ANKARA ÜNİVERSİTESİ FEN BİLİMLERİ ENSTİTÜSÜ
DÖNEM PROJESİ
HAZİNE MÜLKİYETİNDE OLAN TARIM ARAZİLERİNİN SATIŞ İŞLEMLERİ VE SORUNLARININ ANALİZİ: BİLECİK İLİ ÖRNEĞİ
Asiye Emel BEŞKAYA
GAYRİMENKUL GELİŞTİRME VE YÖNETİMİ ANABİLİM DALI
ANKARA 2018
Her hakkı saklıdır.
ÖZET
Dönem Projesi
HAZİNE MÜLKİYETİNDE OLAN TARIM ARAZİLERİNİN SATIŞ İŞLEMLERİ VE SORUNLARININ ANALİZİ: BİLECİK İLİ ÖRNEĞİ
Asiye Emel BEŞKAYA Ankara Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü
Gayrimenkul Geliştirme ve Yönetimi Anabilim Dalı Danışman: Doç. Dr. Yeşim ALİEFENDİOĞLU
Dünyadaki ekonomik, sosyal, siyasi gelişmeler ve artan nüfus, gelecekte ortaya çıkması muhtemel olan açlık sorununu gündeme getirmekte ve bu kapsamda ekilebilir tarım arazileri de önem kazanmaktadır. Türkiye’de tarım ve tarım arazilerine ayrı bir duyarlılıkta yaklaşılmakta, gerek tarımsal üretimi arttırmaya yönelik düzenlemeler, gerekse sektöre yapılan desteklemelerle bilinçli hareket edilmeye çalışılmaktadır. Bu kapsamda yapılan yasamalardan biri de 6292 sayılı Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun olmuştur. Bu çalışmada, mülkiyeti Hazineye ait olan ve tarım amacıyla kullanılmak üzere işgal edilmiş olan taşınmazların hak sahiplerine satışı, satış bedellerinin tespiti, Kanun’un uygulanması ve uygulamada yaşanan sorunlar Bilecik İli örneği özelinde inceleme yapılmıştır.
Çalışmada; mülkiyeti Hazineye ait olan tarım arazilerinin satışına esas bedellerin taşınmazların fiili ve hukuki tüm özellikleri dikkate alınarak gerçeğe uygun olarak belirlendiği, bedellerin birbirleri ile tutarlı ve uyumlu olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Kanun’un tarım arazilerinin satışını düzenleyen 12. maddesindeki başvuru süresinin Bakanlar Kurulu Kararları ve çeşitli Kanunlar ile uzatılmasına rağmen, bu sürecin Bilecik İlinde tamamlandığı ve taşınmazların % 95’inin tapuda hak sahiplerine devredildiği saptanmıştır. İlde Mayıs 2016 - Kasım 2017 tarihleri arasında satışa konu olan 703 adet taşınmazın yaklaşık % 97’sinin satışı peşin olarak gerçekleştirilerek, 1.427.538,46 TL tutarındaki satış bedeli gelir olarak kaydedilmiştir. Kanun satış işlemlerinin hak sahiplerinin başvuru tarihinden itibaren 1 yıl içinde sonuçlandırılmasını hüküm altına almış olmasına rağmen, satış işlemleri ortalama 27 aylık bir sürede tamamlanmıştır. Kanun, tahakkuk ettirilen ecrimisillerin terkin edileceğini, başvuru tarihi itibariyle son beş yıl için tahsil edilen ecrimisil ve kira bedellerinin de satış bedelinden mahsup edileceğini düzenlemiştir. Ancak taşınmazların büyük bir kısmının yer aldığı Söğüt, İnhisar ve Bozüyük İlçelerinde son beş yıl için ecrimisil tahsil işlemleri ile satış bedellerinden mahsup edilmesi işlemlerinin uygulanmaya konulmuştur. Ayrıca çalışmada her ne kadar Milli Emlak Genel Müdürlüğünde yapılan işlemlerin daha sağlıklı, hızlı ve verimli olması için bir takım altyapı ve uygulamalarla desteklenmek suretiyle programlar hazırlanmakta ve bu programlar güncel tutulmakla birlikte, istatistiki bilgilerin kapsamlarının daha geniş ve ayrıntılı olarak hazırlanması gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
Şubat 2018, 131Sayfa
Anahtar Kelimeler: Hazine arazileri, tarım arazileri, tarım arazilerinin satışı ve ecrimisil
ABSTRACT
Term Project
AN ANALYSIS OF SALES PROCEDURES AND PROBLEMS OF AGRICULTURAL LANDS UNDER TREASURY PROPERTY: THE CASE OF
BILECIK PROVINCE
Asiye Emel BEŞKAYA Ankara University
Graduate School of Natural and Applied Sciences Department of Real Estate Development and Management
Supervisor: Assoc. Prof. Dr. Yeşim ALİEFENDİOĞLU
The economic, social and political developments in the world and the growing population are bringing about the problem of hunger that may arise in the future and arable agricultural land is also gaining importance. Turkey attaches special importance to agriculture and agricultural lands and care is given to act consciously through both regulations aimed at boosting agricultural production and supports provided to the sector. One of the legislations in this context is the Law No. 6292 on Supporting the Development of Forest Villagers, Utilization of Places Exited from Forest Boundaries on behalf of the Treasury, and Sale of Treasury Agricultural Lands. In this study, it has been tried to investigate the sale of real estate belonging to the Treasury and occupied for agriculture purposes, the determination of the sales price, the application of the law and the problems experienced in practice under the case of Bilecik Province.
In the study, it was concluded that the basis for the sale of the agricultural land belonging to the Treasury was determined in accordance with the actual and legal characteristics of the real estate and the prices were consistent and compatible with each other. Although the application period specified in Article 12 of the Law on the sale of agricultural land has been extended by Decisions of the Council of Ministers and various Laws, it has been determined that this process has been completed in Bilecik province and 95% of the real properties have been transferred beneficiaries at the title deed registry. Approximately 97% of the 703 immovable properties subject to sale between May 2016 and November 2017 were sold in advance and recorded as sales revenue amounting to TL 1,427,538.46. Although the law stipulates that the sales transactions should be concluded within one year from the date of application of beneficiaries, the sales transactions were completed within an average of 27 months. The law stipulates that the accrued mesne profits (or damages for unlawful occupation) will be abandoned, and the mesne profits and rent monies paid for the last five years at the date of filing will be deducted from the sale price. However, it has been understood that for the last five years in the Sogut, Inhisar and Bozüyük Districts where a large part of the immovable properties are located, mesne profits collection transactions and deduction from sales prices have not been implemented. In addition, the study has reached the conclusion that the scope of statistical information should be broader and more detailed in spite of the fact that the General Directorate of National Estate is preparing programs by supporting a number of infrastructure and applications in order to make the transactions done more healthier, faster and more efficient, and these programs are kept up to date.
February 2018, 131pages
Keywords: Treasury land, agriculture land, sale of agricultural lands, and damages for unlawful occupation (compensation)
TEŞEKKÜR
Hazine başta olmak üzere taşınmaz edinen bütün kamu kurumları ve yerel yönetimlerde arazi edinimi, etkin yönetimi ve uygun yönetim modellerinin geliştirilmesine özel önem verilmektedir. Belirtilen önemi nedeni ile gayrimenkul geliştirme ve yönetimi alanında lisansüstü eğitim yapma olanağını Milli Emlak Genel Müdürlüğü çalışanlarına sağlayan Ankara Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü Gayrimenkul Geliştirme ve Yönetimi Anabilim Dalı’nın kurumsal kapasite geliştirme ve insan kaynağının geliştirilmesine önemli ölçüde katkı yapmıştır. Ankara Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü Gayrimenkul Geliştirme ve Yönetimi Anabilim Dalı Başkanı ve Uygulamalı Bilimler Fakültesi Dekanı sayın Prof. Dr. Harun TANRIVERMİŞ’e, tez çalışmamda yardımını esirgemeyen değerli hocam, Ankara Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü Gayrimenkul Geliştirme ve Yönetimi Anabilim Dalı Başkan Yardımcısı ve öğretim üyesi sayın Doç.
Dr. Yeşim ALİEFENDİOĞLU’na, Milli Emlak Genel Müdürlüğü Genel Müdür Yardımcısı sayın Mehmet VURAL’a ve Daire Başkanı sayın Hasan Fehmi BOZKURT’a, mesai arkadaşlarıma, Söğüt Mal Müdürlüğü personeli sayın İlker BAŞER’e, sevgili aileme ve çalışmamda hep yanımda olan desteğini esirgemeyen eşim Recep BEŞKAYA’ya ve oğullarım Mehmet Şükrü ve Melik Şevki’ye sonsuz teşekkürlerimi sunarım.
Asiye Emel BEŞKAYA Ankara, Şubat 2018
İÇİNDEKİLER
ÖZET ... i
ABSTRACT ... ii
TEŞEKKÜR ... iii
İÇİNDEKİLER ... iv
KISALTMALAR DİZİNİ ... vi
ŞEKİL DİZİNİ ... vii
ÇİZELGELER DİZİNİ ... viii
1. GİRİŞ ... 1
1.1 Araştırmanın Önemi ve Amaçları ... 1
1.2 Araştırmanın Kapsamı, Sınırlılıkları, Materyal ve Yöntemleri ... 4
2. TÜRKİYE’DE TARIM, TARIM POLİTİKALARI VE TARIM SEKTÖRÜNÜN TÜRKİYE EKONOMİSİ ÜZERİNDEKİ ETKİLERİ... 6
2.1 Türkiye’de Tarım ... 6
2.2 Türkiye’de Tarım Politikaları ... 9
2.3 Tarım Politikalarının Tarihsel Gelişimi ... 10
2.4 Tarım Sektörünün Ekonomideki Önemi ... 17
3. HAZİNEYE AİT TARIM ARAZİLERİNİN TARIM POLİTİKALARINDA DEĞERLENDİRİLMESİ ... 21
3.1 4753 Sayılı Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu ve 1757 Sayılı Tarım ve Toprak Reformu Kanunu Kapsamında Tarım Arazilerinin Değerlendirilmesi ... 21
3.2 3083 Sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu ve 5403 Sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu Kapsamında Tarım Arazilerinin Değerlendirilmesi ... 26
3.3 198 Sıra Sayılı Milli Emlak Genel Tebliği ve 300 Sıra Sayılı Milli Emlak Genel Tebliği Kapsamında Tarım Arazilerinin Değerlendirilmesi ... 31
3.4 4070 Sayılı Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun Kapsamında Tarım Arazilerinin Değerlendirilmesi ... 33
3.5 6292 Sayılı Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun Kapsamında Tarım Arazilerinin Değerlendirilmesi ve Uygulamaları ... 35
4. HAZİNEYE AİT TARIM ARAZİLERİNİN SATIŞI VE UYGULAMALARI: BİLECİK İLİ ÖRNEĞİ ... 48
4.1 Bilecik İlinin Coğrafi ve Demografik Özellikleri ... 48
4.2 Bilecik İlinde 6292 Sayılı Kanunun 12. Maddesi Kapsamında Yapılan Uygulamalar ... 50
5. GENEL DEĞERLENDİRME VE SONUÇ ... 62
KAYNAKLAR ... 67
EKLER ... 70
Ek-1 Gölpazarı İlçesinde Satışa Konu Taşınmazlar Listesi ... 71
Ek-2Merkez İlçesinde Satışa Konu Taşınmazlar Listesi ... 80
Ek-3İnhisar İlçesinde Satışa Konu Taşınmazlar Listesi ... 83
Ek-4Bozuyük İlçesinde Satışa Konu Taşınmazlar Listesi ... 89
Ek-5Osmaneli İlçesinde Satışa Konu Taşınmazlar Listesi ... 91
Ek-6Söğüt İlçesinde Satışa Konu Taşınmazlar Listesi ... 93
Ek-7Yenipazar İlçesinde Satışa Konu Taşınmazlar Listesi ... 130
ÖZGEÇMİŞ ... 131
KISALTMALAR DİZİNİ
AET Avrupa Ekonomik Topluluğu
AB Avrupa Birliği
CBS Coğrafi Bilgi Sistemi DPT Devlet Planlama Teşkilatı GAP Güneydoğu Anadolu Projesi GSMH Gayri Safi Millî Hasıla
ha Hektar
IMF Uluslararası Para Fonu
KHK Kanun Hükmünde Kararname
KİT Kamu İktisadî Teşebbüsü MEOP Milli Emlak Otomasyon Projesi TBMM Türkiye Büyük Millet Meclisi TÜİK Türkiye İstatistik Kurumu
ŞEKİL DİZİNİ
Şekil 2.1 Tarım arazilerinin kullanım durumu (2016 yılı) ... 7
Şekil 4.1 Bilecik ilinin coğrafi ve demografik özellikleri ... 48
Şekil 4.2 İlçe bazında satış şekli (Peşin/Taksitli) ... 55
Şekil 4.3 Taşınmazların satış dağılımı (Peşin/Taksitli) ... 56
ÇİZELGELER DİZİNİ
Çizelge 2.1 Türkiye’de tarım alanları (Bin ha) ... 6
Çizelge 2.2 Tarım arazilerinin kullanım durumu (Bin ha) ... 8
Çizelge 2.3 Gayrisafi yurtiçi hasıla (alıcı fiyatlarıyla) içinde tarım, ormancılık ve balıkçılık sektörünün yeri ... 18
Çizelge 2.4 Gayrisafi Yurtiçi Hasıla içinde sektör paylarının gelişimi 1980-2008 (%) .. 19
Çizelge 3.1 İkinci örnek olayın sonuçları ... 43
Çizelge 3.2 Üçüncü örnek olayın sonuçları ... 44
Çizelge 4.1 Tarım arazileri talep-kıymet takdir istatistiği ... 50
Çizelge 4.2 Satışa konu taşınmazların dağılımı ... 54
Çizelge 4.3 İlçe bazında satış bedelleri ... 55
Çizelge 4.4 Taşınmaz bazında hak sahipliği durumu ... 56
Çizelge 4.5 İl bazında taşınmazlarının fiili durumları ... 57
Çizelge 4.6 İlçe bazında ecrimisil tahsilatı ... 58
Çizelge 4.7 Yıllara göre ilçe bazında başvuru sayısı ... 59
Çizelge 4.8 Yıllara göre ilçe bazında satışı gerçekleştirilen taşınmazların tapuda devir sayısı... 60
1. GİRİŞ
1.1 Araştırmanın Önemi ve Amaçları
Son yıllarda tarım, toplumlar açısından nüfus artışına bağlı olarak önemli bir sektör haline gelmiştir. Uzmanların görüşlerine göre gıda üretimi 21. yüzyıl artan nüfusun beslenme ihtiyacının karşılanması açısından stratejik bir konumda olacak ve bu durum da vazgeçilmez üretim faktörlerinden biri olan toprağın yetenek ve özelliklerinin belirlenmesini ve arazi kullanım planlarının yapılmasını zorunluluk haline getirecektir.
(Anonim 2000). Türkiye’de tarım işletmelerinin çoğunun yeter büyüklükte olmaması, sermaye ve işgücü sıkıntısı içinde olmalarının yanı sıra, verimli tarım arazilerinin parçalanmış olması, arazilerin bir bölümünün kiracılık ve/veya ortakçılık yoluyla işletilmesi tarımda üretim ve verimliliğin düşmesine, hem kırsal, hem de ülke ekonomisi açısından önemli kayıpların oluşmasına neden olmaktadır.
Arazi mülkiyeti, edinimi, kullanımı, arazi tasarruf sistemleri ve değerleme işlemleri ile ilgili literatür çok sayıda çalışmanın olduğu görülmektedir (Demirci vd. 20007). Kırsal kesimde hanelerin fiilen işledikleri arazi varlığı ile mülkiyet hakkına sahip oldukları arazi miktarı arasında farklılık bulunmakta olup, bunun mülkiyet hakkına sahip olunan araziler dışında kiracılık, ortakçılık ile işgal edilerek de arazi işlenmesi ile ilişkili olduğu bilinmektedir. Toplam tarım arazisi içinde Hazine ve diğer kamu kuruluşlarının mülkiyetinde bulunan arazi varlığının önemli bir yer tuttuğu bilinmektedir. Tarımsal amaçla kullanılmak üzere paydaşları veya kullanıcıları tarafından işgal edilen veya kiracıları tarafından kullanılan ve mülkiyeti Hazineye ait arazilerin ekonomiye kazandırılması ve uygun yöntemlerle idare edilmesine ilişkin bilimsel bir çalışmanın yapılmadığı tespit edilmiştir. Bununla birlikte araştırma konusu ile kısmen veya tamamen ilgili olan, tarım sektörünün önemi, tarım sektöründe istihdam ve işgücü piyasası, tarım sektörünün yönetimi ve kırsal veya tarımsal kalkınmanın finansmanı ile ilgili birçok çalışmanın yapılmış olduğu saptanmıştır. Araştırma konusu ile kısmen veya doğrudan ilgili olan önceki çalışmaların kısa özetleri aşağıda tarih sırasına göre sunulmuş ve araştırma konusu ile ilgisi vurgulanmıştır:
Oktar (1984) tarafından Türkiye’de tarım sektörünün yapısal düzenlemesinde toprak ve tarım reformu ile kooperatifçilik araştırma konusu yapılmıştır. Çalışmada; Türkiye’de tarımın geleceğini sağlamak için arazi üzerindeki olumsuzlukları gidermenin, toprağın bozulan dengesinin düzeltmenin, tahribatların durdurulması gerektiği incelenmiştir.
Ayrıca Türkiye’de tarıma açılabilecek toprakların giderek azalması, bozuk ve eşitsiz bir dağılım gösteren arazi mülkiyeti, arazi varlığının az sayıda kişinin elinde toplanması, arazi - insan faktörü arasında dengenin bozulması veya tarım sektöründe verimlilik ile ilgili sorunların yanında mülkiyet ile ilgili sorunlarında mutlaka çözülmesi gerektiği üzerinde durulmuştur. Arazinin kiracılık ve ortakçılık gibi yollarla işlenmesine imkan verilmesi ve kiralamada asgari süre koşulunun olmaması ile bazı politik ve yasal nedenlerle verimli arazi varlığının giderek daha küçük parçalara bölünmesine, tarımsal işletmelerin dağınık ve ekonomik olmaktan uzak birer işletme niteliğine dönüşmesinin sonuçları üzerinde durulmuştur.
Ergül’a (1990) göre Türkiye ekonomisinde tarım sektörü ve gelişmeleri adlı eserinde;
bitkisel üretim, hayvancılık, tarım sanatları, ormancılık gibi geniş bir kapsamı olan tarım sektörünün milli gelir, dış ticaret ile olan bağlantıları ve tarımın gelişmişlik düzeyi, tarımsal arazi verimlilik oranı arasındaki ilişki bazında incelemeye alınmıştır.
Orta ve küçük ölçekli tarım işletmelerinin karşılaştığı sorunlar, tarım kredi kooperatifleri, tarım kredileri, AET ülkeleri ile rekabet, Türkiye AET ilişkilerinde tarım sektörünün önemi üzerinde yapılmış bir çalışmadır.
Kılıç (2001) tarafından yapılan Türkiye ekonomisinin iktisadi kalkınmasında tarım sektörünün etkisi ve sektörün gelişimi konulu çalışmada; sanayileşme hareketinin başladığı ve devam ettiği ülkelerde kalkınmanın finansını tarım sektörünün yaptığını, siyasi kaygılar taşıyan Türkiye’de kıt faktör olan sermayenin rasyonel kullanımı sağlanamadığı için hem gelişme sürecinin uzadığı hem de tarımın ülke ekonomisine katkısının istenilen düzeyde olduğu ve tarımın piyasaya, üretime, ihracata ve üretim faktörlerine katkıda bulunan önemli bir sektör olduğu hususları değerlendirilmiştir.
Candan’ın (2009) Türkiye’de kalkınmanın finansmanında tarımın rolü adlı çalışmasında, tarımın GSMH içindeki payının zaman içinde giderek azalmasının
nedenleri ve sonuçları üzerinde durulmuş, ancak Türkiye’de tarımın üretim içindeki payının gerilemesinin sanayi sektörünün hızla büyümesinden ziyade tarım sektörünün yetersiz büyümesinden kaynaklandığı ortaya konulmuştur. Tarım sektörünün ulusal hasıla içindeki payı 2006 tarihi itibariyle % 11 düzeyinde iken aynı yıl istihdam içindeki payının % 27 düzeyinde olmasının hem gizli işsizlik hakkında önemli ipuçları verdiği hem de aslında tarım sektörünün diğer sektörlere sağlayacağı ucuz işgücü potansiyelinden bahsedilmektedir.
Erhalim (2011) tarafından yapılan Türkiye’de tarım sektöründe istihdamın azalması ve işgücü piyasasına etkisi adlı çalışmasında; bir yandan Türkiye’de tarım sektörünün toplam istihdam içindeki payının 1950’lerden 1960-1980’e kadar uzanan dönem içinde azalmasının ülkede sanayileşme yönünde yapısal bir dönüşümün göstergesi olup olmadığını sorgularken, diğer yandan da 1980’li yıllarda planlı kalkınma yerine arz yönlü ekonomi politikalarının uygulanmasının, tarımsal KİT’lerin tasfiye edilmesini, tarımsal üretim desteklerinin azaltılmasının ve doğrudan gelir desteği uygulamasına gidilmesinin işgücü piyasasına olumsuz etkileri incelenmiştir.
Kendir’in (2014) Türkiye’de tarım sektörü yönetiminde değişim konulu çalışmasında ise; 1980 sonrası uygulanan küresel pazar koşullarının tarım sektörüne etkisi, sektöre yönelik kamu politikalarının uygulanmasında yarattığı yenilikler ve değişiklikler incelenmiştir. Bu bağlamda 1980 sonrası Türkiye’de tarım politikalarında ve tarım yönetiminde nasıl bir değişimim yaşandığı mercek altına alınmıştır. Cumhuriyetin kuruluşundan 1980 yılına kadar olan dönem, 1980 yılından itibaren küresel pazar koşulları ve son uluslararası gelişmeler ile Türkiye’nin Dünya Bankası ve IMF ile yaptığı anlaşmalar kapsamında hedeflenen değişim incelenmeye çalışılmıştır.
Önceki çalışmalardan farklı olarak bu çalışmada Hazine mülkiyetinde bulunan ve niteliği tarım alanı olan arazilerin satışına yönelik 6292 Sayılı Kanunun genel olarak uygulama sonuçları ile Bilecik İli örneği çerçevesinde tarım arazilerinin satış amaçlı değerleme işlemleri, satış sürecinin yönetimi ve başlıca uygulama sorunlarının analizi yapılmıştır. Araştırma konusu, kapsamı ve araştırma alanın ile yöntem ve sonuçları yönlerinden önceki çalışmalardan tamamen farklı özelliklere sahip bulunmaktadır.
1.2 Araştırmanın Kapsamı, Sınırlılıkları, Materyal ve Yöntemleri
Araştırma kapsamında; tarımsal amaçla kullanılmak üzere paydaşları veya kullanıcıları tarafından işgal edilen veya kiracıları tarafından kullanılan mülkiyeti Hazineye ait olan taşınmazların ekonomiye kazandırılması için 26.04.2012 tarihli ve 28275 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 6292 sayılı Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun kapsamında ülke genelinde yapılan uygulamalar ile Bilecik İlinin ilçelerine göre arazi vasfındaki taşınmazların satışa hazırlık işlemleri ve uygulama sonuçları tartışılmıştır.
Mülkiyeti Hazineye ait olan tarım arazilerinin genel olarak kiracı ve işgalci tarafından kullanıldığı, kısmen de boş kaldığı bilinmektedir. 6292 Sayılı Kanun kapsamında tarım arazilerinin satış işlemleri ile Bilecik İlinde yapılan uygulamalarım saha çalışmasının sonuçlarına göre analizi yapılmıştır. İlin toplam yedi ilçesinde 703 adet taşınmaz üzerinde elde edilen veriler ışığında önceki mevzuat uygulamaları ile birlikte 6292 Sayılı Kanun’un 12. maddesi çerçevesinde mülkiyeti Hazineye ait olan tarım arazilerinin satışının analizi ve değerlendirilmesi yapılmıştır. 6292 Sayılı Kanunun uygulanmasına ilişkin zayıf ve güçlü yönler, satışa konu taşınmazların metrekare bedellerinin il ve ilçe düzeylerinde uyumluluğu, satış işlemlerinin tamamlanması sürecinin etkinlik ve etkililiği ortaya konulmaya çalışılmıştır.
Araştırma sonuçları beş bölüm halinde özet olarak sunulmuştur. Çalışmanın birinci bölümünde; araştırmanın önemi, amaçları, kapsamı ve sınırlılıkları, ikinci bölümünde;
Türkiye’de tarım, tarım politikaları ve tarım sektörünün Türkiye ekonomisindeki yerine değinilmiştir. Üçüncü bölümde ise Hazineye ait tarım arazilerinin tarım politikaları kapsamında değerlendirilmesi hususu daha çok konu ile ilgili mevzuat ve mevzuat değişiklikleri kapsamında incelenmeye çalışılmış, 355 sıra sayılı Milli Emlak Genel Tebliği ile getirilen düzenlemelere örnekler dahilinde yer verilmiştir. Çalışmanın dördüncü kısmında ise Hazineye ait tarım arazilerinin satışı ile ilgili getirilen düzenlemeler Bilecik İli kapsamında değerlendirilmeye alınmıştır. Bu kapsamda;
Bilecik’in Merkez, Bozüyük, Yenipazar, Osmaneli, İnhisar ve Söğüt İlçelerinde mevcut
olan satışa konu tarım arazilerini içeren veriler kullanılarak analiz yapılmış ve elde edilen bulguların tartışılmasına özen gösterilmiştir. Çalışmanın son bölümü olan beşinci bölümde ise yedi ilçede satışa konu olan toplam 703 adet taşınmaz üzerinde, gerek il düzeyinde, gerekse ilçe düzeylerinde elde edilen bulgular özetlenmiş ve 6292 Sayılı Kanun’un 12. maddesine göre Bilecik İli sınırları içinde ilçelere göre yapılan satış uygulanmasının temel sorunlarının tespitine ilişkin sonuçlar sunulmuştur. Araştırmanın genel sonuçları, değerlendirme ve başlıca öneriler ise son bölümde sıralanmıştır.
2. TÜRKİYE’DE TARIM, TARIM POLİTİKALARI VE TARIM SEKTÖRÜNÜN TÜRKİYE EKONOMİSİ ÜZERİNDEKİ ETKİLERİ
2.1 Türkiye’de Tarım
Tarih boyunca farklı uygarlıklara ev sahipliği yapmış bir coğrafyada yer alan Türkiye Anadolu’da, eski dünyanın ticaret merkezi olmasının da verdiği hareketlilikle, farklı tarımsal faaliyetleri eski dönemlerden günümüze kadar devam ettirmiştir. Konumu, mevcut coğrafi şartları, iklim özellikleri ile Türkiye tarım arazileri ve tarım ürünleri açısından zengin bir ülkedir. Toplam 783.562 km2 (78.356.200 ha) yüzölçümüne sahip olan Türkiye’nin 2016 yılı itibariyle 383.800 km2’lik (38.380.000 ha) kısmı tarımsal faaliyetlere ayrılmış durumdadır (Çizelge 2.1).
Çizelge 2.1 Türkiye’de tarım alanları (Bin ha) (Anonim 2017g)
Yıllar
Toplam tarım alanı
Tahıllar ve diğer bitkisel ürünlerin
alanı
Sebze bahçeleri
alanı
Süs bitkileri
alanı
Meyveler, içecek ve baharat bitkileri
alanı
Çayır ve mera arazisi Ekilen Nadas
2001 40.967 17.917 4.914 909 - 2.610 14.617
2002 41.196 17.935 5.040 930 - 2.674 14.617
2003 40.644 17.408 4.991 911 - 2.717 14.617
2004 41.210 17.962 4.956 895 - 2.780 14.617
2005 41.223 18.005 4.876 894 - 2.831 14.617
2006 40.493 17.440 4.691 850 - 2.895 14.617
2007 39.504 16.945 4.219 815 - 2.909 14.617
2008 39.122 16.460 4.259 836 - 2.950 14.617
2009 38.912 16.217 4.323 811 - 2.943 14.617
2010 39.011 16.333 4.249 802 - 3.011 14.617
2011 38.231 15.692 4.017 810 4 3.091 14.617
2012 38.399 15.463 4.286 827 5 3.201 14.617
2013 38.423 15.613 4.148 808 5 3.232 14.617
2014 38.558 15.782 4.108 804 5 3.243 14.617
2015 38.551 15.723 4.114 808 5 3.284 14617
2016* 38.380 15.574 4.050 804 5 3.329 14.617
Kaynak: Çayır ve mera arazisi için 2001 Genel Tarım Sayımı VE diğerleri için Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Kayıtları.
Not: Rakamlar yuvarlamadan dolayı toplamı vermeyebilir.
Avrupa Birliğinin faaliyetlere göre Ürünlerin İstatistiki Sınıflamasına (CPA 2002) göre gruplandırılmıştır.
(*) Bilgi geçicidir.
Türkiye’de 2016 yılı verilerine göre tarım arazilerinin kullanım durumuna bakıldığında (Şekil 2.1), 15,6 milyon hektar ekili-dikili arazi, 4,1 milyon hektar nadasa bırakılan arazi, 14,6 milyon hektar çayır-mera tipi arazi, 4,1 milyon hektarlık kısım ise sebze bahçeleri, süs bitkileri ve meyveler, içecek ve baharat bitkilerini kapsadığı görülmektedir.
Şekil 2.1 Tarım arazilerinin kullanım durumu (2016 yılı)
Toplam tarım arazisi varlığının bir kısmı Hazine mülkiyetinde, önemli bir çoğunluğu ise özel mülkiyette bulunmaktadır. Milli Emlak Genel Müdürlüğü veri tabanı iş zekası programından alınan verilere göre tarım arazisi vasfında bulunan Hazineye ait taşınmaz sayısı 1.685.700 olmakla birlikte bu arazilerin toplam yüzölçümü yaklaşık olarak 1,9 milyon hektardır. Hazineye ait tarım arazilerinin kullanılmasından dolayı ecrimisil alınan taşınmaz sayısı 407.493 olmakla birlikte, bu durum yüzölçümü olarak 334 bin hektarlık bir alana karşılık gelmektedir.
Türkiye’de yıllara göre tarım arazilerinin kullanım durumuna bakıldığında (Çizelge 2.2), nüfus artışı ile beraber tarıma açılan arazi miktarında önemli artış gerçekleştiği görülmektedir. 1928 yılında 6,6 milyon hektar alanda tarım yapılmakta iken, bu rakam, makineli tarımın yaygınlaşması ile birlikte önemli miktardaki arazinin tarımsal üretimde kullanılmaya başlanması sonucu 1950 yılında 25,3 milyon hektara, 1980’li yılların
sonunda yaklaşık 28 milyon hektar seviyesine ulaştığı dikkat çekmektedir. Ancak, tarım arazisi alanı 1990’lı yılların başından itibaren daralmaya başlamıştır. 1990’lı yıllarda 42 milyon hektar olan toplam tarım alanı 2000’li yıllarda 38,7 milyon hektara, 2015’li yıllarda ise 38,5 milyon hektara düşmüştür. Söz konusu azalışın nedenleri ise, tarım arazilerinin tarım dışı amaçlarla kullanıma tahsis edilmesi, sektörden tasfiye olan küçük ölçekli işletme arazilerinin bir kısmının tarım dışı kalması ve yanlış tarımsal faaliyetler ile yanlış arazi kullanımı sonucu karşılaşılan toprak bozulumudur (Anonim 2017a).
Çizelge 2.2 Tarım arazilerinin kullanım durumu (Bin ha) (Anonim 2017g)
Yıllar
Toplam tarım alanı
Toplam işlenen ve
uzun ömürlü bitki alanı
İşlenen tarım alanı Uzun ömürlü bitkilerin
alanı
Çayır ve mera arazisi
Orman ve koru alanı Ekilen Nadas Toplam
1990 42.033 27.221 18.868 5.324 24.192 3.029 14.177 20.199 1995* 39.212 26.049 18.464 5.124 23.588 2.461 12.378 20.199 2000 38.757 25.586 18.207 4.826 23.033 2.553 12.378 20.703 2005 41.223 25.657 18.005 4.876 22.881 2.776 14.617 21.189 2010 39.011 23.593 16.333 4.249 20.582 3.011 14.617 21.537 2015 38.551 23.121 15.723 4.114 19.837 3.284 14.617 21.678 (*)1995 yılından itibaren sadece meyve ve zeytin kaplı alanlar verilmiş olup, dağınık ağaçların kapladığı alan dahil edilmemiştir.
Tarım sektörünün ekonomik kalkınma üzerindeki etkilerini diğer bir ifade ile ekonomiye katkısını, Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK) tarafından üretim yöntemi ile hesaplanan Tarımsal GSYİH belirlemekte ve Tarımsal GSYİH’nın genel ekonomi içindeki payı bu katkının büyüklüğünü ortaya koymaktadır (Ege 2011). 2014 yılında tarımın gayrisafi hasıla içindeki payı % 6,5 seviyesine gerilemiştir. 2015 yılı sonunda tarım, ormancılık ve balıkçılık sektörünün iktisadi faaliyet kollarına göre gayrisafi hasıla içindeki payı ise % 6,9 olmuştur (Anonim 2017b).
Tarım sektörü, doğası gereği insan gücüne büyük ölçüde gereksinim duymaktadır. 78,7 milyon olan Türkiye nüfusunun 2016 yılı itibariyle 27,2 milyonu tarım sektöründe hayatını devam ettirmektedir. Tarım sektörünün istihdamdaki payı aynı yıl için % 19,5 olarak kayıt altına alınmıştır. 2005 yılından 2016 yılına kadar olan süre içinde tarım sektöründe istihdam edilenlerin sayısı sürekli bir artış göstermiştir (Anonim 2017c).
Tarım sektörünün ülkelerin ekonomik kalkınmaları üzerindeki yarattığı olumlu
etkilerden bir diğeri ise dış ticaret yolu ile döviz girdisinin sağlanmasıdır. Tarım sektörü aracılığı ile ülkelere döviz girişi üç şekilde sağlanmaktadır. Bunlardan birincisi, ülkelerin üretmiş oldukları tarımsal mamulleri ihraç etmek sureti ile döviz girişinin sağlanması, ikincisi tarımsal üretim sonucunda ithal ikamesinin sağlanarak ülke dışına çıkması olası dövizlerin ülke içinde kalmasının sağlanması, üçüncüsü ise tarıma dayalı sanayileşmenin gelişimi sonucunda, hammaddenin yanı sıra, tüketim mallarının da ihracı ile döviz girişinin sağlanmasıdır (Deran 2005). Özet olarak ülke ekonomisinde tarımın yeri, nüfusun büyük bir kısmının, özellikle de kırsal nüfusun, geçimini tarımsal faaliyetlerle karşılaması, dış ticarette tarımın önemli bir yer tutması, Türkiye’deki endüstri tesislerinin büyük bir bölümünün tarım ürünlerini hammadde olarak kullanması ve sonuç olarak sanayinin gelişmesine doğrudan katkı sağlaması nedenlerinden dolayı son derece önemli görülmektedir.
2.2 Türkiye’de Tarım Politikaları
Türkiye Cumhuriyeti’nin kuruluşundan 1950’li yıllara kadar olan dönemde tarım sektörü ekonomik ve sosyal gelişim bakımından önemli roller oynamıştır. Cumhuriyetin ilk yıllarında ekonomi tarıma dayanıyordu. 1923 İzmir İktisat Kongresi’nde özel sermaye birikimi yaratılmasına önem verilmiştir. 1927 yılında çıkarılan Sanayi Teşvik Kanunu ile sanayinin özendirilmesi ve desteklenmesi amaçlanmış, 1950’li yıllara kadar devletçi politikalar izlenmiştir. Bu dönemde ekonomik kaynakların yetersiz oluşu devlet desteğini zorunlu hale getirmiştir. Ancak ilk dönem sanayileşme çabaları için başarılı sonuçlar elde edilemediğinden 1950’li yıllara kadar olan dönemde yaratılan ulusal gelir içinde tarım sektörü en yüksek paya sahip olmuştur. Bu dönemde tarımda “kendi kendine yeterlilik” politikaları uygulanmıştır. 1924-1950 yılları arasında tarım sektöründe yaratılan gelirin toplam ulusal gelire oranı % 57,6 iken, 1950 yılına gelindiğinde bu oran % 50 düzeyine inmiştir. Bu dönemde ülke ekonomisinin tarımsal üretime dayanıyor olması ve aktif nüfusun önemli bir bölümünün tarım sektöründe istihdam edilmesi tarım politikası hedeflerine daha kolay ulaşılmasını sağlamıştır (Topuz 2007).
İkinci Dünya Savaşı sonrası dünya ekonomisinde yaşanılan gelişmeler Türkiye ekonomisini de etkilemiştir. 1950-1960 arası dönemde sanayileşme hedefinden uzaklaşılarak tekrar tarıma dönük yatırımlara ağırlık verilmiştir. Bu dönemde tarımda hızlı makineleşme çabaları ile tarım kesimine yönelik politikalar ağırlığını korumuştur.
1950 sonrasında devletçi ekonomi politikaları terk edilerek liberal ekonomi politikalarına geçilmiş olmakla birlikte devletin ekonomiye müdahalesinde çok da büyük değişiklikler meydana gelmemiştir. 1960’lı yıllarda Devlet Planlama Teşkilatının (DPT) kurulması ile planlı ekonomi dönemine geçilmiş, açık pazar koşullarında tarıma dayalı büyüme stratejisi yerine 1962 sonrası dönemde ekonomi politikaları planlamaya dayandırılmıştır (Boratav 2003).
2000 yılından itibaren Türkiye tarımsal desteğin yeniden düzenlenmesi, arz-talep dengesinin sağlanması, daha rekabetçi bir tarım sektörünün yaratılması ve devlet müdahalesinin azaltılmasını amaçlayan bir tarımsal reform programı uygulamıştır. Söz konusu tarımsal reform programında; yurtiçi fiyatların azaltılması, üretimden bağımsız doğrudan gelir destekleri (0,5 ile 20 hektar arasında araziye sahip çiftçilerin yaklaşık
%90’ına yapılan ödemeler), çiftçileri tütün ve fındıktan alternatif ürünlere geçmelerini özendirmek için tek seferlik ödemeler, kamu iktisadi teşebbüsleri ve tarım satış kooperatiflerinin yerine, kendi finansmanını sağlayan özel kooperatiflerin oluşturulması ve tüketimi özendirmek üzere kamuoyunu bilgilendirecek kampanyalar yer almıştır (Anonim 2017d).
2.3 Tarım Politikalarının Tarihsel Gelişimi
1923 yılında Cumhuriyetin ilan edilmesi ile birlikte yeni Türkiye’nin kalkınma süreci başlamıştır. Genç nüfusunu kaybetmiş ve üretim kaynaklarından yoksun kalmış, nüfusun yaklaşık % 76’sının kırsal alanda yaşadığı dikkate alınırsa bu sürecin sorunsuz geçirilebilmesi ve kalkınma adımlarının atılabilmesi tarımsal üretime ağırlık verilmesi ile söz konusu olabilmiştir. Halkın % 90’ı okuma-yazma bilmemekte ve % 80’den fazlası geçimini tarıma dayalı faaliyetlerle sürdürmektedir. Köylü kesim çağın gerisinde ilkel bir tarım teknolojisine sahiptir. Dolayısıyla ekilebilir toprakların çok az bir bölümünü işleyebilmiştir. Türkiye Cumhuriyeti’nin Kurtuluş Savaşı enkazından
gelişmiş ülkeler düzeyine ulaşabilmesi, tarım sektörüne verilecek önemle gerçekleşecektir. Bu kapsamda ileriye dönük üretim, sanayi, inşaat, hizmetler sektörlerinin ortaya çıkması ve gelişim altyapısının hazırlanmasında tarım kesiminin işgücü, sanayi hammaddesi, ihracat ürünleri, milli gelire katkısı büyük önem taşımaktadır. 1922 yılının Mart ayında Mustafa Kemal Atatürk iktisadi kalkınma için altı maddeli bir program yayımlamıştır. Bu programda, tarım ve sanayiyi canlandırmak ve modernize etmek, ormanları geliştirmek, genel refahla alakalı olan iktisadi teşebbüsleri derhal millileştirmek, maden zenginliğinden yararlanmak, mevcut ve yeni sanayiyi koruyarak canlandırmak ve mili iktisadi yapıya uygun dengeli bir bütçe yaratmak hususlarına önem verilmiştir (Özkaynak 2008).
Cumhuriyet döneminin tarımla ilgili ilk önemli politikası, 1925 yılında aşar vergisinin kaldırılması ve 1926 yılında Medeni Kanun’un kabulü ile çiftçilerin arazi mülkiyeti hakkının resmen gerçekleştirilmesidir. Bu iki politika da başlangıçta çiftçiler için yararlı politikalar olarak kabul edilmiştir. Yine ilk yıllarda tüketicilerin yararına ucuz buğday ve ekmek politikası, buğday fiyatlarının yükselmemesi için İktisat Bakanlığı1 tarafından buğday ithal edilip piyasaya sürülerek devam ettirilmiştir (Yavuz 2008). İkinci Dünya Savaşının etkilerinin olduğu 1940’lı yıllarda, savaş şartlarının da etkisiyle tarımsal ürün fiyatları sürekli yükselme göstermiştir. Bu dönemde hükümetler, tarımsal ürün fiyatlarını düşürmeye çalışmışlardır. Bu yıllara narh uygulama yılları da denilebilir.
Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu 11.6.1945 tarih ve 4753 sayılı Kanun2 ile çıkmış ve bu Kanun ile vakıf, özel idare ve belediyelere ait araziler ve 5 bin dönümü geçen özel mülk araziler kullanılarak topraksız çiftçilerin topraklandırılması amaçlanmıştır (Eraktan 1989). Bu Kanun ile hazine arazileri dağıtılmış, fakat yan tedbirler alınamadığından yeterli başarı sağlanamamıştır (Yavuz 2008). Cumhuriyet’in ilk yıllarında başlayan tarım sektörü öncülüğündeki kalkınma çabaları 1963 yılından itibaren beş yıllık planlı kalkınma dönemleri ile devam etmektedir. Bugün itibariyle 10. Beş Yıllık Kalkınma Planı uygulanmaktadır (Sevinç vd.,2015).
1 23 Nisan 1920’de toplanan TBMM, 2 Mayıs 1920’de kabul ettiği 3 sayılı Kanun ile on bir kişilik ilk Bakanlar Kurulunu oluşturmuştur. Bu Bakanlar Kurulu’nda ticaret, sanayi, maden, ziraat ve orman işlerini yürütmek üzere bir İktisat Bakanlığı yer almıştır. Zamanla adı ve görev alanı değişen Bakanlık günümüzde Ekonomi Bakanlığı olarak hizmetlerine devam etmektedir.
2T.C. Resmi Gazete. (1945). (Mülga) Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu, 15 Haziran 1945 gün, 6032 sayılı.
Cumhuriyet döneminin ilk kırk yılındaki tarımsal gelişmelerin en önemlisi kuşkusuz Toprak Reformu çalışmalarıdır. Toprak reformu ve reform kapsamında yürürlüğe giren Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu’na bakıldığında; toprak reformu arazi sahipliği dağılımının yeniden düzenlenerek büyük arazi sahipliğinin sınırlandırılması ve arazisiz veya az ya da çok yetersiz arazi varlığına sahip olan çiftçilere dağıtım yapılması anlamını ifade etmektedir. Optimal arazi düzenine geçişi sağlama olarak bilinen toprak reformu süreci, çiftçilerin yaşam standartlarını yükseltmeyi hedeflemiştir. 19. yüzyılda başlayan toprak reformu süreci, İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra birçok ülkenin gelişmesinde önemli bir yer edinmiştir. Burada amaç arazi sahipliği ile üretim yapısını değiştirmek suretiyle adil mülkiyet sistemi ve ileri üretim yöntemlerini getirmektir.
Türkiye’de toprak reformu çalışmalarında büyük arazi sahiplerinin işletme arazisinin bir kısmının kamulaştırılması ve Hazine arazilerinin çiftçiye dağıtılması olmak üzere iki yöntem seçilmiştir.
1924 Anayasası’nın 74. maddesi özel mülklerin kamulaştırılmasını düzenlemektedir.
Söz konusu madde “Kamu menfaatinin gerekli kıldığı resmen saptanmadıkça ve ilgili yasalara göre uygun fiyat verilmedikçe hiç kimsenin mülkü gasp edilemez ve malları ya da toprakları müsadere edilemez” şeklinde olup; ifadeden anlaşıldığı üzere özel mülklerin kamulaştırılması, hükümetin arazinin piyasa değerini peşin olarak ödemesi koşuluna bağlıdır. Uygulamada kamulaştırma suretiyle hazinenin mülkiyetine geçecek arazilerin kullanılmasından daha çok hazine arazilerinin veya çeşitli özel kanunlar gereğince hazineye geçmiş arazilerin topraksız veya az topraklı çiftçiye dağıtılması yolu amaçlanmıştır. Bu kapsamda toprak reformu, arazisiz ve yeterli arazisi olmayan kişi ve haneleri arazi sahip kılmayı, verilen araziler üzerinde işletmeler kurmayı ve çiftçinin kredi ile ekipman ve donanım sağlamasını içermektedir. Çiftçiye Toprak Dağıtılması ve Çiftçi Ocakları Kurulması Hakkındaki Kanun Tasarısı ise daha kapsamlı bir toprak reformunu gündeme getirmiştir. Dolayısıyla düzenli aile işletmeleri kurulması ve yönetilmesi gibi daha ileri maddeleri kapsamıştır (Çamurcuoğlu 2009).
Arazi piyasası ve tarımsal üretimdeki gelişmeler ve ihtiyaçlar dikkate alınarak 4753 sayılı Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu hazırlanmıştır (Anonim 1945). Kanun mecliste kabul edilirken ciddi anlamda bir siyasal direnişle karşılaşmıştır. Bunun en önemli
nedeni Kanun’a eklenen 17. madde olmuştur. 17. madde özel kişilerin topraklarının 5 bin dönümü geçen bölümlerini ve yasanın yürürlüğe girmesinden sonra işletilmeyen toprakların tamamının kamulaştırılmasını öngörmektedir. Mayıs 1945’te TBMM’ye sunulan tasarı büyük çalkantılara yol açmıştır. Kanun’un 1.maddesinde amaç düzenlenmiş olup, bu kapsamda arazisi olmayan veya yetmeyen çiftçilere bu Kanun gereğince topraklandırmaları kabul edilenleri, aileleri ile birlikte geçimlerini sağlayacak ve iş kuvvetlerini değerlendirecek ölçüde araziye sahip kılınması, kendilerine arazi verilenlerin yeter arazisi bulunup istihsal vasıtaları eksik olan çiftçilerden muhtaç bulunanlara kuruluş, onarma ve çevirme sermayesi, canlı ve cansız demirbaş verilmesi ve yurt topraklarının sürekli olarak işlenmesi amaçlanmıştır.
Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu’nun amaçları arasında “yurt topraklarının sürekli işlenmesini sağlamak” ibaresinin bulunmasının en önemli nedeni, elinde büyük arazi bulunan; ancak bunu işlemeyen ya da bir bölümünü işlemeyen sahiplerini üretime zorlamaktır. Kanun tasarısının hazırlanması sırasında arazi mülkiyetinin dağılımına ilişkin sayısal verilerin araştırılmaması, güvenilir bilgilerin olmaması, toprağın verimli işletilmesi için gereken optimal büyüklükler de bilimsel olarak saptanmaması, verim düşmelerinin tahmin edilerek gerekli önlemlerin alınmaması, toprağın miras yoluyla bölünmesine engel olacak bir önlem niteliğindeki “çiftçi ocakları” düzenlemesinin tasarıdan çıkarılması gibi bazı önemli eksiklikler ve yanlışlıklar dolayısıyla istenilen sonuç alınamamıştır.
Sonuç olarak büyük yüzölçümlü arazi varlığının sahiplerinin, arazilerinin kamulaştırılmasından çok (bu arazilerin yalnızca binde 2’si veya 54.000 dönümü şahıslardan kamulaştırılan araziler olmuştu), devlet toprakları topraksız ve az topraklı çiftçilere dağıtılmıştır. Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu çerçevesinde 1947-1972 yılları arasında ve büyük bölümü 1950’lerde olmak üzere, 22 milyon dönümün üzerindeki arazi, hiç arazisi olmayan ve arazi varlığı yetersiz olan ailelere dağıtılmıştır. Günümüz Türkiye’sinde toprağı olmayan ya da az topraklı olan ve geçimini tarımla sağlamaya çalışan nüfusun fazlalığı toprak reformunun o günlerden bu yana verimli olamamasının sonucu olarak ortaya çıkmaktadır. 1982 Anayasa’sında, Devletin topraksız olan veya yeter toprağı bulunmayan çiftçilikle uğraşan köylüye arazi sağlamak için gerekli
tedbirleri alacağı düzenlenmiş olmasına rağmen Türkiye’de hala toprak reformu gereksinimi bulunmaktadır. Türkiye’de hali hazırda uygulanan toprak reformu çalışmaları AB uyum süreci çerçevesinde sürmektedir (Çamurcuoğlu 2009).
Türkiye’deki sorunlar planlı döneme geçişte önemli etkide bulunmuştur. Beşer yıllık olmak üzere kalkınma planları hazırlanmış ve bunlar yıllık programlar olarak düzenlenmiştir. Planlarda topum refahının artırılması ve sosyal adaletin sağlanması amaçlanmıştır. Ekonominin karma sistem içinde yürümesi, devletin eğitim, sağlık, ulaştırma, enerji, sulama gibi temel kamu hizmetleri için yatırım yapması, yatırımlarda bölgeler arası denge sağlanması, verimliliği artıracak entansif tarım için yatırımların gerçekleştirilmesi hedeflenmiştir (Anonim 2017d). 1960’lı yıllarda toprak reformu yeniden yoğun olarak tartışılmaya başlanmış ve bu konuda 8 kanun tasarısı hazırlanmıştır. Ancak bu tasarıların yalnızca 1’i TBMM gündemine gelebilmiş ve kanunlaşamamıştır (Dinler 1996). Türkiye’de sürekli plan dönemi 1960 ihtilalinin getirdiği yeni düzenleme ile başlamış, bunun için kurulan Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), beşer yıllık kalkınma planları ve bunların yıllık uygulama planlarını hazırlamakla görevlendirilmiştir (Çelik 2005).
Söz konusu kalkınma planlarına bakıldığında; birinci beş yıllık kalkınma planında (1963-1967), fiyatlara müdahale yerine üretim girdilerinin desteklenmesi ön plana çıkmış, kırsal alanlar için sağlanacak hizmetlerde verimliliği sağlamak amacıyla kırsal yerleşme yapısında yeni bir düzenleme yapılması gerekli görülmüştür. Planda destekleme amacıyla satış kooperatiflerinin geliştirilebileceği, acil durumlarda bütçeden sübvanse edilebileceği, üzerinde durulurken, ikinci beş yıllık kalkınma planında (1968- 1972) ise tarım sektörü ikincil plana atılmıştır (Anonim 2017f). Bu dönemde, toprak reformu tartışmaları özellikle büyük çiftçilerin karşı olması ile daha çok gündeme gelmeye başlamış ve toprak reformundan öte tarım reformu savunulmuştur. 26.07.1973 tarihinde Toprak Reformu Kanunu’nun çıkarılmasından önce bazı ön düzenlemeleri içeren Toprak Reformu Ön Tedbirler Kanunu3 çıkarılmıştır. Bu Kanun’da en önemli madde, 20.07.1961 ve 26.07.1972 tarihleri arasında bazı yakın akrabalar arasında toprak
3T.C. Resmi Gazete. (1972). (Mülga) Toprak ve Tarım Reformu Ön Tedbirler Kanunu. 26 Temmuz 1972 gün, 14257 sayılı.
ve tarım reformunun muhtemel uygulamasının kapsamı dışında kalmak için yapılmış olan her çeşit devir ve temlikleri, toprak ve tarım reformunun uygulanması yönünden hükümsüz saymasıdır. 25.06.1973 yılında 1757 sayılı Toprak ve Tarım Reformu Kanunu kabul edilmiştir (Dinler 1996; Anonim 1973). Üçüncü beş yıllık kalkınma planı ise (1973-1978), ekonomide yapısal değişimin hedeflendiği, tarım alanlarında marjinal sınırlara ulaşıldığı ve geleneksel ürünlerin üretiminde gelişme sağlanamadığı bir dönem olmuştur (Anonim 2017f). 1757 Sayılı Kanun tarımsal yapıda köklü bir düzenlemeye gitmiş, Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu’ndan farklı olarak kamulaştırılacak topraklar ilk sırada yer alırken, bunu kullanılmayan hazine arazileri, mera, yaylak ve kışlaklar takip etmiştir (Eraktan 1989). 1757 sayılı Toprak ve Tarım Reformu Kanunu, 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu’nun yayımlanmasıyla birlikte yürürlükten kaldırılmıştır (Anonim 1984).
Dördüncü beş yıllık kalkınma planında (1979-1983), sosyal ve siyasal istikrarsızlık, yaşanan petrol krizi ile döviz darboğazı ve Kıbrıs Savaşının ekonomide yarattığı durgunluk nedeniyle bu dönemde; geri kalmış yörelerin gelişiminin bölge gelişme anlayışı ile Aşağı Fırat ve Güneydoğu Anadolu Bölgesi için gelişim projesi hazırlanması, Merkez Bankası’nda “Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu” oluşturulması planlanmıştır. Türkiye’nin 3. Anayasası olan 1982Anayasasında toprak reformu ile ilgili hükümlere yer verilmiştir. Bu hükümler daha çok tarımsal verimlilik artışı ve topraksız yada az topraklı üreticilere diğer doğal kaynakların zarar görmeyeceği ve tarım bölgeleri için optimum genişlikte toprak dağıtılmasını içermektedir (Anonim 1982).
3083 Sayılı Kanun GAP projelerinin uygulandığı alanda, sulama nedeni ile ortaya çıkacak değer artışından kaynaklanabilecek adaletsizliklerin önüne geçmek amacıyla hazırlanmıştır.
Beşinci beş yıllık kalkınma planında (1985-1989) ise, serbest piyasa ekonomisine geçişi hızlandırıcı önlemler alınmış daha önceki planlarda belirlenen büyüme hızına tarım sektöründe de ulaşılamamış, köylü vatandaşların refah düzeyini arttırmak için kırsal kesime sosyal ve ekonomik hizmetlerin götürülmesi amaçlanmış, Doğu ve Güneydoğu Anadolu Bölgeleri başta olmak üzere Kalkınmada Öncelikli Yörelerin kalkındırılması hedeflenmiş, diğer taraftan miras hukukunda değişiklik yapılarak tarım topraklarının
sahipliğinden kaynaklanan sorunların çözülmesi ve tarımsal işletmelerin miras vb.
yollarla küçülmesinin önlenmesi planlanmıştır (Anonim 2017f). Altıncı beş yıllık kalkınma planında (1990-1994), beşinci planda olduğu gibi istikrarı sağlayacak, pazarlamayı kolaylaştıracak ve ekilen araziye iç ve dış talebe uygun bir üretim yapısıyla, verimliliğin artırılması hedeflenmiş, kamu kaynaklarının tahsisinde kalkınmada öncelikli yöreler yararına bir uygulama yapılması öngörülmüştür.(Anonim 2017f).
Yedinci beş yıllık kalkınma (1995-1999) plan döneminde, su ve toprak yasası çıkarılması, arazi toplulaştırma hizmetlerinin toprak yasası içinde yer alması, tarım arazilerinin tarım dışı amaçlarla kullanımının önlenmesi, bölgeler arası dengesizliklerin azaltılması için bölgesel gelişme projeleri hazırlanması; kırsal alan yerleşim düzenin planlanmasında, arazi toplulaştırma ve tarım reformu çalışmalarına devam edilmesi planlanmıştır (Anonim 2017f). Ancak Toprak ve Su Kanunu yürürlüğe konulamamış, arazi toplulaştırma çalışmalarından beklenen verim alınamamış, tarım reformu gerçekleştirilememiştir (Çelik 2005). Sekizinci beş yıllık kalkınma planında (2001- 2005); kırsal kalkınma kavramı, ilk kez bu planda doğrudan yer almış, bölgelerarası dengesizliklerin en aza indirilmesi, rekabet gücü yüksek, sürdürülebilir bir tarım sektörünün oluşturulması bu plan dönemdeki temel amaç olmuştur (Anonim 2017f).
Dokuzuncu beş yıllık kalkınma planında (2007-2013); gıda güvencesinin ve güvenliğinin sağlanması, doğal kaynakların sürdürülebilir kullanımı gözetilerek, örgütlü ve rekabet gücü yüksek bir tarımsal yapı oluşturulması, yüksek verimli tarım alanlarının tarımsal üretim amacıyla kullanılması, arazi parçalığı sorununun hafifletilmesi, tarım sektörüne yönelik finansal hizmetler çeşitlendirilmesi, tarım politikalarının idare ve kontrolüne altyapı oluşturan kadastro bilgilerinin tamamlanarak sayısallaştırılması çalışmaları bitirilmesi, çölleşme ve toplum sağlığı dikkate alınarak, havza bazında endüstriyel ve toprak muhafaza ağaçlandırmaları, kent ormancılığı ve tarımsal ormancılık yapılmasıyla arazilerin daha iyi değerlendirilmesi, özel ağaçlandırmaların geliştirilmesi ve toplumun bu konularda bilinçlendirilmesi, tarım sektöründe, kamu kurumlarınca yapılan Ar-Ge çalışmalarının ilgili kurumların faaliyetlerini destekleyici olmasının sağlanması hususlarına yer verilmiştir (Anonim 2017f). Ayrıca 2005 yılında
çıkarılan 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu ile toprak kaynaklarının etkin kullanımı konusunda gelişme sağlamıştır (Anonim 2005).
Onuncu beş yıllık kalkınma planında (2014-2018),ürün, üretim ve üretici odaklı ve bölgesel temelli olarak şekillenmiş olup, tarımsal desteklerin tarım havzaları ve işletme temelli bir yapıda verilmesi ve gelir istikrarının sağlanması yönünde geliştirilme ihtiyacının sürmekte olduğu, buna karşılık, söz konusu politikaların uygulanmasına temel oluşturacak tarım bilgi sistemlerinin kurulması, tarım dışı sektörlerden gelen talep dikkate alındığında tarım, orman, çayır ve mera alanlarında koruma-kullanma dengesinin gözetilmesi, sulama yatırımları ile arazi toplulaştırma çalışmalarının uyumlu yürütülmesi, tarımsal ürün piyasalarını daha rekabetçi ve verimli bir yapıya dönüştürülmesi, doğal kaynakları sürdürülebilir kullanan bir tarım sektörünün oluşturulması, yeni ürün çeşitleri ile biyoteknoloji ve nanoteknoloji alanlarındaki faaliyetlerin geliştirilmesi, tarımsal teknoparkların oluşturulması, AB’ye uyum çalışmalarının devam etmesi, yeter gelirli işletme büyüklüğü temelinde tarımsal işletmelerin etkinliklerinin arttırılması, çok sayıda ve dağınık yapıdaki parsellerden oluşan tarım işletmelerinde bütünlüğün sağlanması, arazi parçalanmasının önüne geçilmesi, tarımsal bilgi sistemlerinin, ortak kullanıma izin verecek şekilde entegrasyonunun sağlanması amaçlanmıştır (Anonim 2017f).
2.4 Tarım Sektörünün Ekonomideki Önemi
Tarım sektörü genel ekonomik sistemin ayrılmaz bir parçasıdır. Tarımın genel ekonomi içindeki yeri, onun genel ekonomi içinde yarattığı katma değerin payı ile ölçülmektedir.
Tarım sektörünün ekonomideki önemi ise tarımsal üretimin genel istihdam, dış ticaret ve ekonominin diğer sektörleriyle olan ilişkisinden ortaya çıkmaktadır (Tanrıvermiş ve Bülbül 2007). Ürünlerin pazara sunulması, nihai ürüne dönüştürülmesi gibi daha sonraki süreç ise tarımın ekonomideki rolü ve önemini belirlemektedir. Tarım sadece fiziksel ve biyolojik çıktı üreten bir sektör olarak düşünülmemelidir. Tarım sektörü küçük aile işletmeleri, büyük şirket çiftlikleri, kredi ve diğer girdi sağlayan şirketler, sanayi işletmeleri, taşıma firmaları, toptancılar, lokantalar, oteller ve perakendeciler gibi çok sayıda ajanın rol aldığı bir sektördür (Ege 2011).
GSYİH mal ve hizmet üretim performansının ekonomik ölçüsüdür. Tarım ile ilgili mal ve hizmet üretimi de tarım sektörü açısından gösterilen performansı ortaya koymaktadır.
Tarım sektörünün performansı, ekonominin diğer sektörlerine katkısı, tarımın genel ekonomi içindeki önemini göstermektedir. Tarım sektörünün GSYİH içindeki payları yıllar itibari ile bakıldığında, sektörün GSYİH içindeki payı 1998 yılında % 12,5 iken bu oran 2005 yılından % 9,3’e 2010 yılında % 9’a, 2014 yılında ise % 6,6 seviyelerine düşmüş; 2015 yılında % 6,9’a yükselmiştir. Bu durum gelişen ekonomilerin bir özelliği olarak gözlemlenmektedir (Çizelge 2.3).
Çizelge 2.3 Gayrisafi yurtiçi hasıla (alıcı fiyatlarıyla) içinde tarım, ormancılık ve balıkçılık sektörünün yeri (Anonim 2017g)
Yıllar
Gayrisafi Yurtiçi Hasıla (Alıcı fiyatlarıyla) Tarım, Ormancılık ve Balıkçılık Değer
( Bin TL) Pay (%) Değişim oranı (%)
Değer
(Bin TL) Pay (%) Değişim oranı (%)
1998 71.892.898 100 8.957.343 12,5
1999 107.164.345 100 49,1 11.229.013 10,5 25,4
2000 170.666.715 100 59,3 17.205.761 10,1 53,2
2001 245.428.760 100 43,8 21.729.848 8,9 26,3
2002 359.358.871 100 46,4 36.901.720 10,3 69,8
2003 468.015.146 100 30,2 46.249.933 9,9 25,3
2004 577.023.497 100 23,3 54.365.145 9,4 17,5
2005 673.702.943 100 16,8 62.349.598 9,3 14,7
2006 789.227.555 100 17,1 64.415.593 8,2 3,3
2007 880.460.879 100 11,6 66.197.107 7,5 2,8
2008 994.782.858 100 13 74.451.345 7,5 12,5
2009 999.191.848 100 0,4 81.234.274 8,1 9,1
2010 1.160.013.978 100 16,1 104.703.635 9 28,9
2011 1.394.477.166 100 20,2 114.838.169 8,2 9,7
2012 1.569.672.115 100 12,6 121.692.893 7,8 6
2013 1.809.713.087 100 15,3 121.709.079 6,7 0
2014 2.044.465.876 100 13 134.724.745 6,6 10,7
2015 2.336.647.494 100 14,4 161.447.917 6,9 19,8
2016 2.608.525.749 100 11,5 161.304.618 6,2 -0,1
1998-2016 tarihleri arası dönemde tarım sektörünün cari olarak büyümesi devam ederken GSYİH içinde payının gerilemesinin diğer sektörlerdeki gelişmelere bağlı oransal bir değişim olabileceği düşünülebilir. 2005-2010 yılları arasında hem dünyada
hem Türkiye’de yaşanan kuraklık ve ekonomik kriz nedeniyle tarım sektöründe düşüşler yaşanmış ve sektörün GSYİH içinde payında azalma meydana gelmiştir.
Türkiye’de tarım sektörünün toplam istihdam içindeki payına bakıldığında ise, 1950’lere kadar % 75’lik bir düzeyde iken 1960-1980 yılları arası bu oran azalmıştır.
Bu durum Türkiye’de sanayileşme yönünde yapısal bir dönüşüm olup olmadığını akla getirmekle birlikte ulusal veriler incelendiğinde tarım sektörünün ulusal gelir payındaki düşüş, sanayi ve hizmetler sektörünün payında aynı oranda artış anlamına geleceğini destekler nitelikte de değildir. 1980’li yıllarda planlı kalkınma yerine arz yönlü ekonomi politikaları, tarımsal KİT’lerin tasfiyesi, tarımsal üretim desteklerinin azaltılması, doğrudan gelir desteği uygulamasına geçilmesi, işgücü piyasasında olumsuz sonuçlar çıkarmıştır. 1960’lı yıllarda DPT’nin kurulması ile birlikte tarıma dayalı büyüme anlayışından farklı olarak ekonomi politikaları planlamaya dayandırılmış sektörler arası dengeli bir gelişme politikası öngörülmüştür. İlk 3 yıllık plan döneminde sanayi sektöründeki büyüme tarım ve hizmetler sektörünün üzerinde olmuştur (Boratav 2003).
1980’li yıllarda GSYH içinde % 24,2 olan tarımın payı, 2000’li yıllara gelindiğinde % 13, 2005’te % 11,4, 2006 yılında % 11,1, 2007’de % 8,2, 2008’de de % 8,2’ye kadar gerilemiştir (Aydoğuş 2009)(Çizelge 2.4).
Çizelge 2.4 Gayrisafi Yurtiçi Hasıla içinde sektör paylarının gelişimi 1980-2008 (%)
Yıllar Tarım Sanayi Hizmetler
1980 24,2 20,5 55,4
1990 16,2 25,9 57,9
2000 13,1 27,8 59,0
2005 11,4 28,9 59,7
2006 11,1 29,3 59,6
2007 8,9 26,8 61,9
2008 8,2 26,9 64,2
Türkiye’ de tarımsal nüfus, tarımın istihdam içindeki oranı ve tarımsal nüfusun toplam nüfus içerisindeki oranı, ekonomik gelişme eğilimlerinin değişmesi ve hızlı şehirleşme sonucu giderek azalmaktadır. Türkiye’de kente göç bir gelişme süreci değildir. Aksine, zorlayıcı ve itici nedenlerle gerçekleşmektedir. Bunun nedenlerinin başında güvenlik
problemi, halkın daha iyi şartlarda yaşama isteği ve en önemlisi hayatlarını idame ettirebilecekleri kendilerine ait arazilerinin bulunmamasıdır.
Tarım sektörünün GSMH ve istihdamdaki öneminin yanında sosyal etkileri de vardır.
Köyden kente göç edenlerin en temel sorunlarından biri iş bulma ve yerleşimdir.
Bireyler, kentlerde iş güvenceli, kurumsal ve nitelikli işlerde istihdam edilememektedir.
Bundan dolayı göç eden bu nüfus, geçimlerini sağlamak için kurumsal olmayan ve geçici bir sektörü (pazarcılık, minibüsçülük, işportacılık ve kapıcılık gibi) oluşturmaktadır. Arazi sahibi olamamanın getirdiği işsizlik ve geçim sorunları göçün temel alt yapısını oluşturmaktadır. 1990’lı yıllarda Türkiye’deki iç göçün yönünü, Doğu ve Güneydoğu Anadolu Bölgeleri’nden batıya ve şehir merkezlerine doğru gerçekleşmiştir. Köyden kente göç eden vatandaşlar, kente uyum sağlamakta zorlanmakta ve çeşitli toplumsal sorunlara neden olmaktadırlar. Köyden kente göç eden bireyler, öncelikle kendilerinden daha önce göç eden akraba ya da tanıdıklarına iş için başvurmaktadırlar. Genellikle bulunan ilk iş, “kayıt dışı ekonominin4 yoğun olduğu alanlarda gerçekleşmektedir. Tarım sektöründe kayıt dışı çalışanların önemli bölümünü yardımcı aile üyeleri yani özellikle kadınlar, gençler ve çocuklar oluşturmaktadır. 2014 yılı verileri baz alındığında; günlük 525 ile 550 arasında pazar açılmış, yaklaşık 330 bin tezgah kurulmuş ve 750 bin kişi sosyal güvenceden yoksun çalışmıştır (Koçak ve Uygun 2014). Sosyal güvence ve işlerde süreklilik olmaması nedeniyle bireyler farklı arayışlara yönelmekte ve bunun sonucu olarak toplumda suç oranı artmaktadır. Tarım sektörüne odaklanma ve yapılacak reform çalışmaları sosyal olayların ve olumsuzlukların azalmasına önemli ölçüde etki edecektir.
4Kayıt dışı ekonomi: Mal ve hizmet üretimi ve değişimine konu olmasına karşın, ekonominin geleneksel ölçüm yöntemleriyle bütünüyle tespit edilemediğinden milli muhasebe kayıtlarında yer almayan ve GSMH büyüklüklerine yansımayan alanları kapsamaktadır. Bir diğer ifade ile kayıt dışı ekonomi, işlemlerin kayıtlara geçirilmeyen kesimini ifade etmektedir. Kayıt dışı ekonomiyi, yapılan ekonomik faaliyetlerin kayıt altına alınamaması ve kamu denetimi dışında kalması ile oluşan işlem ve faaliyetler olarak da tanımlamak mümkündür.
