T.C.
İstanbul Üniversitesi
Sosyal Bilimler Enstitüsü
Bilgi ve Belge Yönetimi Anabilim Dalı
Yüksek Lisans Tezi
İSTANBUL’DAKİ İLÇE BELEDİYELERİNİN
STRATEJİK PLANLARI İLE PERFORMANS
PROGRAMLARINDA
BİLGİ VE BELGE ODAKLI
HİZMETLERİN YERİ
Özhan SAĞLIK
2501121262
Tez Danışmanı
Doç. Dr. Niyazi ÇİÇEK
III
ÖZ
Tezin Adı: İstanbul'daki İlçe Belediyelerinin Stratejik Planları ile Performans
Programlarında Bilgi ve Belge Odaklı Hizmetlerin Yeri
Yazar: Özhan SAĞLIK
Bu araştırma, stratejik plan ve performans programları ile faaliyet raporlarını hedef-sonuç ilişkisi çerçevesinde ele alan bir çalışmadır. Stratejik planlar, kurumların belirli bir zaman dilimindeki temel amaçlarını kamuoyuna açıkladıkları belgelerdir. Performans programları ise stratejik planların her seneki uygulama belgesidir. Bugüne kadar, bilgi ve belge odaklı hizmetlerin belediyelerin stratejik plan ve performans programlarında nasıl şekillendiği yeteri kadar incelenmeyen bir konu olmuştur.
Çalışma, "yerel yönetim organı olarak belediyelerin stratejik planlarında yer verdikleri bilgi ve belge yönetimi odaklı hizmetleri gerçekleştirmede hedefleri ne ölçüde gerçekleştirebiliyorlar" konusunu ele almaktadır. Çalışmada, İstanbul'daki ilçe belediyelerinin stratejik plan ve performans programlarında bilgi ve belge odaklı hizmetlerin nasıl yer bulduğu ve söz konusu hedeflerin gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği araştırılmaktadır. Bu hizmetler; kütüphane kurmak faaliyetini de içinde barındıran halka yönelik bilgi hizmeti vermek, kurum arşivi ve elektronik belge yönetim sistemi tesis etmek faaliyetiyle şekillenen kurumsal bilgi kaynakları hizmeti ile e-Devlet hizmetleri şeklinde tasnif edilmiştir.
Çalışmada, belediyelerin stratejik plan ve performans programı incelenmiş, hedeflerin gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği faaliyet raporları ve belediyelerin Web siteleri aracılığıyla kontrol edilmiştir. Hipotezin İstanbul'daki ilçe belediyelerinin en az % 60'ı için geçerli olduğu görülmüştür.
Anahtar Kelimeler: Belediyeler - bilgi ve belge yönetimi, stratejik planlama,
IV
ABSTRACT
Name of Thesis: Place of the Services Focusing Information and Records in
the Strategic Plans and Performance Programs of District Municipalities in Istanbul
Author: Özhan SAĞLIK
This research has been treating strategic plan, performance programs and annual reports in the context of cause and effect. Strategic plans are the documents that the fundamental aims of institutions have been stated in a particular time. Performance programs are the application documents of the strategic plans annualy. It has seen that not much sufficient researchs that surveying how is the shape of services focusing information and records in the strategic plans and performance programs of municipalities up to date.
Study is handling the subject of "in the which level municipalities as a local government agency, could achieve the services focusing information and records management that presented in strategic plans and performance programs." In this study, how the services focusing information and records has been shaped and achieving of the mentioned goals or not has been researched. These services are classified in three ways: providing the service intented to public that includes establishing libraries, resources of institutional information service shaped with consisting institution archive and electronic records management systems and the services scope of e-Government.
In this research, strategic plan and performance programs of municipalities have been examined and realization of goals or not have been checked by annual reports and Web sites of municipalities. It has seen that hypothesis was valid for the %60 of district municipalities of Istanbul at least.
Keywords: Municipalities - records and information management, strategic
V
ÖNSÖZ
Bu çalışma İstanbul’daki ilçe belediyelerinin 2010-2014 yılları arasındaki stratejik plan ve performans programlarında bulunan bilgi ve belge odaklı hedeflerin hangi oranda gerçekleştirildiğini incelemektedir. Nüfusu 50 bin ve üzerinde olan belediyeler stratejik plan hazırlamakla yükümlüdür. Çalışmada Adalar, Çatalca ve Şile belediyeleri dışındaki bütün ilçe belediyeleri araştırma kapsamı dâhilindedir.
Stratejik planlamanın amacı kurumların kaynaklarını hedef-sonuç ilişkisi kurarak kullanmasıdır. Stratejik planlar, kalkınma planları ve sektörel eylem planlarındaki hedefler doğrultusunda hazırlanır. Performans programları ise stratejik planların her seneki uygulama belgesidir. Çalışmada, bilgi ve belge odaklı hizmetler; kurumsal bilgi kaynakları hizmeti, halka yönelik bilgi hizmeti ve e-Devlet kapsamındaki hizmetler olarak tasnif edilmiştir. Bu hizmetlerin yerel yönetim organlarından biri olan belediyelerde nasıl şekillendiğinin incelenmesi, söz konusu hizmetlerin belediyeler tarafından algılanma ve uygulanma şeklini ortaya koyacaktır. Tezde, İstanbul’daki ilçe belediyelerinin bilgi ve belge odaklı vaatleri stratejik plan ve performans programları incelenerek tespit edilmiştir. Bu hedeflerin gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği ise faaliyet raporları ve belediyelerin Web siteleri aracılığıyla analiz edilmiştir. Bu analiz çerçevesinde İstanbul’daki ilçe belediyelerinin kısa ve uzun vadeli ölçekler doğrultusunda reel politikalar geliştiremedikleri söylenebilir.
Çalışma sırasında birtakım güçlükler ile karşılaşılmıştır. 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nda, kurumların hazırlamış oldukları stratejik planlar ve yıllık uygulama dilimleri olan performans programları her yıl kamuoyuna açıklanır ifadesi bulunmasına rağmen, İstanbul'daki pek çok ilçe belediyesinin bu belgelerine erişimde güçlük yaşanmıştır. Bunlara “bilgi edinme hakkı” kapsamında yapılan müracaatlarla erişilmeye çalışılmıştır.
Tez konusunu belirlememde yardımı olan, tezin ortaya çıkışında değerli katkılarını esirgemeyen Doç. Dr. Niyazi Çiçek’e içtenlikle teşekkür etmek isterim. Tez çalışmam süresinde kaynakları derlemem için bana imkân sağlayan İstanbul Üniversitesi (İ.Ü.) Kütüphane ve Dokümantasyon Daire Başkanı Dr. Pervin Bezirci'ye, iş yükümün bir kısmını üstlenerek teze daha fazla zaman ayırmama imkân
VI veren İ.Ü. Süreli Yayınlar Birim Sorumlusu Ali Tufan’a, İ.Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi Kütüphanesi Sorumlusu Uzman Kadriye Kurt’a, İ.Ü. Hukuk Fakültesi Kütüphanesi Sorumlusu Necmiye Özcan’a ve İ.Ü. İktisat Fakültesi Kütüphanesi Sorumlusu Selvi Suiçmez ile diğer meslektaşlarıma teşekkür borçluyum.
Anketlerin belediyelere iletilmesi ve cevapların temininde yardımlarını esirgemeyen Fehmi Yöntem, Kübra Zayim ve Zeynep Özdemir'e teşekkür borçluyum. Son okumaları gerçekleştiren meslektaşlarım Çiğdem Akyol, Ayşe Sinem Gülmez Saydam ve Varol Saydam ile babam Kamil Sağlık’a teşekkür etmek isterim.
VII
İÇİNDEKİLER
ÖZ ... III ABSTRACT ... IV ÖNSÖZ ... V İÇİNDEKİLER ... VII TABLO LİSTESİ ... IX KISALTMALAR ... X GİRİŞ... 1 1. BÖLÜM TÜRKİYE'DE STRATEJİK PLANLAMA VE TEMEL KAVRAMLAR 1.1.STRATEJİK PLANLAMA ... 101.2.YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI VE TÜRKİYE'DE DURUM ... 16
1.3.TÜRKİYE'DE STRATEJİK PLANLAMA ... 26
1.3.1. Kamu Yönetiminde ... 26
1.3.2. Belediyelerde ... 31
1.4.PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME,PERFORMANS PROGRAMI VE FAALİYET RAPORLARI ... 33
2. BÖLÜM BİLGİ VE BELGE ODAKLI HİZMETLER 2.1.BELEDİYELERDE ... 38
2.1.1. Kurumsal Bilgi Kaynakları Hizmeti ... 38
2.1.2. Halka Yönelik Kurumsal Bilgi Kaynakları Hizmeti ... 49
VIII
2.1.4. E-Devlet Kapsamındaki Hizmetler ... 63
2.2.KALKINMA PLANLARINDA... 76
2.3.BİLGİ TOPLUMU STRATEJİSİ VE EYLEM PLANINDA... 81
3. BÖLÜM İSTANBUL'DAKİ İLÇE BELEDİYELERİNİN BİLGİ VE BELGE ODAKLI HİZMETLERİ 3.1.BİLGİ VE BELGE ODAKLI HİZMETLERİN GERÇEKLEŞTİRİLECEK HEDEFLERE DÖNÜŞMESİ ... 84
3.2.KURUMSAL BİLGİ KAYNAKLARI HİZMETİ ... 88
3.3.HALKA YÖNELİK BİLGİ HİZMETİ ... 112
3.4.E-DEVLET KAPSAMINDAKİ HİZMETLER ... 133
SONUÇ ... 158
KAYNAKÇA ... 161
IX
T
ABLO LİSTESİ
Tablo 1. Stratejik plan ve performans programlarında yer alan kısa ve uzun vadeli hedefler belediyemizin gerçekleri ile uyumludur ... 85
Tablo 2. Stratejik plan ve performans programları hazırlanırken, diğer belediyelere göre belediyemizin hizmetlerinin ilk ve öncü olmasına öncelik verilmiştir...86 Tablo 3. Elektronik belge/doküman yönetimine geçmek, stratejik plan ve performans
programlarında öncelik verdiğimiz hedeflerin arasındadır ... 88 Tablo 4. Kurumsal belge hizmetine (EBY/EDY gibi) yönelik stratejik plan ve
performans programlarına koyduğumuz hedefler hayata geçirilmiştir ... 89 Tablo 5. İlçede kütüphaneler kurmak, stratejik plan ve performans programlarında
öncelik verdiğimiz hedeflerden biridir ... 113 Tablo 6. Kütüphaneler kurmak ile ilgili stratejik plan ve performans programlarına
koyduğumuz hedefler gerçekleştirilmiştir ... 113 Tablo 7. Stratejik plan ve performans programlarında e-Devlet faaliyetlerine öncelik
verilmektedir ... 133
Tablo 8. Bilgi edinmeye yönelik e-Hizmetlerin geliştirilmesi stratejik plan ve performans programlarında öncelik verdiğimiz hedefler arasında yer almaktadır ... 134 Tablo 9. İşleme yönelik e-Hizmetlerin geliştirilmesi stratejik plan ve performans
programlarında öncelik verdiğimiz hedefler arasında yer almaktadır ... 134 Tablo 10. Bilgi edinmeye yönelik e-Hizmetlere ilişkin stratejik plan ve performans
programlarında yer verdiğimiz hedefler başarı ile gerçekleştirilmiştir ... 135 Tablo 11. İşleme yönelik e-Hizmetlere ilişkin stratejik plan ve performans
X
KISALTMALAR
AB : Avrupa Birliği
ABD : Amerika Birleşik Devletleri
a.e. : Aynı eser
a.g.e. : Adı geçen eser
AK Parti : Adalet ve Kalkınma Partisi
BEPER : Belediyelerde Performans Ölçümü
BİT : Bilgi ve iletişim teknolojileri
Bkz. : Bakınız
BM : Birleşmiş Milletler
bs. : Basım
BTK : Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu BÜMKO : Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü
C. : Cilt
CBS : Coğrafi bilgi sistemi
Çev. : Çeviren
DAGM : Devlet Arşivleri Genel Müdürlüğü
Doç. : Doçent
DPT : Devlet Planlama Teşkilatı
Dr. : Doktor
DYS : Doküman yönetim sistemi
EBYS : Elektronik belge yönetim sistemi EDYS : Elektronik doküman yönetim sistemi
Ed. : Editör
FABİM : Fatih Belediyesi İletişim Merkezi
GİB : Gelir İdaresi Başkanlığı
GKY : Geleneksel kamu yönetimi
GZFT : Güçlü ve zayıf yönler, fırsatlar ve tehditler İKİS : İl koordinasyon ve izleme sistemi
IMF : International Monetary Fund (Uluslararası Para Fonu)
INTERPARES : International Research on Permanent Authentic Records in Electronic Systems
ISO : International Organization for Standardization
İ.Ü. : İstanbul Üniversitesi
İÜMK : İstanbul Üniversitesi Merkez Kütüphanesi KAMU SM : Kamu Sertifikasyon Merkezi
KAYA : Kamu Yönetimi Araştırma Projesi
XI
KBS : Kent bilgi sistemi
KİEM : Kamuya açık internet erişim merkezleri KİT : Kamu iktisadi teşebbüsleri
KMYKK : Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu
KOBİ : Küçük ve orta büyüklükteki işletmeler
KYS : Kalite yönetim sistemi
LISTA : Library and Information Science & Technology Abstracts
MB : Maliye Bakanlığı
MEHTAP : Merkezî Hükümet Teşkilâtı Araştırma Projesi
OVP : Orta vadeli program
PEB : Performans esaslı bütçeleme
pp. : Pages (Sayfalar)
PP : Performans programı
PTT A.Ş. : Posta Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketi
R.G. : Resmî Gazete
No : Numara
S : Sayı
s. : Sayfa
ss. : Sayfalar
SDP : Standart Dosya Planı
SP : Stratejik plan
tar. : Tarih
TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi
TDK : Türk Dil Kurumu
TSE : Türk Standartları Enstitüsü
TODAİE : Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü
TO-KAT : Ulusal Toplu Katalog
TSE : Türk Standartları Enstitüsü
TTK : Türk Ticaret Kanunu
TÜBA : Türkiye Bilimler Akademisi
TÜBİTAK : Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu
T.C. : Türkiye Cumhuriyeti
UYAP : Ulusal Yargı Ağı Bilişim Sistemi
vb. : Ve benzeri
vd. : Ve diğerleri
VUK : Vergi Usul Kanunu
W3C : World Wide Web Consortium
YKY : Yeni kamu yönetimi
GİRİŞ
Yerel yönetim organı olarak belediyelerin temizlik, alt yapı, park ve bahçe inşası gibi hizmetler yapması gerektiği düşünülürken, son yıllarda tüm bunlara ek olarak bilgi ve belge hizmetlerinin de talep edildiği bilinmektedir. Bu hizmetlerin kütüphanelerden faydalanmak, teknolojinin gelişmesi neticesinde vergi borçlarını internet üzerinden ödemek ve dilekçeleri elektronik ortamdan göndermek gibi iş ve işlemler olduğunu görüyoruz. Gerçekçi politikalar belirleyerek başarılması mümkün olan bu hizmetleri belediyeler stratejik planlarına koyarak kısa ve uzun vadeli hedefler belirlemektedirler. Ancak, son yıllarda bilgi ve belge odaklı işlere yapılan yatırımların arttığı bilinse de stratejik planlardaki hedeflere tam ulaşılmadığı mevcut uygulamalardan anlaşılmaktadır. Bu durumun farklı sebepleri olabilir. Bunların başında, stratejik hedefler belirlemeden önce acaba çok da akılcı politikalar geliştirilemiyor mu sorusu akla gelmektedir. Bu çalışmada, İstanbul'daki ilçe belediyelerinin stratejik plan ve performans programlarında yer alan bilgi ve belge odaklı hizmetler politika belirleme bağlamında değerlendirilmektedir.
Türkiye'de, nüfusu 5 bin ve üzeri olan yerleşim mahallerinde belediyeler teşkil edilmektedir. 5393 sayılı Kanun ile görevleri belirlenen belediyeler; imar, su, kanalizasyon işlerini yapmak, coğrafi ve kent bilgi sistemlerini kurmak, kültür ve sosyal alanlar inşa etmek görev tanımlarına sahiptir0F0F
1. Sakinlerinin ihtiyaçlarını
karşılarken belediyeler bir planlama yapar. Kısa ve uzun vadeli ihtiyaçları belirleyerek, hizmet süresi içerisinde hangi ihtiyaçları karşılayacağına karar verir. 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi Kontrol Kanunu ile nüfusu 50 binin üzerinde olan belediyeler stratejik plan hazırlamakla mükellef kılınmıştır1F1F
2. Stratejik planlarda yeşil
alanlardan, imar ve inşaat işlerine, yol yapımı vb. faaliyetlerden kültürel etkinliklere ilişkin hedefler açıklanır. Her sene hazırlanan performans programları, stratejik planların o sene içerisindeki uygulama belgesidir. Stratejik planlar, devletin hazırladığı kalkınma planlarıyla ilişkilidir. Kalkınma planlarıyla temel seyir
1
"Belediye Kanunu", Kanun No: 5393, Resmî Gazete [R.G.], S 25847, tar. 13.07.2005, (Çevrimiçi) http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2005/07/20050713.htm, 1 Mart 2015.
2 "Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu", Kanun No: 5018, R.G., S 25326, tar.
25.12.2003, (Çevrimiçi) http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2003/12/20031224.htm, 1 Mart 2015.
2 belirlenmekte, sektörel eylem planlarıyla da iş kollarına ilişkin temel stratejiler tayin edilmektedir. Stratejik planlar, kalkınma ve sektörel eylem planlarının yerelde vücut bulmasını sağlayacak temel politika belgeleri olma özelliğine sahiptir. Bu tez çalışmasında, kalkınma planları ve sektörel eylem planlarındaki bilgi ve belge odaklı hizmetler de aktarılmaktadır.
İstanbul, dünyanın en büyük şehirleri arasında yer almaktadır. Nüfusu ile dünyadaki pek çok ülkeden daha kalabalıktır. Bilgi ve belge odaklı hizmetler merkezî olarak yürütülmeyip, mahallî organlardan biri olan belediyeler aracılığıyla da gerçekleştirilmektedir. Araştırmanın amacı, belediyelerin bilgi ve belge odaklı hizmetlerini, stratejik planlar, performans programları ve faaliyet raporları temelinde incelemektir. Bu çalışmada, belediyelerin bilgi ve belge odaklı hizmetlere yaklaşımı tartışılmaktadır. Çalışmanın problemi "stratejik plan ve performans programlarındaki vaatlerin sahadaki gerçekleşme durumu" olarak düşünülmüştür. Sorusu ise "belediyeler neden bu hizmetleri gerçekleştirmekte istenilen düzeye yeteri kadar ulaşamıyorlar" şeklindedir. Çünkü İstanbul’daki ilçe belediyelerinin kısa ve uzun vadeli ölçekler doğrultusunda reel politikalar geliştirmekte zorlandıkları gözlenmiştir.
Bilgi ve belge odaklı hizmetler uzun vadeli olan, sürekli kaynağa ihtiyaç duyan ve popülaritesi kimi hedeflere göre yeteri kadar yüksek olmayan hizmetlerdir. Belediyelerin stratejik plan ve performans programlarında bilgi ve belge odaklı hizmetlere yaklaşımını incelemek, belediyelerde bu hizmetlerin nasıl vücut bulduğu ile varsa bu konudaki hedeflerin diğer hedefler arasındaki yerini gösterecektir. Araştırmanın evreni İstanbul'daki ilçe belediyelerinden oluşmaktadır. Örneklem seçilmemiş, tüm evren araştırmanın kapsamına alınmıştır. Evren olarak İstanbul'un seçilmesinin nedeni, programlarına bakıldığında bu şehirdeki ilçe belediyelerinin bilgi ve belge odaklı hizmetlere sosyal ve ekonomik altyapı olarak daha fazla pay ayırmaları sebebiyledir.
Stratejik planların hazırlanmasına dair yayınlanan kılavuzda2F2F
3, stratejik
planlarda olması gereken hususlar belirtilmiştir. Bu hususlara, güçlü ve zayıf yönler,
3 Devlet Planlama Teşkilatı [DPT], Kamu İdareleri için Stratejik Planlama Kılavuzu, 2.
3 fırsatlar ve tehditler (GZFT), çevre analizi, misyon-vizyon gibi ifadelerin varlığı örnek verilebilir. İstanbul'daki ilçe belediyelerinin stratejik planları üzerine yapılan çalışmaların stratejik planda bulunması gereken bu hususların var olup var olmadığı üzerine odaklandığı görülmektedir. Stratejik planlar, belediyelerin hangi ihtiyaçlara öncelik verdiğini belirten belgeler olduğu için, plana konulan hedefler belediyelerin tüm hizmetlere bakış açısını açığa çıkarmaktadır. Son yıllardaki çalışmalarda, belediyelerin çeşitli faaliyetlere bakış açıları o hizmetlere ayırdıkları maddi kaynakların ne kadar tutarda gerçekleştiğiyle incelenmeye çalışılsa da, vaat edilen hedeflerin gerçekleşip gerçekleşmediğinin yeteri kadar incelenmediği görülmüştür. Bununla birlikte, stratejik planların hazırlanmasında kalkınma planları ve sektörel eylem planlarının kaynak olarak kullanılacağı Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'te belirtilmektedir3F3F
4
. Stratejik plan ve performans programlarında bu belgelere atıfta bulunulup bulunulmadığı da yeteri kadar incelenmemiştir. Çalışmanın, kalkınma planları ve sektörel eylem planlarındaki bilgi ve belge odaklı hizmetlerin stratejik planlarda nasıl yer aldığını incelemek gibi bir hedefi yoktur. Buna rağmen, stratejik plan ve performans programındaki hedeflerde kalkınma planı ve sektörel eylem planı hüviyetindeki Bilgi Toplumu Eylem Planı Stratejisi'ne atıfta bulunup bulunulmadığı da incelenmiştir.
Gelişim ve değişimlerin insanın varlığıyla koşut bir seyir izlediği bilinmektedir. İnsan var oldukça gelişmeden de söz edilecektir. İlk çağlarda tarım odaklı, daha sonraki çağlarda ticaret ve sanayi odaklı hizmetlerle gelişimler gerçekleşmekteydi. Günümüzde ise, bilgi ve belge odaklı hizmetler, insanlığın gündemindedir. Belediyeler söz konusu olduğunda, halka yönelik bilgi hizmeti mevcut olmakla birlikte kurumsal bilgi kaynakları temelinde şekillenen bilgi ve belge hizmeti de söz konusudur. Halka yönelik bilgi hizmetinin en somut şekli yeni kütüphaneler kurmak veya mevcut kütüphanelerin hizmetlerini geliştirmektir. Bu çalışmada, kütüphane kurmak ya da mevcut kütüphaneleri ihya etmek gibi hedeflerin İstanbul'daki ilçe belediyelerinin 2010-2014 dönemini kapsayan stratejik plan ve
4 "Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik",
R.G., S 26179, tar. 26.05.2006, (Çevrimiçi) http:// www. resmigazete. gov. tr/ eskiler/ 2006/
4 performans programlarında nasıl yer aldığı araştırılmaktadır. Bu husus incelenirken, belediyelerin stratejik plan ve performans programlarında kütüphane kurmak ya da mevcut kütüphaneleri geliştirmek ile ilişkili hedefler tespit edilmiş, sonrasında bu hedeflerin gerçekleşip gerçekleşmediği faaliyet raporları ve belediyelerin Web sayfaları aracılığıyla sorgulanmıştır. İstanbul'daki ilçe belediyelerinin, bilgi evleri olarak adlandırılan, çocuk ve gençlerin eğitimine destek olan, vakitlerini değerlendirmelerine olanak tanıyan yapılarda da kütüphaneler kurulduğunu ifade ettikleri görülmektedir. Bilgi evlerinde kütüphane olarak adlandırılan yapıların niteliği başka bir çalışmanın konusu olsa da, bilgi evlerine ilişkin hedefler inceleme kapsamına alınmıştır.
Belediyeler sadece insanların değil, kendi örgütlerinin ihtiyacını da karşılar. Çalışmada, İstanbul’daki ilçe belediyelerinin kurumsal bilgi kaynakları hizmetine ilişkin hedeflerin stratejik plan ve performans programlarında nasıl yer aldığı araştırılmaktadır. Kurumsal bilgi kaynakları hizmetinin kapsamı Elektronik Belge/Doküman Yönetim Sistemi (EBYS/EDYS) tesis etmek ve kurum arşivi oluşturmaya ilişkin faaliyetler olarak belirlenmiştir. Bu faaliyetler araştırılırken, stratejik plan ve performans programlarında hedeflere ayrılan kaynaklar tespit edilmiş, hedeflerin gerçekleşip gerçekleşmediği faaliyet raporlarındaki bilgiler aracılığıyla incelenmiştir. Kurum arşivi ya da EBYS ile ilgili hedeflerin gerçekte hayat bulup bulmadığı Web sitesi üzerinden anlaşılamayacağı için sadece faaliyet raporları kontrol aracı olarak kullanılmıştır.
Teknolojinin gelişmesiyle birlikte hizmet sunumunun algı ve biçiminde değişiklikler yaşanmaktadır. Kamu kurumlarından zaman ve mekâna bağlı kalmayarak hizmet sunması muhatapları tarafından beklenmektedir. Bu noktada, e-Devlet kavramı ile karşılaşılmaktadır. E-e-Devlet ile kurumlar, zaman ve mekâna bağlı kalmadan, istendiği takdirde bazı fonksiyonlarını 7 gün 24 saat hizmete sunabilmektedir. Günümüzde, e-Devlet uygulamalarının yaşanan ekonomik krizlerin etkisini azaltabileceği yönünde çalışmalar da gerçekleştirilmektedir. Fakat bu çalışmaların tüm ülkeler için geçerli olup olmadığı hakkında bir analiz yapılamasa da bu tür çalışmalar e-Devlet'in ne kadar önemli görüldüğünün bir göstergesidir4F4F
5
. Bu
5 çalışmada, e-Devlet kapsamında sunulan bilgi ve belge odaklı hizmetler; bilgiye yönelik hizmetler ve işleme yönelik hizmetler olmak üzere ikiye ayrılmıştır. Bilgiye yönelik hizmetler, kişilerin herhangi bir hukuki sonuç doğuracak fiil gerçekleştirmediği, sadece bilgi edinildiği, çalışma saatleri, başvurular için gerekli belgelerin öğrenilmesi gibi adımları içermektedir. İşleme yönelik hizmetler ise, işlem sonucunda hukuki bir sonucun oluşabileceği, ruhsat başvurusu, borç ödeme gibi faaliyetleri tanımlamaktadır. Çalışmada, İstanbul'daki ilçe belediyelerinin 2010-2014 arasında stratejik plan ve performans programlarında bilgi edinmeye ve işleme yönelik e-Hizmetlerin vücut buluşu incelenmiştir. Bu şekillenme incelenirken, stratejik plan ve performans programlarında hedeflere ayrılan kaynaklar tespit edilmiş, faaliyet raporları ve Web sayfaları aracılığıyla hedeflerin akıbeti analiz edilmiştir.
Çalışma metodolojisi saha araştırması üzerine kurulmuştur. Burada amaçlanan, belediyelerin 2010-2014 döneminde stratejik plan ve performans programlarında bilgi ve belge odaklı hizmetlere ilişkin hangi hedefleri amaçladıkları ve bu hedefleri hangi oranda gerçekleştirdiklerini gerçekçi bir şekilde meydana çıkarmaktır. Bunun için, belediyelerin stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporları incelenmiştir.
5018 sayılı Kanun, bu belgelerin yayınlandıktan sonra kamuoyuna duyurulmasını buyurmaktayken5F5F
6, kimi belediyelerin bu belgeleri Web sitesinde
yayınlamadığı görülmektedir. Bilgi edinme talebine rağmen Bahçelievler, Bakırköy, Başakşehir, Bayrampaşa, Esenler, Esenyurt, Sultanbeyli ve Zeytinburnu Belediyesinin söz konusu belgelerine tam olarak erişmek mümkün olmamıştır. Bahçelievler Belediyesinin 2010 ve 2014, Bakırköy Belediyesinin ise 2014 Performans Programı dışındaki tüm belgelerine tam olarak erişilmiştir. Bayrampaşa Belediyesinde sadece 2013 Performans Programı'na erişmek mümkün olmuştur. Bu duruma rağmen, Bayrampaşa Belediyesi; stratejik planı, 2013 Performans Programı ve faaliyet raporları kapsamında incelenmiştir. Esenler Belediyesi; stratejik planı,
When The Past Is Wildly at Variance with The Future", Information Polity, C. 18, No: 4,
2013, pp. 331-342.
6 2011-2013 Faaliyet Raporları ve 2013 Performans Programları temelinde incelenmiştir. Sultanbeyli Belediyesinin ise sadece 2011 Faaliyet Raporu'na erişmek mümkün olmamıştır. Zeytinburnu Belediyesinin yalnızca faaliyet raporlarına erişmek söz konusu olmuş, bu raporlar çerçevesinde belediyenin bilgi ve belge odaklı hizmetleri incelenmiştir.
Çalışma kapsamında, İstanbul'daki 39 belediyeden nüfusu 50 binin üzerinde olduğu için stratejik plan yapan 36 ilçe belediyesine anket uygulanmıştır. Anketler e-Posta, telefon ve yüz yüze görüşme yöntemleriyle cevaplandırılmıştır. Bu kapsamda, belediyelerin cevapları doğrultusunda kütüphane kurmak, e-Devlet faaliyetlerini gerçekleştirmek ve kurumsal belge yönetim sistemlerini tesis etmenin belediyeler için önceliği sorgulanmış, bu hizmetler kapsamındaki faaliyetlerin kendilerine göre başarı ile sonuçlandırılıp sonuçlandırılmadığı incelenmek istenmiştir. Bu konulara ilişkin hedeflerin var olup var olmadığını soran sorularda likert tipi tutum ölçeği benimsenmiş; "kesinlikle katılıyorum", "katılıyorum", "kararsızım", "katılmıyorum" ve "kesinlikle katılmıyorum" seçenekleri anketi cevaplayanlara sunulmuştur. Ankette sorulan soruların örneği ekte belirtilmektedir. 36 ilçe belediyesinden yanıt alınmış olup, ana kütlenin tamamı ankete katılmıştır. Anketin yanı sıra, 7 belediyenin Strateji Geliştirme/Mali Hizmetler Birimi yetkilileriyle görüşmeler yapılmıştır. Bu görüşmelerde öğrenilen bilgiler kimi yerlerde kullanılmış ve dipnotta gösterilmiştir.
Saha araştırmasının yanı sıra literatürdeki çeşitli eserlere de başvurulmuştur. Türkiye Makaleler Bibliyografyası kullanılmış olup, İstanbul Üniversitesi Merkez Kütüphanesinden (İÜMK) Library and Information Science & Technology Abstracts (LISTA) veri tabanı ve çeşitli elektronik kaynaklar taranmıştır. Türkiye'deki tezler için Yükseköğretim Kurulu (YÖK) Tez Kataloğu, yurtdışındaki tezler için ise Proquest Dissertations & Theses veri tabanları incelenmiştir. Bunların yanı sıra, İÜMK ve İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler, İktisat ve Hukuk Fakültesi Kütüphanelerinin kaynaklarından faydalanılmıştır. Ayrıca Boğaziçi, Ankara ve Gazi Üniversitesinin kaynaklarından istifade edilmiştir. Yararlanılan eserlerin hangi kütüphanelerde bulunduğunu tespit etmek için Ulusal Toplu Katalog (TO-KAT) kullanılmıştır. Resmî Gazete ve İstanbul'daki tüm ilçe belediyelerinin Web siteleri de sık sık başvurulan kaynaklar arasında yer almaktadır. Taramalar yapılırken, Türkçe
7 kaynaklarda "stratejik planlama", "performans programı", "faaliyet raporu", "e-Devlet", "belediye", "reform" yabancı dil kaynaklarda ise "strategic planning", "performance programs", "performance budgets", "annual reports", "e-Government", "municipalities", "library and information science", "information services", "records management" gibi anahtar kelimeler kullanılmıştır. Tez yazılırken, Türk Dil Kurumu (TDK) ve İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Tez Yazım Kılavuzu'na göre hareket edilmiştir. Kimi kaynaklarda muhtevası aynı olan terimlerin farklı şekillerde yazıldığı görülmüştür. Mesela, "e-devlet" ve "e-Devlet" kavramları aynı içeriği ifade etmektedir. Aynı şekilde, "e-ticaret" ve "e-Ticaret" terimleri de aynı anlamlarda kullanılmaktadır. Tez yazılırken, e-Devlet, e-Ticaret, e-İmza gibi yazış şekillerinin doğru olduğu kabul edilmiş ve bu doğrultuda hareket edilmiştir. Çalışmada farklı kaynaklardan aktarılan bu tür yazışlar tırnak içerisinde (" ") belirtilmiş olup, bilinçli bir tercih sonucunda kullanılmıştır. Dolayısıyla, bu tür yazışlarda tırnak işareti (" ") görüldüğü zaman yazış şeklinin incelenen kaynakta olduğu gibi, hiç değiştirilmeden aktarıldığı göz önünde bulundurulmalıdır.
Tezin 1. bölümünde genelde Türkçe kaynaklar kullanılmakla birlikte, yabancı dildeki eserlerden de istifade edilmiştir. Stratejik planlama ile ilgili temel kavramlar için, Neşe Songür'ün Kamu Yönetiminde Stratejik Planlama7 kitabı başvuru kitabı
niteliğinde kullanılmıştır. Stratejik planlamayı kamu yönetimi temelinde değerlendiren yabancı dildeki eserlerden ise Hughes'un kitabından oldukça faydalanılmıştır6F6F
8. Bununla birlikte stratejik planlama konusunda Bryson'un eserinden
de istifade edilmiştir7F7F
9. Stratejik planlamayı dünyanın gündemine sunan Yeni Kamu
Yönetimi (YKY) anlayışının mimarlarından Dwight Waldo'nun eserlerinden, özellikle Administrative State adlı kitabı, yararlanılmıştır. Stratejik planlama ve performans programları için kanunlar başvuru kaynağı niteliğinde kullanılmıştır.
7 Neşe Songür, Kamu Yönetiminde Stratejik Planlama: İl Özel İdareleri Deneyimi,
Ankara, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, 2011.
8 Owen E. Hughes, Public Management and Administration: An Introduction, 3. bs., New
York, Palgrave Macmillan, 2003.
9 John M. Bryson, Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to
Strengthening and Sustaining Organizational Achievement, California, Josey-Bass Inc.
8 Tezin 2. bölümünde kurumsal bilgi kaynakları hizmeti açıklanırken, Records Management Journal Dergisi'nden oldukça yararlanılmıştır. Belge yönetiminin tarihsel gelişimi hususunda 2000'li yıllarda yazılmasına rağmen geçerliliğini hâlâ koruyan Richard Cox'un Closing An Era: Historical Perspectives on Modern Archives and Records Management adlı eserinden istifade edilinmiştir8F8F
10. Bununla
birlikte, Patricia Frank'ın "Records and Information Management", Robert Smallwood'un "Managing Electronic Records" ile Fahrettin Özdemirci vd.'nin yazdığı "Elektronik Belge Yönetimi ve Arşivleme Sistemi" kitapları kullanılmıştır9F9F
11.
Kurumsal bilgi kaynakları hizmetine şekil veren kanun, yönetmelik ve teknik raporlar açıklanırken mevzuat türü belgelerden yararlanılmıştır. Halka yönelik kurumsal bilgi kaynakları hizmeti incelenirken Bilgi Edinme Kanunu ve Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanun üzerinden yola çıkılarak hareket edilmiştir10F10F
12
. E-Devlet kapsamındaki bilgi ve belge odaklı hizmetler açıklanırken, süreli yayınlardaki çeşitli makalelerin yanı sıra "E-Government: Information, Technology and Transformation" adlı kitaptan oldukça yararlanılmıştır11F11F
13. Bununla birlikte
Hüseyin Odabaş'ın "E-Devlet Sürecinde Elektronik Belge Yönetimi" adlı kitabı sıkça kullanılmıştır12F12F
14. Bilgi edinmeye ve işleme yönelik e-Hizmetler betimlenirken,
belediyelerin Web siteleri sıklıkla incelenmiştir. 3. bölümde, belediyelerin stratejik plan, performans programları ve faaliyet raporları kullanılan en temel kaynaklardan olmuştur.
10 Richard J. Cox, Closing An Era: Historical Perspectives on Modern Archives and
Records Management, [Connecticut], Greenwood Press, 2000.
11 Patricia, C. Franks, Records and Information Management, United States of America
[Amerika Birleşik Devletleri], American Library Association, 2013. ; Robert F. Smallwood,
Managing Electronic Records: Methods, Best Practices and Technologies, New Jersey,
John Wiley & Sons, 2013. ; Fahrettin Özdemirci vd., Elektronik Belge Yönetimi ve
Arşivleme Sistemi: Geçiş Süreci ve Uygulama Yöntemi, Ankara, Ankara Üniversitesi,
2013.
12 "Bilgi Edinme Hakkı Kanunu", Kanun No: 4982, R.G., S 25269, tar. 24.10.2003, (Çevrimiçi)
http:// www. resmigazete. gov. tr / eskiler / 2003 / 10 / 20031024. htm, 1 Mart 2015. ; "Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanun", Kanun No: 3071, R.G., S 18571, tar. 10.11.1984, (Çevrimiçi) http :// www. resmigazete. gov. tr / arsiv / 18571. pdf, 1 Mart 2015.
13 E-Government: Information, Techonology and Transformation, Advances in
Management Information Systems Volume 17, Ed. Hans J.Scholl, New York: M.E.
Sharpe, 2010.
14 Hüseyin Odabaş, E-Devlet Sürecinde Elektronik Belge Yönetimi, İstanbul, Türk
9 Tezin konusu İstanbul'daki ilçe belediyelerinin stratejik plan ve performans programlarındaki bilgi ve belge odaklı hizmetler üzerine olduğu için, 1. bölümde stratejik plan, performans programı ve ilgili kavramlar, dünyada neden böyle bir planlama anlayışının ortaya çıktığı ile Türkiye'deki stratejik planlama öncesi ve sonrasındaki durum incelenmiştir. 2. bölümde belediyelerin Web siteleri incelenerek sundukları bilgi ve belge odaklı hizmetler ile e-Devlet hizmetleri izah edilmiştir. Bununla birlikte, kalkınma planları ve konu ile ilgili temel belge olan 2006-2010 Bilgi Toplumu Eylem Planı Stratejisi'ndeki bilgi ve belge odaklı hizmetler açıklanmıştır. 2010-2014 dönemi için yeni bir strateji geliştirilmediğinden 2006-2010 Bilgi Toplumu Eylem Planı'ndaki hedefler 2010-2014 arası için de geçerli olmuştur. Çalışma sırasında 2014-2018 Bilgi Toplumu Eylem Planı kabul edilmiş olup, bu plandaki hedefler 2014 ve sonrası için söz konusudur. Bu nedenle 2010-2014 arasındaki vaatleri inceleyen bu çalışmada 2014-2018 Bilgi Toplumu Eylem Planı değil, 2010-2014 dönemi için de geçerliliğini koruyan 2006-2010 Bilgi Toplumu Eylem Planı değerlendirme kapsamına alınmıştır.
3. bölümde İstanbul'daki ilçe belediyelerinin stratejik plan ve performans programları incelenmiş, konu ile ilgili hedeflere ne kadar kaynak ayrıldığı tablolara işlenmiş ve hedeflerin sonuçları analiz edilmiştir. Tablolar, çalışmanın Ekler kısmında yer almaktadır. Bununla birlikte, ihdas edilen kaynaklar neticesinde belediyelerin söz konusu hizmetlere önem verip vermediği hakkında yorumlamalar yapılmıştır. Sonuç kısmında ise çalışma sırasında elde edilen bulgular, İstanbul'daki ilçe belediyelerinin bilgi ve belge odaklı hizmetler konusundaki durumu, öneriler ve muhtemel çalışmalar açıklanmaktadır.
Yüksek lisans düzeyindeki bu çalışma, stratejik plan ile performans programlarını temel alarak İstanbul'daki ilçe belediyelerinin bilgi ve belge odaklı hizmetlerini ele alan ve stratejik plan ile performans programlarındaki hedeflerin gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğini irdeleyen ilk örneklerden biridir. Bu çalışma, yeni çalışmalara kaynaklık eder ve Türkiye'deki bilgi ve belge odaklı hizmetlerin niteliğinin artmasına vesile olursa görevini yerine getirmiş sayılacaktır.
1. BÖLÜM
TÜRKİYE'DE STRATEJİK PLANLAMA VE TEMEL
KAVRAMLAR
1.1. Stratejik Planlama
Strateji kelimesi, Yunanca generallik anlamına gelen strategos kelimesinden türetilmiştir. Ayrıca Yunanca "stratos" ordu, "argo" gütmek, "stratos argo" da orduyu gütmek anlamına gelmektedir. Bununla birlikte kimi yazarlar kelimenin Latince'deki etimolojik kökenine vurgu yapmaktadır. Latince'de "stratum", yol, çizgi, nehir yatağı anlamlarında kullanılmaktadır13F13F
1. Strateji kelimesinin Cambridge Sözlüğü'ndeki
anlamından yola çıkılarak şöyle bir tarif geliştirilebilir: Kurumların ya da teşkilatların belirli bir zaman dâhilindeki hareketlerini planlamak, mevcut durumunu iyileştirmek ve gerçekleştirmek istediklerini başarma yolu14F14F
2.
Stratejinin kelime olarak ilk kullanımı askeri alanda olmakla birlikte15F15F 3, 20.
yüzyıldan önce devletler arasındaki ilişkiler dâhilinde değerlendirildiği
1 Songür, a.g.e., s. 5.
2 Cambridge University Press, "Cambridge Dictionaries", (Çevrimiçi) http : // dictionary.
cambridge. org / dictionary / business-english /strategy, 2 Ekim 2014.
3
11 görülmektedir16F16F
4. Daha sonraki yıllarda strateji kavramı işletme ve yönetim alanında
da kullanılmaya başlanmıştır. İşletme ve yönetim alanında strateji, örgütlerin ulaşmak istedikleri noktayı belirten bir rehber olup, rekabet ortamında örgütün nasıl yaşayacağını ifade eden düşünce biçimleri olarak tanımlanabilir. Kamu yönetiminde ise, örgütlerin performansını geliştirme ve daha iyi hizmet sunma olarak kavramsallaştırılmaktadır17 F17F
5. Stratejiler planlar vasıtasıyla uygulanmaktadır.
Planlama yapmak, stratejilerin başarıya ulaşmasındaki ilk adımlardan biridir. Pek çok konudaki farklı planlar, planlamanın basamakları olarak düşünülebilir. Bu fikir ışığında, planlar stratejilerin de bir unsuru sayılabilmektedir. Planlamanın Latince planüs ve planüm kelimelerinden türetildiği belirtilmektedir. Planüs düz, planüm ise düzlem anlamına gelmektedir. Her şeyiyle kendini gösteren anlamı öne çıkmış olup, zamanla; arızasız, eksiksiz çalışan anlamında kullanıldığı görülmektedir6.
Plan bugünden, gelecekte nereye ulaşmak ve nelerin gerçekleştirilmek istendiğinin kararlaştırılması olup, planlama bazı sorulara cevap vermekte ve bu cevaplar da planı oluşturmaktadır. Bu sorular şöyle belirtilebilir: Ne, ne zaman, nasıl, nerede, neden, kim tarafından, hangi maliyetle, hangi sürede. Planlama, kaynakların kullanım verimliliğini artırıp yöneticilere yol göstererek hedeflenen amaçların gerçekleştirilmesine yardımcı olmaktadır7.
Günümüzde pek çok özel ve kamu kurumu stratejik planlama çalışmaları yapmaktadır. Bu aşamada stratejik planlama kavramını kısaca betimlemek gerekmektedir. Stratejik planlama; bir örgütün hangi amaçla var olduğunu ortaya koyan, temel kararları oluşturan ve eylemleri şekillendiren disiplinli çabaların bütünü olarak tanımlanmaktadır8. Stratejik plan; çevresel değişiklikler doğrultusunda,
teşkilatların uzun vadeli hedefleri ve bunlara ulaşma yollarını belirleme çabası olarak
4 Yavuz Özberk,"Belediyelerde Stratejik Planlama Süreci", Yayınlanmamış Yüksek Lisans
Tezi, İstanbul, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi Anabilim Dalı, 2007, s. 4.
5 Songür, a.g.e., s. 6. 6 Özberk, a.g.e., s. 13.
7 Tamer Koçel, İşletme Yöneticiliği, 13. bs., İstanbul, Beta Yayıncılık, 2011, s. 155-156. 8
12 da ifade edilmektedir9. Stratejik planlama, öncelikleri tespit ederek gelecekte
varılacak noktayı belirginleştirir, örgütsel problemleri çözerek bütünleşmeyi sağlayıp, performansı artırırır10. Örgütlerin amaçlarına ulaşmak için yapması
gerekenlerin yer aldığı, mevcut ve gelecek hakkında tasavvurların yapılıp belgelendirildiği plan olarak tanımlanabilir23F23F
11. Kamu kurumlarında stratejik planlama
ile önceliklerin belirlenerek sınırlı kaynakların öncelikli alanlara tahsis edilmesi sağlanmaktadır. Böylelikle verimliliğin artacağı ve amaçların daha kolay başarılacağı düşünülmektedir12.
Stratejik planlamayı hangi koşullar gündeme getirmiştir sorusu akla gelmektedir. 1970 ve 1980’li yıllarda toplumlarda yaşanan değişim temel etken olmuş, bu zaman diliminde insanların beklentileri değişmiştir. Bu dönemde yerel yönetimler açısından halkla ilişkiler dönemi başlamıştır. Bireyler, su, kanalizasyon gibi temel hizmetlerin yanı sıra yeni ihtiyaçların giderilmesine yönelik hizmetleri talep etmiştir. Bu talep, yeni bir dönemi başlatmıştır. Yeni dönemde, yönetimlerin insanlar için var olduğu düşüncesi ile bireylerin ortak talepleri doğrultusunda şekillenmesi gerektiği anlayışı hâkim olmuştur13. Bununla birlikte iş yaşamındaki
koşullarda meydana gelen değişimler de stratejik planlamayı gündeme getiren bir diğer etkendir.
1970’li yıllardan itibaren kamu ve özel sektör arasındaki farklılıklar azalmış, kamu hizmetlerinin özel sektör eliyle de ifa edildiği bir döneme girilmiştir. Bu dönem itibariyle stratejik davranma olgusu ortaya çıkıp, stratejik planlama hem kamu hem de özel kuruluşlarda kullanılan bir yöntem olagelmiştir26F26F
14. Stratejik planlamadan
önce de kamu kurumlarının kurumsal planlama yaptığı bilinmektedir. Bu planlama anlayışında topluca hareket edilmekte, tepeden inme bir yöntem izlenmekte,
9
Songür, a.g.e., s. 9.
10
Ercan Öztemel, İşletmelerde Stratejik Planlama, İstanbul, Boğaziçi Yöneticiler Vakfı, 2004, s. 31-32.
11 Songür, a.g.e., s. 9.
12 Hüseyin Özgür, "Kamu Örgütlerinde Stratejik Yönetim", Çağdaş Kamu Yönetimi-II, Ed.
Muhittin Acar, Hüseyin Özgür, Ankara, Nobel Yayınları, 2004, s. 234.
13 Ian Caulfield ve John Schultz, Planning for Change: Strategic Planning in Local
Government, London, Longman, 1989, pp. 3-4.
14
13 çalışanların görüşüne başvurulmamakta ve birimler arasındaki farklılıklar dikkate alınmamaktaydı27 F27F
15. Stratejik planlama ile insanlar ortak karar alabilmekte, alınan
kararlar izlenebilmekte ve öncelikler istişare ile belirlenebilmektedir. Bunun neticesinde yönetimler ile bireyler arasındaki iletişim artıp insanlar daha mutlu olabilmektedir28F28F
16.
Stratejik planlamada verilere dayalı analizler önemli bir yer tutar. Stratejik planlama anlayışına getirilen eleştiriler bu noktada toplanmakta, sayısal verilerin yetersiz ve güvenilir olamayabileceği söylenmektedir. Bu verilerle oluşturulacak planlar sağlıklı işlemeyebilmektedir29 F29F
17. Stratejik planlama kavramının stratejik yönetimin uygulanması sırasında gerçekleşen bir adım olduğu, stratejik planlama tekniğinin stratejik yönetime erişebilmek için kullanıldığı belirtilmektedir30F30F
18 .
Stratejik yönetim, bir organizasyonun gelecekte bulunmak istediği noktayı belirleyen bir yönetim tekniğidir. Kurumun amaçlarına ulaşmasını sağlamayı hedeflemekte, yöneticilere uzun vadeli düşünme yetisi kazandırarak onlarda vizyon oluşturmaktadır. Ayrıca, problemlere odaklanılmasını sağlayarak sorunların çözülmesine katkıda bulunmaktadır. Stratejik yönetim, büyüme, gelişme ve sürekliliği hedefleyerek kaynakları akılcı ve verimli bir şekilde kullanmayı amaçlamaktadır. Kamu yönetiminde ise, halkın isteklerini dikkate alıp, idareyi geleceğe hazırlayarak daha verimli ve kaliteli hizmet sunma yolu olarak tanımlanmaktadır31F31F
19. Stratejik yönetim, kamu kurumlarında çevreyle uyum içerisinde
15 Caulfield ve Schultz, a.g.e., pp. 10-12. ; Bryson, stratejik planlamalar ile uzun dönemli
planlamaların birbirine karıştırılmaması gerektiğini, uzun dönemli planlamaların amaç ve hedefler üzerine yaptığı vurgunun daha fazla olup, stratejik planlamanın sorunları belirtmek ve çözümlemek üzerine odaklandığını ifade etmektedir. Bununla birlikte stratejik planlamanın dinamik ve değişen çevre koşullarına uyum sağlamak noktasında daha esnek olduğunu, uzun dönemli planlamanın ise mevcut koşulların plan süresince aynı olacağı varsayımı ile hareket ettiğini belirtmektedir (Bryson, a.g.e., p. 7). Ayrıca söz konusu iki eserde stratejik planlar ile imar planlarının kıyaslandığı görülmekte bu planlar arasındaki farklar açıklanmaktadır. Şehir planlamacılığında inşaat ya da altyapı üzerine planlar yapılmaktayken, stratejik planlamada bu konularda da planlar mevcut olmakla birlikte diğer konuların da planlaması yapılmaktadır. Kamu ve özel sektördeki stratejik planlama uygulamaları, ideal stratejik planlamanın nasıl olabileceği mevzusu için Bryson’ın adı geçen kitabı incelenebilir. 16 Bryson, a.g.e., pp. 87-88. 17 Songür, a.g.e., s. 28-29. 18 a.e., s. 14-15. 19 a.e., s. 10, 22-23.
14 faaliyette bulunarak, beklentilere karşılık vererek, geleceği öngörerek ve performans değerlendirmesi yaparak yönetim kalitesini artırabilmektedir. Bununla birlikte, öncelikleri belirleyen bir anlayışla hareket ettiği için sunulan hizmetin muhatabı olan halkı yönetime katılmaya teşvik edebilmektedir32F32F
20. Stratejik yönetimi yönetimden
ayıran unsurlar; güdülen amaç doğrultusunda örgütün sahip olduğu birbirinden farklı işlevleri bütünleştirmek, örgütsel amaçlara yönelik olmak, geniş bir paydaş kitlesini dikkate almak ile geçmişi, şimdiki zamanı ve geleceği göz önünde bulundurarak hareket etmektir.33F33F
21
Stratejik yönetimi bir zihniyet, kurumun bütün kaynaklarını birleştirerek planlamayı yöneten bir yapı olarak ifade etmek mümkündür. Stratejik planlama ise bir uygulama tekniği, stratejik yönetimin bir basamağı olarak kurumun bulunduğu nokta ile ulaşmak istediği noktayı belirtip, bu noktaya nasıl varılacağını ifade eden bir planlama türüdür34F34F
22. Stratejik yönetimin kamuda tercih edilmesinin bazı sebepleri
vardır. Bu sebepler şöyle belirtilebilir35F35F 23:
• Daha önce sadece kamunun hizmet verdiği elektrik, telekomünikasyon gibi alanlarda özel sektörün de faaliyet göstermesi sonucunda rekabet artmakta; kamu kurumları geride kalmamak için özel sektörün istifade ettiği stratejik yönetim tekniklerini kullanmaktadır.
• Kamu, tekel olduğu alanlarda halkın hizmet beklentilerini karşılayabilmek ve yaşanan mali krizleri vatandaşların taleplerine hissettirmemek için özel sektör çıkışlı yöntemleri tercih edebilmektedir.
• Kamunun çevresinin değişmesi sonucunda bu çevreye uyum sağlama ihtiyacı ortaya çıkmaktadır. Stratejik yönetim doğası nedeniyle çevreyi gözetlemekte ve değişimleri tahmin edip, uygulayabilmektedir.
Olumsuz tarafları olduğu ileri sürülerek, stratejik yönetime getirilen eleştiriler de bulunmaktadır. Kâr amacı güderek piyasa koşullarına göre hareket eden özel
20 Özgür, a.g.e., s. 234, 236. 21 Songür, a.g.e., s. 20. 22 a.e., s. 14-15. 23 Özgür, a.g.e., s. 231-232.
15 sektör çıkışlı bir yönetim tekniği olan stratejik yönetimin kamu kurumlarında uygulanması sırasında sorunlar çıkabilmektedir. Kamu idaresi sadece kâr amacıyla hareket etmemekte, sosyal denge, adalet gibi hususları da odak noktasına almaktadır. Amaçların belirlenmesi kamunun idaresi dışında hukuki, sosyal ve mali boyutlar gibi çok çeşitli etkenlerin göz önüne alınmasıyla gerçekleşmektedir. Özel sektörde, küçük birimlerin hedef belirlemede serbest olması mümkünken, kamu idarelerinde böyle bir imkân sağlanamamaktadır. Bununla birlikte, bürokrasi kararların esneklik ve uygulanabilirliğinin yitirilmesine neden olmaktadır36F36F
24.
Bu tür olumsuzluklara rağmen, kamuda stratejik yönetim ve stratejik planlama hangi anlayışın bir ürünü olarak ortaya çıkmıştır sorusu hasıl olmaktadır. Kamuda stratejik planlama anlayışı, hizmetlerin ekonomik, etkin ve verimli sunulmalarını hedefleyen yeni kamu yönetimi (YKY) yaklaşımının bir sonucu olarak güçlenip yaygınlaşmıştır37F37F
25. Stratejik planlama tekniği, katılımcı bir yöntemle
hazırlanmaktadır. Stratejik planı, her yıl hazırlanan performans programları ve faaliyet raporlarını kamuoyuna açıklayarak saydamlığı sağlamaktadır. Amaçları ve hedefleri açıklayarak, bunların gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğini ölçmeye olanak veren yapısı ile hesap verme sorumluluğunu oluşturmaktadır. Örgütteki her düzeyde çalışanı planlama sürecine katarak esnek ve katılımcı olmakta, yetki ile sorumluluk alanlarını belirginleştirerek salahiyet devrini gerçekleştirir. Stratejik planlama bu özellikleri sebebiyle YKY ile aynı doğrultuda bulunmaktadır38F38F
26. Bu bağlamda, YKY
anlayışını incelemek gerekmektedir.
24
a.e., s. 242-243. ; Hughes, a.g.e., pp. 144-147.
25 Recep Bozlağan, "Geleneksel Kamu Yönetimi Yaklaşımı, Yeni Kamu Yönetimi Yaklaşımı
ve Yerel Yönetimlere Etkileri", Türkiye'de Yerel Yönetimler, Ed. Recep Bozlağan, Yüksel Demirkaya, Ankara, Nobel Yayınları, 2008, s. 8. ; Hughes, a.g.e., p. 5.
26 Volkan Erkan, Kamu Kuruluşlarında Stratejik Planlama: Türkiye Uygulaması ve
Kuruluşlarda Başarıyı Etkileyen Faktörler, Ankara, Devlet Planlama Teşkilatı [DPT],
2008, s. 48-52., (Çevrimiçi) http://www.sp.gov.tr/tr/kutuphane/s/39/, 26 Nisan 2014. ; Hughes, eserinde de kamu idarelerinin YKY yaklaşımının getirdiği anlayış neticesinde stratejik yönetim tekniklerini kullandığını belirtmektedir (Bkz.: Hughes, a.g.e., p. 54).
16
1.2
. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı ve Türkiye'de Durum
YKY anlayışı, kendisini geleneksel kamu yönetimi (GKY) yaklaşımının karşısında konumlandırır. GKY, üç temel unsur üzerine kuruludur. Bu unsurlardan ilki, siyaset ve yönetimin birbirinden ayrı olduğu düşüncesidir. Kamu yönetimi, siyasal iktidarın denetimi altında bulunmakta; siyasi liderler kamu yönetimini belirleme, kamu yöneticileri de siyasi liderlerin talimatlarına uyma yetkisine sahip olmaktadır. Bu düşüncenin hangi ortamda oluştuğunu incelemek gerekmektedir. Amerika Birleşik Devletleri'nde (ABD) 1881 yılında devlet başkanını destekleyen ve bunun karşılığında istediği görevi alamayan bir kişinin devlet başkanını öldürmesinin kamu yönetiminin politik etkilerden arındırılmasını hedefleyen Kamu Yönetimi Yasası'na zemin hazırladığı düşünülmektedir. O dönemdeki olaylar, GKY'nin teşekkül etmesine temel oluşturan düşünürler Woodrow Wilson ve Frank J. Goodnow'u siyaset ve kamu yönetiminin birbirinden ayrı tutulması gerektiği düşüncesine sevk etmiştir39F39F
27 .
İkinci unsur bürokratik örgütlenme modeli olmaktadır. Bürokrasiyi esas alması nedeniyle GKY'ye bürokratik paradigma adı da verilmektedir. Max Weber'in ortaya koyduğu bürokratik örgütlenme modelinin esasları şöyle belirtilebilir40F40F
28 :
• Resmî görevlerin, yasalar ve yönetsel kararlar gibi önceden belirlenen kurallara göre yürütülmesi,
• İşbölümünün bir parçası olarak belirlenmiş görevleri yürütmek için sorumlulukların oluşturulması ve bu sorumlulukların yerine getirilmesi için gerekli olan yetkilerin tahsis edilmesi,
• Her alt kademedeki görevliyi bir üst kademedeki görevli tarafından denetim ve gözetim altında bulunduran hiyerarşik yapının varlığı,
• İşleyişi düzenleyen yazılı teknik kurallar ve normlar.
27
Süleyman Sözen, Teori ve Uygulamada Yeni Kamu Yönetimi, Ankara, Seçkin Yayınları, 2005, s. 17, 22. ; Hughes, a.g.e., pp. 1-2, 17, 20-21. Hughes, GKY’da yönetimlerin kısa vadeli ufuklar geliştirdiği, uzun vadeli planlar yapmadığını belirtmektedir. YKY’nın gelişmesiyle birlikte kamu kurumlarının kendilerine hedefler koyduğu ve bu hedefleri gerçekleştirmeye odaklandığı ifade edilmekte, bu süreç de kamu idarelerinde stratejik yönetimin benimsenmesi olarak tarif edilmektedir (Bkz.: a.e., pp. 132-133).
28 Max Weber, Sosyoloji Yazıları, 12. bs., Çev. Taha Parla, İstanbul, Deniz Yayınları, 2008, s.
17 Üçüncü ve son unsur ise kamu ve özel kesim arasındaki farklardır. Kamunun özel kesimden ayrımları şu şekilde ifade edilebilir41F41 F
29 :
• Kamu; herkes tarafından ortaklaşa tüketilen savunma, çevre, amme düzeni gibi mal ve hizmetleri üretmektedir,
• Kaynakların finansmanını vatandaşlar tarafından alınan vergiler ile karşılamaktadır,
• Üretilen mal ve hizmetler kâr amacıyla değil toplumsal çıkarlar için meydana getirilmektedir,
• Belirli bir gruba değil bütün ülkeye hizmet vermektedir.
YKY, dünyadaki hangi gelişmelerin bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır sorusu akla gelmektedir. II. Paylaşım Savaşı'ndan42F42 F
30 sonra Amerika'da GKY'nin yeteri kadar
birikimli olmadığı, kültürel açıdan sınırlı ve gerçeklere aykırı olduğu yönünde eleştiriler yapılmıştır43F43F
31
. Dwight Waldo, Administrative State adlı eserinde ABD'deki amme hizmeti algı ve anlayışının değişim süreçlerini değerlendirmiştir. Ülkenin dünyanın pek çok yerinden gelen insanların vatanı olmaya başlaması ve teknolojik değişimler, "büyük toplum" (great society) olgusunu oluşturmuş, geleneksel kamu idaresi de bu yapıyı kaldıramamıştır. Bununla birlikte yurttaşların ekonomik tercihleri değişip, sabit kalan kaynaklar artan nüfusu karşılayamamıştır. Daha esnek yapılar aranmıştır44F44F
32 .
ABD'de 19. yüzyılın sonlarında ticaret ve sanayi erbabı amme hizmetlerinin yürütülmesi için 50 milyar dolarlık bir yardım yapmıştır. İnsanların artık böyle destekler yapmadığı ve bunun neticesinde hizmetlerin yerine getirilmesi için yeni
29 Sözen, a.g.e., s. 29-30. ; Hughes, a.g.e., pp. 3, 24-29.
30 Literatürde Dünya Savaşları olarak adlandırılan savaşların, kimi ülkelerin maddî kaynak
aramak, egemenlik sınırlarını genişletmek gibi nedenlerden ortaya çıktığı bilinmektedir. Esasında bu savaşlar dünya kaynaklarının paylaşımı mücadelesidir. Bu nedenle söz konusu savaşlardan bahsedilirken Paylaşım Savaşı ifadesi kullanılmıştır.
31 a.e., pp. 32-39
32 Dwight Waldo, Administrative State: A Study of the Political Theory of American
18 kaynak ve yapıların tesis edilmesi gerektiği açıklanmaktadır. Bununla birlikte, merkezden yönetilen amme hizmetlerinin yürütülmesi sırasında yüzlerce belge türü oluşmuş ve bu belge türlerinin yönetilmesi sorunsalıyla karşı karşıya kalınmıştır. Gittikçe büyüyen ya da büyüme ihtimaliyle yaşayan örgütlerin etkin bir belge yönetimi gerçekleştirmesi için, kimi hizmetlerin yerine getirilmesinde merkezî hükümetin onayının alınmasına gerek olmayan bir yapının benimsenmesi gerekmiştir45F45F
33 .
ABD'deki demokrasi oluşturmak idealinin, müreffeh kentler tesis etmek yönüne evirildiği söylenmektedir. Ülkede koşulları iyi olmayan şehirlerin bulunması, temel bir eksiklik olarak görülmekte ve bu eksikliğin giderilmesi için yeni yönetim biçimlerinin geçerli olacağı aktarılmaktadır. Amme hizmetlerinin sadece hükümet eliyle yerine getirildiği mevcut yapı hantal kalmış, hizmetlerin hızlı bir şekilde gerçekleştirilmesi için özel sektörden de faydalanılması gerektiği bildirilmiştir. Bununla birlikte, insanlar aldıkları iyi eğitim neticesinde belirli alanlara yönelmiş ve uzmanlaşma olgusu meydana gelmiştir. İşi iyi yapanın o görevi yapması gerektiği anlayışı yaygınlaşmaya başlamıştır. Bunun neticesinde, kamu hizmetlerinin işin uzmanı olanlar tarafından yönetilmesi gerektiği algısının oluştuğu, bu yapıyı tesis edecek mekanizmaların kamuda işler hale geleceği belirtilmiştir46F46F
34 .
Paylaşım Savaşları ve 1929'daki Dünya Ekonomik Buhranı'nın geleneksel yapıyı çok sarstığı aktarılmaktadır. Bu olaylar karşısında, geleneksel yapı korumacı bir bünyeye bürünmüş ve savaşlar sonrasında değişen koşullara ayak uyduramamıştır. Ekonomik Buhran ve savaşlar sonrasında kamuda yeni birimlerin tesis edilmesi gerektiği anlaşılmış fakat mevcut yapı bu gerekliliği karşılayamamıştır. Demokrasi olgusuna olan inanç sarsılmış, savaşlar sonrasında etkinlik ve verimlilik kavramları gündeme gelmiştir. Mevcut yapı demokrasiden ödün vermeden sistemi etkin ve verimli kılamamıştır. 1929 Buhranı sonrasında, kamu hizmetlerine yaklaşım değişmiş, düşünürler kamuyu birer işletme gibi görmüş ya da kamuyu işletme mantığı ile yönetme algısı oluşmuştur. 2. Paylaşım Savaşı da bu düşüncelerin artık
33 a.e., pp. 6-7. 34
19 uygulanması gerektiği algısının perçinleşmesine vesile olmuştur47F47F
35
. Bununla birlikte GKY'de mevcut olan siyaset-yönetim ayrımı artık reddedilmiştir48F48F
36. Bu eleştirilerin sonucunda 1968'de toplantılar düzenlenmiş ve YKY akımı ortaya atılmıştır. YKY, kamu yönetiminin demokratik olması, vatandaşların taleplerine önem verilmesi, sosyal eşitlik sağlanması gibi önerilerde bulunmaktadır49F49F
37 .
1970-1980 yılları arasında yaşanan ekonomik krizlerin olduğu bir dönemde bu yeni anlayışın artık uygulanması gerektiği ifade edilmektedir. Bu dönemde Batılı devletler, kamu hizmetlerinin etkin ve ekonomik sunulmasını sağlayacak yönetsel yapıların arayışına girmiştir. Batılı devletlerde uygulanan refah devleti modeli ekonomik krizlerin nedeni olarak görülmekte; devletin küçülmesi gerektiği belirtilmektedir. Kamu kesiminin küçülmesi sonucunda, daha ekonomik, etkin ve etkili bir yapının ortaya çıkacağı umut edilmekteydi50F50F
38. Bununla birlikte, eğitim seviyesi yükselen insanlar amme hizmetlerinin sunumunda katılımcı ve talepkâr bir kimliğe bürünmüştür. Neticede, herkes için temel düzeyde hizmet sunmayı amaçlayan kamu yönetimi anlayışı reddedilmiş; bireysel ihtiyaçları karşılamaya yönelik hizmetlerin sunulduğu anlayış aranmıştır. Kamu bürokrasisinin hantal, katı ve verimsiz olduğu iddia edilmekte; bu unsurların var olduğu amme hizmetlerinin vatandaşların beklentilerini karşılayamayacağı dile getirilmektedir. Bürokratik paradigmanın ortaya çıktığı koşullarda ihtiyaçlara cevap verdiği fakat sonuç ve müşteri odaklı bir yapıya dönüşen hizmet sunumunda beklentilere cevap verememesi nedeniyle eski ve iflas etmiş bir model olduğu ifade edilmektedir51F51F
39
. Bu önermelerin kabul görmesiyle kendisine geniş bir alan bulan YKY, pek çok ülkede
35 a.e., pp. 10-11.
36 Frank Marini ve Darrell L. Pugh, "The Development of Public Administration”,
Contemporary Public Administration, Ed. by Thomas Vecino ve Jack Rabin, New York,
Harcourt Brace Jovanovich Incorporated, 1981, pp. 23-35.
37 Doğan Nadi Leblebici, "Kamu Yönetimi: Dünyada ve Türkiye'deki Gelişimi", Kamu
Yönetimi: Gelişimi ve Güncel Sorunları, Ed. Dr. Kemal Öktem, Dr. Uğur Ömürgönülşen,
Ankara, İmaj Yayınevi, 2004. s. 10-11. ; Dwight Waldo, “Scope of the Theory of Public Administration”, Theory and Practice of Public Administration: Scope, Objectives and
Methods, Ed. by. James C. Charlesworth, Philadelphia, The American Academy of Political
and Social Science, 1968, pp. 3-16.
38 Bozlağan, a.g.e., s. 8. ; Hughes, a.g.e., pp. 11-12. 39
20 uygulanmaktadır52F52F
40
. Bu anlayış, Türkiye Kamu Yönetiminde de kendisine yer bulmuştur.
YKY'nin Türkiye'yi nasıl etkilediğine değinmeden önce Türkiye'nin kamu yapısını kısaca aktarmak gerekmektedir. Türkiye Cumhuriyeti kurulmadan önce varlığını sürdüren Osmanlı Devleti'nde 19. yüzyıla kadar padişaha bağlı yöneticiler kamu idaresini yürütmekteydi. Bu yöneticiler Enderun mektebinde küçüklüklerinden itibaren padişaha bağlı olma ilkesi ile yetiştirilmiştir. Devlet görevlisi adayları Enderun'da kapsamlı bir eğitimden geçip, görev yerlerine atanırdı. Bu kişilerin görevlerine olan bağlılıkları Padişah'a olan sadakatleri üzerine bina olmaktaydı. 19. yüzyılın ortalarından itibaren toplumdaki diğer kesimlerin de yönetime katıldığı bir sistem vücut bulmuştur. Tanzimat Fermanı ile birlikte, belirli bir eğitimden geçen ve ücretli çalışanlardan oluşan bir bürokrasi sınıfı kurulmuştur. Bu sınıf kendisini Padişah'a bağlılık üzerine inşa etmemekte, yaptıkları görevin ihtiyaçlardan hasıl olması üzerine çalışmaktaydı. Söz konusu yapı Cumhuriyet Dönemi'nde de geçerli olmuştur. Türkiye Cumhuriyeti kurulduğunda, yeni devletin ülkeyi yapılandırırken ya da düzenlemeler yaparken amme hizmeti ve çalışanlarını kendisine dayanak olarak benimsediği ifade edilmektedir. Bu bağlamda, memurların haklarında iyileştirmeler yapılmış, ücret rejimleri düzenli hale getirilmiştir53F53F
41. Böyle bir yapıya rağmen, amme idaresi istenilen verimliliği sağlayamayıp, talepleri karşılayamamaktaydı. Bu nedenle sorunun çözümüne dair devlet eliyle pek çok çalışma yaptırılmıştır.
Gıyas Akdeniz "Devlet Teşkilâtı ve Rasyonalizasyon" adlı çalışmasında, Osmanlı Devleti zamanında idari ve adli düzende bozulmalar meydana geldiğini, Cumhuriyet ile birlikte pek çok düzenleme yapılsa da devlet teşkilatının sistemli çalışmadığını dile getirmektedir. İyi bir kamu yönetiminin refahı sağlayacağını belirtmekte, insanların ihtiyaçlarını karşıladığı için bir işletme olan devletin ilmî
40 Avrupa ülkelerinde YKY’nın nasıl vücut bulduğu için Bkz.: Innovations in Public
Management: Perspectives from East and West Europe, Ed. by. Tony Verheijen, David
Coombes, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 1998, pp. 59-206, 223-387.
41 Selçuk Yalçındağ, “Kamu Yönetim Sistemimizin Tarihsel Evrimi Üzerine Notlar”, Amme
İdaresi Dergisi, C. III, No: 2, 1970, s. 23-25, 48, 55., (Çevrimiçi) http:// www. todaie. gov.
tr/ resimler/ ekler/ e4d3f8515c1ffdc_ek.pdf? dergi= Amme%20%DDdaresi%20Dergisi, 9 Ağustos 2014.
21 ilkelere göre düzenlenmesi gerektiğini ifade etmektedir. İyi bir devlet teşkilatının kurulup, işlemesi için şu önerileri sunmaktadır54F54 F
42 :
• Kaynakların verimli kullanılıp, ihtiyaçları hızlı bir şekilde karşılayacak düzenlemeler yapmak,
• İşbirliği ve işbölümünü tesis etmek, • İşi ehli olana vermek,
• İşini iyi yapanı ödüllendirip, işini iyi yapmayan ya da kötü yapan memuru cezalandırmak,
• Çok memur düşük maaş sistemi yerine, nitelikli memur yüksek maaş fikrini benimsemek ve merkezden değil yerinden yönetimi sağlamak.
1949 yılında İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi öğretim üyesi Ordinaryüs Profesör Doktor Fritz Neumark devletin kendisine yaptığı talep neticesinde "Devlet Daire ve Müesseselerinde Rasyonel Çalışma Esasları Hakkında Rapor" adında bir eser yazmıştır. Bu eserde mali yapı ve amme idaresindeki genel sorunların
sebeplerine değinmektedir. Memurların vasıflarına göre seçilmemesi, teşkilat yapısındaki eksiklikler, kanunların uygulamada hayat bulamayıp sistemi hantallaştırması ve aşırı kırtasiyecilik nedeniyle oluşan formaliteler ile denetleme usulündeki eksiklikler sorunların temel nedeni olarak görülmektedir. Neumark, bu sorunlara çözüm olarak şu önerileri dile getirmektedir:
• Amme idaresinde gerekli olan değişiklikleri idare edecek Başbakan Yardımcısı'nın başkanlığında bir "Rasyonalizasyon Komisyonu"nun oluşturulması,
• Mali yapıda devleti müşkül durumda bırakabilecek isteklerin onaylanıp onaylanmaması konusunda Maliye Bakanlığına daha geniş yetkiler verilmesi, • Yapılacak işe göre çalışan seçilmesi ve sınavla memur istihdam edilmesi ile kamu görevlisi sayısının azaltılması. Bu durum tepkilere neden olacağı için
42 Gıyas Akdeniz, "Devlet Teşkilâtı ve Rasyonalizasyon", İstanbul Üniversitesi İktisat
Fakültesi Mecmuası, C. IX, No: 1-2, Ekim 1947 - Ocak 1948, s. 55-72., (Çevrimiçi) http : //
22 kamuda yapılacak reform çalışmalarının nedeni ve sonuçlarını kamuoyuna aktaracak, bu konuda bilimsel çalışmalar yapılmasına önayak olacak Başbakan Yardımcısı'na bağlı Enformasyon Bürosunun kurulması,
• Kimi birimler ve bakanlıkların birleştirilmesi, her bakanlıkta ayrı ayrı bulunan hukuk müşavirliklerinin tek bir çatı altında toplanması,
• Bakanlıklarda Yazı İşleri Birimlerinin ihdas edilmesi.
Bununla birlikte mevcut denetim sisteminin yeterince etkili olmayıp, müfettişlerden yeteri kadar yararlanılmadığı dile getirilmektedir. Etkin bir teftiş düzeninin oluşturulması tavsiye edilmektedir. Ayrıca, davaların çok uzun sürdüğü belirtilmekte, adalet sisteminde de reformlar yapılması önerilmektedir55F55F
43 . Martin ve Cush Raporu olarak bilinen56F56F
44 "Maliye Bakanlığı Kuruluş ve Çalışmaları Hakkında Rapor" adlı eserde Türkiye'nin idari teşkilat, mali yapı ve bütçeyi kullanması hakkında tavsiyeler bulunmaktadır. Bu eserde, kanunlar üzerinde değil yönetim işlevi üzerinde durulmaktadır. İdarenin aşırı merkeziyetçi olmasından dolayı fazlaca kırtasiyecilik oluştuğu, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu'nun katı sınırlar çizip, esneklik oluşturamadığı belirtilmektedir. Maliye Bakanlığının etkin bir idari işleyişe sahip olması için çeşitli öneriler yapılmaktadır. Neumark'ın çalışmasında olduğu gibi bu çalışmada da personel rejimi hakkında tavsiyelerde bulunulmaktadır. Ayrıca Yazı İşleri ve Özlük İşleri Birimlerinin kurulması önerilmektedir. Eserin mahallî idareler kısmında, mahallî idarelerin aşırı merkeziyetçilikten dolayı planlama yapamadığı ve etkin bir mali yönetime sahip olmadığı aktarılmaktadır. Mahallî idarelerin bütçelerinin seçimle iş başına gelsin gelmesin yerel yöneticiler tarafından hazırlanması gerektiği ifade edilmektedir57F57F
45 . 1962 yılında Bakanlar Kurulu, kamu hizmetlerinin verimli bir şekilde sunulması için Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsünün (TODAİE) bir
43 Fritz Neumark, Devlet Daire ve Müesseselerinde Rasyonel Çalışma Esasları Hakkında
Rapor, Ankara, Başbakanlık Devlet Matbaası, 1949.
44 Hüseyin Yayman, Türkiye'nin İdari Reform Tarihi, Ankara, Turhan Kitabevi, 2008. 45 James W. Martin ve Frank C.E. Cush, Maliye Bakanlığı Kuruluş ve Çalışmaları
