslut fattades av riksdagen att vårdval skulle vara obligatoriskt inom primärvården.

3) Upphandling multimodala rehabiliteringstjänster

Förfrågningsunderlag utarbetat och annonserat under maj 2009. av underlaget framkom- mer att det handlar om en förenklad upphandling enligt LOU. Sista anbudsdag anges. Det framkommer även på vilket sätt den upphandlande myndigheten kommer att utvärdera in- komna anbud. Detta ska ske i tre steg; först kontroll av anbudsgivare, kvalificering och slutligen utvärdering. Utvärderingskriterier anges vara pris, kvalitets- och verksamhetsbe- skrivning samt en muntlig presentation. Varje kriterium har förklarats i särskilda bilagor.

Anbudsprövningen har gjorts med utgångspunkt från de uppställda kraven i förfrågnings-

underlaget. Alla sju anbud klarar krav på leverantör och skall-krav. Därefter har utvärde-

ring gjorts av pris och kvalitets- och verksamhetsbeskrivning. Utifrån denna prövning har

fyra anbudsgivare gått vidare till muntlig presentation. Den leverantör som erhållit högst

poäng på denna presentation sammanlagt med övriga poäng har erhållit uppdraget.

Tilldelningsbeslut finns dokumenterat.

5.2.2 Division Opererande Specialiteter 1) Upphandling operationsmikroskop

Förfrågningsunderlag är annonserat under oktober 2009. Av underlaget framgår vilken upphandlingsform det avser samt vilka tider som gäller avseende lämnande av anbud. Det framgår även på vilket sätt landstinget kommer att utvärdera inkomna anbud. Detta ska ske i tre steg; först kontroll av anbudsgivare, kvalificering och sedan utvärdering. Utvärde- ringskriterier anges vara kvalitet, vilken är uppdelad på två underkriterier. Kriterierna för- klaras i underlaget.

Av öppningsprotokollet framkommer att tre anbud inkommit. Utvärderingsprotokollet tyd- liggör på vilket sätt utvärdering har gjorts. De kriterier som angetts i förfrågningsunderla- get har också varit utgångspunkten i utvärderingen.

Tilldelningsbeslut finns dokumenterat.

2) Upphandling endoskopiutrustning

Förfrågningsunderlag är annonserat under juni 2009. Av underlaget framgår vilken upp- handlingsform det avser samt vilka tider som gäller avseende lämnande av anbud. Det framkommer även på vilket sätt den upphandlande myndigheten kommer att utvärdera in- komna anbud. Detta ska ske i tre steg; först kontroll av anbudsgivare, kvalificering och slutligen utvärdering. Som utvärderingskriterier anges funktion och handhavande, pris samt sortimentsbredd. Kriterierna är viktade.

Fem anbud har inkommit. Ett av anbudet klarar inte kvalificeringsfasen och utvärderas sålunda inte. Övriga anbud har utvärderats med utgångspunkt från de uppställda krav som anges i förfrågningsunderlaget. Utvärdering har gjorts för flera olika produktgrupper. De företag med högst sammanlagda poäng, har valts som leverantörer.

Tilldelningsbeslut finns dokumenterat.

3) Upphandling ambulansfordon

Förfrågningsunderlag är annonserat under september 2009. Av underlaget framgår vilken upphandlingsform det avser samt vilka tider som gäller avseende lämnande av anbud. Det framkommer även på vilket sätt den upphandlande myndigheten kommer att utvärdera in- komna anbud. Detta ska ske i tre steg; först kontroll av anbudsgivare, kvalificering och slutligen utvärdering. Som utvärderingskriterier anges; pris, funktion och service. Kriteri- erna är viktade och förklarar i text.

Av öppningsprotokoll framgår att två anbud inkommit.

Utvärdering av anbuden visar att val av leverantör har gjorts med utgångspunkt från de krav som ställts i förfrågningsunderlaget.

Tilldelningsbeslut finns dokumenterat.

Kommentarer

Vi bedömer att upphandlingsenheten har en fullgod dokumentation av de granskade upp- handlingarna. De formella dokument som ska finnas enligt LOU, finns lätt tillgängliga.

Samtliga upphandlingar är tydliga avseende vilka krav som ställs på anbudsgivarna. Vida- re framgår att utvärderingar gjorts utifrån dessa krav och val av anbudsgivare gjorts utifrån de uppställda kriterierna.

6 Kontroll av följsamhet mot ramavtal m.m.

6.1 Ramavtal i landstinget

Totalt finns ca 185 ramavtal inom landstinget. Avtalen är fördelade enligt följande; ca 70 varuavtal, 80 tjänsteavtal och 30 investeringsavtal. Av de ramavtal som avser varor ska avrop från 55 av dessa ske via Länsservice. Verksamheterna får alltså inte avropa varor direkt från respektive leverantör. Detta gäller främst förbrukningsartiklar.

Tanken är att majoriteten av gällande ramavtal ska finnas tillgängliga på landstingets int- ranät, under fliken avtalsdatabasen.

6.2 Kontroll via leverantörsregister

Kontroll har gjorts via leverantörsregister för år 2009. Totalt finns c:a 4 700 leverantörer som landstinget köper varor, tjänster eller entreprenader av. Vi har valt att kontrollera 30 av dessa. Urvalet har gjorts utifrån att köpen totalt sett är relativt stora och att vi inte åter- funnit leverantörerna i tidigare kontroller. Den sammanlagda summan för dessa köp upp- går till ca 73 mnkr.

Kontroll har gjorts via upphandlingsenheten. Följande leverantörer har det inte återfunnits avtal med:

1. Info Medica AB 4 166 tkr

2. Familjen Dafgård 1 471 tkr

3. Resmed Sweden AB 1 425 tkr

4. Länsbygg i Norrbotten 1 214 tkr

5. Granngården 1 069 tkr

6. Sjukgymnastiken i Kiruna 975 tkr

7. Pitedalens Måleri AB 954 tkr

8. Ylipääs Byggteknik 729 tkr

9. Databyrån 605 tkr

10. Nordic Medical 503 tkr

11. Inger Nilsson 460 tkr

12. Rium AB 380 tkr

13. Språkservice Norr AB 327 tkr

Detta innebär att av 30 kontrollerade leverantörer har köp gjorts från 13 av dessa utan att upphandlingsenheten medverkat i någon upphandling. Dessa köp uppgår till ett belopp på drygt 14 mnkr och har i stort gjorts från samtliga av landstingets divisioner. Ett antal leve- rantörer har anlitats av Division Service, fastighetsavdelningen. Dessa upphandlingar ska inte genomföras av upphandlingsenheten. I övrigt borde samtliga leverantörer ha upphand- lats av upphandlingsenheten i enlighet med landstingets interna regler.

6.3 Kontroll via leverantörsreskontra

Kontroll har gjorts av ett antal kostnadskonton för att se vilka leverantörer som landstinget har anlitat. De konton som valts ut avser; möbler, ADB-utrustning, kemtekniska produk- ter, arbets- och skyddskläder, kontorsmaterial samt konsulter.

Syftet med kontrollen har varit att bedöma om landstingets verksamheter avropar utifrån gällande ramavtal.

Vid kontrollen har landstingets avtalsdatabas använts. Databasen innehåller en stor mängd leverantörer och avtal. Vi kan dock konstatera att ett flertal avtal som finns i databasen är äldre avtal, d v s avtal som idag inte gäller. Vi bedömer också att det är svårt att hitta leve- rantörer och avtal i flera fall. Det visar sig också att flera leverantörer som landstinget har ramavtal med, inte återfinns i databasen.

Totalt har det köpts varor och tjänster utifrån dessa konton till ett belopp av 52,1 mnkr un- der 2009. Som framgår nedan har absolut flest köp har gjorts inom kontot ”konsulter” där köpen uppgår till 34,7 mnkr.

Konto SUMMA

6413 Möbler 4 372 483

6414 ADB-utrustning 3 727 106

6465-66 Kemtekniska produkter 329 654

6467 Arbets- och skyddskläder 1 390 418

6511-12 Kontorsmaterial 7 655 499

6750 Konsulter 34 652 145

SUMMA 52 127 105

Möbler

Under detta konto finns inga större köp från leverantörer där avtal inte finns. Totala inkö-

pen under 2009 uppgick till 4,4 mnkr.

ADB-utrustning

Vid kontrollen återfinns två leverantörer där köp gjorts men inte avtal finns i avtalsdataba- sen. Dessa två leverantörer finns däremot som avtalspartners via upphandling med Kam- markollegiet. Detta framgår dock inte av avtalsdatabasen. Totala inköpen av ADB- utrustning uppgick till 3,7 mnkr under 2009.

Kemtekniska produkter

För inköp av kemtekniska produkter återfinns c:a 10 leverantörer där de enligt avtalsdata- basen finns avtal, men inga köp gjorts. Vi återfinner också att en hel del köp som förts på detta konto är felkonterade. Detta avser bland annat köp till Källans Kiosk (godis m.m.) och köp från Jobmeal Luleå AB (kaffeautomater). Totalt har det konterats 330 tkr på kon- tona för kemteknisk utrustning under 2009.

Arbets- och skyddskläder

Under detta konto återfinns tre leverantörer där avtal inte finns i avtalsdatabasen. Kontrol- len visar att avtal inte finns tecknat av landstinget. Under 2009 köptes det in arbets- och skyddskläder till ett belopp av 1,4 mnkr.

Taiga AB 257 tkr

Kwintet Corporate Wear AB 155 tkr

Bick Industripartner 40 tkr

Minst 32% av inköpen har gjorts från icke avtalade leverantörer.

Kontorsmaterial

Under 2009 uppgick inköp av kontorsmaterial till 7,7 mnkr. Enligt avtalsdatabasen finns 13 leverantörer där inga köp gjorts. Kontrollen visar dock att dessa 13 leverantörer inne- fattar gamla avtal som idag inte gäller. Det finns avtal med tre leverantörer som är gällan- de. Följande leverantörer återfinns under kontona där inget avtal återfunnits.

Larcona 101 tkr

Rahmqvist Avico/Serama AB 70 tkr

NKV Kontorsvaror 22 tkr

Uterusgruppen AB 17 tkr

Minst 3% av inköpen har gjorts från icke avtalade leverantörer.

Konsulter

Under kontot konsulter återfinns över 100 olika leverantörer. Totala inköpen av konsult-

tjänster under 2009 uppgår till 34,7 mnkr. Vi har granskat de köp som gjorts över 500 tkr

för att kontrollera att ramavtal finns. Flera leverantörer som köp gjorts ifrån finns inte i

landstingets avtalsdatabas. Vi kan notera följande leverantörer där upphandling inte skett.

Mannheimer och Swartling advokatbyrå 4.087 tkr

Age Manangement i Sverige AB 719 tkr

Minst 14% av inköpen har gjorts från icke avtalade leverantörer.

Vad gäller köp från Mannheimer och Swartling advokatbyrå har upphandlingsenheten gjort en medveten direktupphandling. Anledning till detta var att man behövde snabbt hjälp i en tvist med en leverantör. Man förutspådde dock inte att beloppet skulle bli så högt.

Kommentarer

Vi kan konstatera att det inte går att finna alla ramavtal som landstinget tecknat via avtals- databasen. Vidare finns ett flertal avtal i databasen som inte längre är gällande. En förut- sättning för att verksamheterna enkelt skall kunna hålla sig till avtalade leverantörer är att databasen är uppdaterad och tillförlitlig.

Stickprovskontrollen via leverantörsregistret visar på betydande brister. Av de 30 kontrol- lerade leverantörerna har endast lite mer hälften upphandlats av upphandlingsenheten.

Detta begränsade urval visade på köp om drygt 14 mnkr från icke avtalade leverantörer.

Avseende följsamheten mot kontrollerade avtalsområden finns vissa brister. Inom alla kontrollerade konton utom arbets- och skyddskläder finns köp som gjorts utanför ramav- tal. I flera fall är dock beloppen inte så stora. Vad gäller den direktupphandling som gjorts av Mannheimer och Swartling advokatbyrå, gör vi bedömningen att detta borde ha upp- handlats. Ramavtal skulle ha tecknats i ett tidigare skede för eventuella framtida tvister etc.

Vi kan vidare konstatera att en del felkonteringar förekommer inom flera av de kontrolle- rade kontona. Verksamheterna bör utveckla rutinerna kring kontering för att avge en mer rättvisande redovisning framöver.

7 Revisionell bedömning

7.1 Revisionsfrågor

Den övergripande revisionsfrågan har varit om landstinget har en ändamålsenlig organisa- tion och tillräcklig intern kontroll för upphandlingsverksamheten. Mer konkret har följan- de kontrollmål besvarats:

1. Organisation och ansvarsfördelning är ändamålsenlig

Granskningen visar att landstinget har tydliga regler och riktlinjer för hur upphandlings-

verksamheten ska fungera. De granskade upphandlingar som upphandlingsenheten ge-

nomfört, har utförts i enlighet med lagen om offentlig upphandling (LOU) och landsting- ets interna regler.

2. Landstingets verksamheter följer de externa och interna regelverk som finns Kontrollen av verksamheternas följsamhet mot externa och interna regler visar på brister.

Vi kan konstatera att det sker ett relativt stort antal köp inom landstinget från leverantörer som inte upphandlats av upphandlingsenheten. Utifrån landstingets leverantörsförteckning gjordes ett slumpvis urval av trettio leverantörer som landstinget köpt varor eller tjänster av under 2009. Av dessa visade sig tretton stycken vara icke avtalade leverantörer och in- köpen från dessa uppgick till drygt 14 mnkr.

3. De ramavtal som tecknats följs av landstingets verksamheter

Avseende följsamheten mot kontrollerade avtalsområden finns vissa brister. Inom alla kontrollerade konton utom arbets- och skyddskläder finns köp som gjorts utanför ramav- tal. I flera fall är dock inte beloppen så stora. Vad gäller den direktupphandling som gjorts av Mannheimer och Swartling advokatbyrå, gör vi bedömningen att detta borde ha upp- handlats.

Då avtalsdatabasen inte är uppdaterad och att inte samtliga avtal (riksupphandlingar t.ex.) läggs in i databasen föreligger svårigheter för verksamheterna att få vägledning i vilka le- verantörer som får/skall användas.

4. Den interna kontrollen av upphandlingsverksamheten är tillräcklig

Vi kan konstatera att det sker ett relativt stort antal köp inom i princip alla landstingets verksamhe- ter från leverantörer som inte upphandlats av upphandlingsenheten.

Vår bedömning är, trots befintligt regelverk och ändamålsenliga tillämpningsrutiner, att den interna kontrollen inte är tillräcklig vad gäller divisionernas efterlevnad av tecknade avtal.

Vi bedömer slutligen med utgångspunkt från denna granskning samt utifrån tidigare granskningar (”Inhyrd personal via bemanningsföretag” och ”Landstingsanställdas bisyss- lor”) att det finns brister avseende den interna kontrollen och efterlevnaden av landstingets interna regler vilket inte är tillfredsställande. Landstingsstyrelsen behöver nu agera kraft- fullt för att tillse att divisionerna framöver följer gällande lagar och interna regler och rikt- linjer.

2010-08-27

______________________________ __________________________________

Lotta Ricklander, p rojektledare Carina Olausson, uppdragsledare