iincel
Anayasa
Mahkemesi'nin
•
Yerel Idarelere Baklfl
Olkeler, siyasal, toplumsal ve ekonomik yap1lanna ve geleneklerine gore,
bu ilkelerden birine ag1rl1k vermek suretiyle idari yap1lanni duzenlemektedirler.
Turkiye, idari yap1sin1 merkezden yonetime agirl1k vermek suretiyle
duzenlemi~tir. Ancak, son y1llarda yap1lan yasal duzenlemeler yerel idarelerin
guc_;lendirilmesini amac_;lamaktad1r
TurgutTan
Bilkent Universitesi Hukuk Fakilltesi
A
nayasa Mahkemesi'nin yerel idarelerle ilgili soniki karan YOksek Mahkeme'nin TOrkiye'de idare-nin yap1lanmas1 konusundaki gorO~lerini yans1t-mas1 ac;1s1ndan Ozerinde durulmaya deijer nite -liktedir. Ancak, Anayasa Mahkemesi gec;mi~te verdiiji kimi ka-rarlannda da bu konuya deijindiiji ic;in, son kararlan deijerlen -dirilirken gec;mi~te verdiiji kararlanni da animsamakta yarar gormekteyiz.
idarenin yap1lanmasinin siyasal yap1lanmadan soyutlan-mas1 olanaks1zd1r. idari yap1lanmada tarihsel, sosyal, ekono-mik ve coijrafi pek c;ok etmenin rolO vard1r. idarenin yap1lan-mas1na ili~kin ilkeler anayasalara da girmi~tir. Bu konuda 1961 ile 1982 Anayasalan arasinda onemli bir farklll1k da yoktur. Anayasa'ya (m.123) gore, "idare, kurulu~ ve gorevleriyle bir bOtondOr ve kanunla dOzenlenir.
idarenin kurulu~ ve gorevleri, merkezden yonetim ve ye-rinden yonetim esaslanna dayanir."
Ancak, Anayasa'ya gore, merkezi idarenin yerel idareler Oze-rindeki vesayet yetkisini nas1I kullanacaij1n1 yasa koyucu belir-leyecektir.
Merkezden yonetim ve yerinden yonetim ilkeleri, birlikte uygulanan ve birbirini tamamlayan ilkelerdir. Olkeler, siyasal, toplumsal ve ekonomik yap1lanna ve geleneklerine gore, bu il-kelerden birine aij1rl1k vermek suretiyle idari yap1lann1 dOzen-lemektedirler. TOrkiye, idari yap1sin1 merkezden yonetime aij1rl1k vermek suretiyle dOzenlemi~tir. Ancak, son y1llarda ya-p1lan yasal dOzenlemeler yerel idarelerin guc;lendirilmesini amac;lamaktad1r.
Esasen, son y1llarda, "yoneti~im" kavram1 ile de ifade edi-len kamu kesimi reformlannin ogelerini, ozelle~tirme, piyasa-la~t1rma, ~irket i~letmeciliiji, "yerinden yonetim" (ademi mer-kezile~me) ve baij1ms1z dOzenleyici kurumlann yayginla~t1nl-mas1 olu~turmaktad1r. Yerinden yonetim denildiijinde de, ka-mu yonetiminde karar alma ve uygulama sOrec;lerinin, yerel
ve bolgesel idarelere, ozel sekto-idarenin bOtOnlOijO ilkesi,
mer-kezi idare ile yerel idareler ve kamu kurumlan arasinda bu bOtOnlOijO saijlayacak hukuki mekanizmalann kurulmasin1 da gerektirmektedir. Bunlardan en onemlisi de "idari ve-sayet"tir. Nitekim, Anayasa (m.127) "Merkezi idare, mahalli idareler Oze-rinde, mahalli hizmetlerin idarenin bOtOnlOijO ilkesine uygun ~ekilde yOrOtolmesi, kamu gorevlerinde bir-liijin saijlanmas1, toplum yarannin korunmas1 ve mahalli ihtiyac;lann gereiji gibi kar~1lanmas1 amac1yla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir" hOkmOnO ic;ermektedir. Anayasa Mahkemesi'ne gore, vesa-yet vesa-yetkisi, merkezi idarenin yerel idareler Ozerinde yerindelik ve hu-kukilik denetimlerini ic;ermektedir.
Esasen, son yillarda, "yoneti$im"
kavram1 ile de ifade edilen kamu
re ve gonOIIO kurulu~lara devri anla~1lmaktad1r.1 Ote yandan, Av-rupa Birliiji'ne Oyelik sOrecinde, aday Olkeler ic;in hazirlanan ilerle-me Raporlannda, Kat1l1m Ortakll-ij1 Belgesinde, AB'nin idari refor-mun bir parc;as1 olarak yerel ida -relere ili~kin olarak, yerel idarele-rin yetkileidarele-rinin arttinlmas1, kat1 vesayetin azalt1lmas1, parasal olanaklannin artt1nlmas1 yonOn-de yeni yasal dOzenlemeler yap1l-masin1 istediiji de bir gerc;ektir.2
g(incel
hukuk
48
kesimi ref ormlarirnn ogelerini,
ozelle$tirme, piyasala$t1rma,
$irket i$letmeciligi, "yerinden
yonetim" (ademi merkezile$me) ve
bagims1z diizenleyici kurumlarin
yayginla$t1rilmas1 olu$turmaktadlr
Yerel idarelerin guc;lendiril-mesine yonelik yeni dOzenleme-lerin ele~tirilecek yonleri bulun -makla beraber; ele~tirilerin bir bolOmO de merkeziyetc;i gele-nekten aynlmanin gOc;IOijOnden kaynaklanmaktad1r. Nitekim,
do-nemin Cumhurba~kan1, 5227 Say1l1 Kamu Yonetiminin Temel ilkeleri ve
Yeniden Yap1land1nlmas1 Hakk1nda Kanun'u geri gonderme gerekc;esin-de, merkezi idarenin gorev ve
yetki-leri s1rnrland1nl1p ozel gorevli duru-muna dO~OrOIOrken, yerel idarelerin genel gorevli k1l1nd1gin1; merkezi ida-renin orgOtsel ve i~levsel ac;1lardan zay1flat1ld1g1n1 ve yetki geni~ligine dayanan gOc;IO merkezi idare yerine, gorev aynl1g1na dayal1 gOc;IO yerel
idare yap1lanmasinin yolunun ac;1ld1-gin1; k1saca, bu
degi~ikliklerin,"Ana-yasa'da ongorOlmeyen bir yonetim
modeline gec;ilmesine" neden
olabi-lecegini belirtmi~tir.
Anayasa Mahkemesi, Darn~tay Al-tinc1 Dairesi'nin ba~vurusu Ozerine,
5393 Say1l1 Belediye Kanunu'nun
23.maddesinin be~inci f1kras1nda yer alan, "MOlki idare amiri hukuka
ayk1-n gordOgO kararlar aleyhiayk1-ne idari
yarg1ya ba~vurabilir" kural1n1,
"Ana-yasa'n1n 127. maddesinde c;izilen c;er-c;eve ic;inde kullanilmas1 gereken,
ida-renin bOtOnlOgO ilkesinin gerektirdigi
bir vesayet yetkisini ic;ermedigi"
so-Anayasa'ya (m.127) gore, yerel idarelerin karar
organlarimn yasada gosterilen se9menler taraf1ndan
se9ilerek olu$turulmas1 gerekmektedir. Bunun anlam1
o yerel idarede ya$ayanlarin gereksinimlerini
kar$1layacak karar lar1n, gene orada ya$ayanlarin
se9ecekleri ki$ilerin olu$turdugu organlarca ahnmas1dlr
nucuna vararak, Anayasa'nin 123. ve 127. maddelerine ayk1n
bulup iptaline karar vermi~tir.3
Anayasa Mahkemesi, gene Dan1~tay Altinc1 Dairesi'nin
ba~vurusu Ozerine, 5216 Say1l1 BOyOk~ehir Belediyesi
Kanu-nu'nun 14. maddesinin be~inci f1krasinda yer alan "MOlki idare
amiri hukuka ayk1n gordOgO kararlar aleyhine ... idari
yarg1-ya ba~vurabilir" kuralin1 da benzer gerekc;e ile Anayasa'n1n
123. ve 127. maddelerine ayk1n bularak iptal etmi~tir.4
Anayasa Mahkemesi'ne iptal ic;in ba~vuran Dan1~tay Altin-c1 Dairesi'ne gore, 5393 Say1l1 Yasa'nin 23. maddesi uyannca mOlki idare amiri belediye meclisi karan Ozerindeki vesayet
yetkisini, dava ac;mak yoluyla "dolayl1 bic;imde"
kullanabile-cektir. Ostelik, vesayet denetiminin, yalnizca hukuka
uygun-luk denetimi ~eklinde ve yarg1 yoluyla gerc;ekle~tirilmesi,
ida-renin bOtOnlOgO ilkesini zay1flatmakta, bu nedenle
Anaya-sa'n1n 123. ve 127. maddelerine ayk1nl1k olu~turmaktad1r.
Anayasa Mahkemesi de "Esasin incelenmesi" ba~l1g1
alt1n-da yapt1g1 genel ac;1klamaalt1n-da, Anayasa'n1n 127. maddesinde
merkezi idare yerel idareler Ozerinde idari vesayet " ...
yetkisi-ne sahiptir" denildigine gore, merkezi idarenin yerel idareler
Ozerinde vesayet yetkisini kullan1p kullanmayacagin1n yasa
koyucunun takdirine b1rak1lmad1gin1; aynca, bu yetkinin huku-ka uygunluk denetimi yan1nda yerindelik denetimini de ic;erdi-gini, vesayet makaminin bu yetkisini i~lemler Ozerinde iptal,
onama, erteleme, izin, tekrar gorO~Olmesini isteme, dOzeltme
yollanna ba~vurarak uygulayabilecegini belirtmektedir.
Ozetle soylemek gerekirse, gerek Dani~tay Alt1nc1 Daire
-si'ne gerekse Anayasa Mahkemesi c;ogunluguna gore, bu
ya-sal dOzenlemeler, merkezi idareye Anayasa'n1n (m.127)
idare-nin bOtOnlOgO ilkesini (m.123) gerc;ekle~tirmek Ozere tanid1g1 vesayet yetkisinin, tam olarak ve dogrudan kullan1min1 engel-ledigi ic;in, Anayasa'nin bu iki maddesine ayk1nl1k olu~turmak-tad1r.
Hemen belirtelim ki, Anayasa'ya (m.127) gore, merkezi idare yerel idareler Ozerinde, "kanunda belirtilen esas ve usu l-ier dairesinde" idari vesayet yetkisine sahiptir. Gec;mi~te ye-rel idaye-relerle ilgili yasal dOzenlemelere yap1lan temel ele~tiri-lerden biri, merkezi idareye taninan vesayet yetkisinin ag1rl1-g1d1r. D0lay1s1yla, yerel idarelerle ilgili yeni yasal dOzenlemele-rin bir ozelligi de, merkezi idarenin bu idareler OzedOzenlemele-rindeki bas-k1sin1 olabildigince hafifletmek olmu~tur.
Anayasa Mahkemesi'nin iptal kararlanna kar~1oy yazan Oyelerden birinin de belirttigi gibi, "Yerinden yonetim idarele-ri varl1klan Anayasa ve yasalarla gOvence altina alinm1~ olan, sec;ilmi~ organlan, ayn bOtc;e ve malvarl1gina sahip ozerk tO-zel ki~ilerdir. D0lay1s1yla, Anayasa'nin 127. maddesinde yer alan idari vesayet yetkisi yerel yonetimlere tan1nm1~ ve gO-vence alt1na alinm1~ bulunan ozerkligin bir istisnas1d1r."5 Bir
ba~ka deyi~le, Dan1~tay'1n da bir karannda belirttigi gibi, idari vesayet "s1n1rl1" bir yetkidir.6
iptal kararlanna kar~1oy yazan dart Oyeye gore de, " ... ve-sayet, merkezi idareye 'gorev· degil, 'yetki' olarak verildigin-den mutlak bir kullanim zorunlugu ic;ermez. Bu durumda , ve-sayet yetkisinin anayasada belirtilen amac; ve c;erc;eve ic;inde kalmak ko~uluyla kapsam ve s1ninnin belirlenmesi yasakoyu
-cunun takdiri ic;inde bulundugundan yerel yonetimlerin tom i~lemlerinin idari vesayete bagl1 tutulmas1n1n anayasal bir ge-reklilik oldugu ileri sOrOlemez. Yerel yonetimlerin ozerkligi
iincel
as1I olup, Anayasa ile guvence alt1na al1nd1i_j1ndan bu ozerkliiji ortadan kald1racak veya etkisiz k1lacak duzenlemelerin Ana-yasa'ya ayk1nl1k olu~turacaij1 ac;1k ise de onu guc;lendirmek amac1yla vesayet yetkisine getirilen sin1rland1rmalann Anaya-sa ile uyum ic;inde olmad1ij1ndan soz edilemez"1
Anayasa Mahkemesi gec;mi~te verdiiji baz1 kararlannda yerel idarelerin ozerkliijinin korunmas1na ozen gostermi~tir. Orneijin,
3360
Say1l1 Yasa'nin (m.2) "ii ozel idarelerinin gorev-li oldui_ju mahalgorev-li ve mu~terek ihtiyac;lann kapsam1 ve s1nin Bakanlar Kurulunca tespit olunur" hukmunu Anayasa'nin 127. maddesine ayk1n bularak iptal ettiiji karannda, idari vesayetin yasa ile duzenlenmesi gereken bir denetim yetkisi olup, "s1n1r-s1z ve takdire baijl1" olmad1ij1n1; Bakanlar Kuruluna, "gene!, s1-n1rs1z, takdire baijli, zaman ic;inde s1k s1k deiji~ebilen, hiyerar-~i benzeri, olc;utleri belirsiz bir yetki tan1yarak" vesayet yetki-sinin a~1ld1ij1n1 belirtmi~tir." Anayasa Mahkemesi'ne gore, "Bu gereksinimleri yerel planda kar~1lamak olanak ve onceliklerini takdir yetkisinin, o yorede ya~ayan halk1n yasalara dayal1 ola-rak olu~turduklan organlara b1ola-rak1lmas1, hem ozerklik ilkesi-ne, hem de demokratik ya~am bic;imine daha uygun bir yol -dur".9 Anayasa Mahkemesi,5005
Say1l1 Yasa ile ilgili karann-da karann-da, vesayet yetkisinin merkezi ikarann-darenin yerel ikarann-dareler yeri-ne gec;erek icrai karar alma yetkisini ic;ermediijini belirttikten sonra, "ii ozel idaresinin herhangi bir karanna baijl1olmaks1-1-S.Bayramoglu, Yoneti~im Zihniyeti, lleti~im yayinlan, Istanbul, 2005, s.134.
2-A.Mengi, "Avrupa Birligi'ne uyum sGrecinde yerel yonetimlerle ilgili ya-sal dGzenlemeler", Yerellik ve Politika, KGreselle~me sGrecinde yerel de-mokrasi, Prof.Dr.Ru~en Kelefe Armagan, 4.Kitap, imge Yayinevi, 2007, s.115.
3-Anayasa Mahkemesi'nin, 4.2.2010 tarihli ve E.2008/27-K.2010/29 say11i karan. RG; 21.6.2010, sayi:27619.
4-Anayasa Mahkemesi'nin, 4.2.2010 tarihli ve E.2008/28-K.2010/30 say1l1 karar1. RG; 21.6.2010, sayi:27619.
5-Sayin Gye Z.A.PERKTA~'in kar~1 oy yaz1s1
6-Dani~tay, 9.D; 27.10.1981, E.1980/4070-K.1981/4814. Dani~tay Dergisi, sayi:46-47, s.314.
gQncel
hukuk
50
zin Yasa kapsam1ndaki ta~inmazlannin sat1~1 ic;in Hazineye bedelsiz devrinin ongorulmesi, mahalli idarelerin ozerkliiji ile baijda~mamaktad1r" demektedir.'0
D0lay1s1yla, yerel idarelerin vesayet makam1 konumunda bulunan merkezi idarenin doijrudan veya mulki idare amirleri arac1l1ij1 ile, yasan1n ac;1kc;a yetki vermediiji durumlarda, yerel idarelerin kararlanna mudahale etmesi olanaks1zd1r. Nitekim, ic;i~leri Bakanl1ij1'n1n, ii ozel idare butc;elerinin haz1rlanmasina ili~kin olarak valiliklere gonderdiiji genelge konusunda Dan1~-tay, "Genelge bu haliyle ozel idare butc;elerinin haz1rlanmas1-na ili~kin Bakanl1k goru~unu ifade eden ve baijlay1c1 olmayan tavsiye niteliijindedir" demektedir.11
Ancak, Anayasa Mahkemesi'nin son kararlanndan c;1kan sonuc;, merkezi idareye yerel idareler uzerinde vesayet yetki -si veren yasal duzenlemelerin hem yerindelik hem de hukuki -lik denetimini kapsamas1 gerektiijidir. D0lay1s1yla, yalniz huku-ka uygunluk denetimi ile sin1rl1 bir vesayet yetkisi veren yasa, Anayasa'nin ongordui_ju bir yasal duzenleme niteliijinde deijil-dir. Bu tur yorumlara kat1lmak olanaks1zd1r. Kald1 ki, bu tur yo-rumlar, demokratikle~meyi saijlamaya yonelik yasal duzenle-melerin yap1lmas1na Anayasa'n1n engel olduiju yonundeki ele~tirilere de, haks1z yere, hakl1l1k kazand1rmaktad1r.
Anayasa'ya (m.127) gore, yerel idarelerin karar organlan-nin yasada gosterilen sec;menler tarafindan sec;ilerek olu~tu-rulmas1 gerekmektedir. Bunun anlam1 o yerel idarede ya~a-yanlann gereksinimlerini kar~1layacak kararlann, gene orada ya~ayanlann sec;ecekleri ki~ilerin olu~turdui_ju organlarca alinmas1d1r. Bu kararlann yerinde olup olmad1ij1na merkezi idarenin karar vermesinin bu idarelere taninan ozerklikle ne olc;ude baijda~t1ij1 sorgulanabilir. Anayasa, bu idarelere gorev-leri ile orant1l1 gelir kaynaklann1n saijlanacaij1n1 ongormesine kar~1n, kaynaklannin onemli bolumunun merkezi idarece kar-~1land1ij1 ve bu ac;1dan yerel idareler arasinda farkl1l1klar oldu-i_ju da bir gerc;ektir. Bu ac;1dan bak1ld1ij1nda denilebilir ki, kay-naij1 saijlayan1n nas1I kullan1ld1ij1n1 denetlemesi de yad1rgan-mamalid1r. Kald1 ki, merkezi idareye yerel idareler uzerinde denetim yetkisi veren Belediye Kanunu d1~1nda daha pek c;ok duzenleme bulunmaktad1r.12
Ancak, hukuka uygunluk denetimi ile s1nirl1 vesayet dene-timi yetkisi verdiiji gerekc;esi ile yasal duzenlemeyi Anaya-sa'ya ayk1n bulup iptal eden Anayasa Mahkemesi karannin, yerel idarelerin uygulamalann1n ele~tirilecek pek c;ok yan1 bu -lunmasina kar~in. vesayet yetkisinin ic;eriijini ve kullan1lma usullerini belirleme yetkisini yasa koyucuya veren Anayasa hukmunun doijru yorumuna dayanmad1ij1n1 du~unmekteyiz.
7-Sayin Ba~kan ve Gyeler, H.K1il~. S.Adall, F.Kantarc1oglu ve S.Kaleli'nin kar~1oy yaz1lan.
8-Anayasa Mahkemesi'nin 22.6.1988 tarihli ve E.1987 /18-K.1988/23 say11i karan. RG; 26.11.1988, sayi:20001, s.17.
9· Ayni karar.
10· Anayasa Mahkemesi'nin 15.5.2008 tarihli ve E.2004/1-K.2008/106 sa-y1l1 karan. RG; 5.7.2008, sayi:26927, s.90 vd.
11· Dani~tay, DDK; 5.11.1971, E.1971/640-K.1971/886. Amme idaresi Dergisi, c.5, say1:l, s.150.
12· Cirnegin, Bakanlar Kurulu Karan ile kabul edilen Orta Vadeli Program (2009-2011) da, "Yerel yonetimlerin harcamalarin1 finanse etmek amac1yla yap1lan tahsislerin objektif esaslara dayal1 ve amaca yonelik kullanim1 sag-lanacakt1r" ifadesi yer almaktad1r. Bkz. R.G.; 28.06.2008, sayi:26920.
