SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ ANA BİLİM DALI
KAMU YÖNETİMİ BİLİM DALI
YENİ KURUMSALCILIK EKSENİNDE
MÜLKİ İDAREDE SÜREKLİLİK VE DEĞİŞİM
Sema Müge ÖZDEMİRAY
DOKTORA TEZİ
Danışman
Prof. Dr. Önder KUTLU
T.C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
BİLİMSEL ETİK SAYFASI
Bu tezin proje safhasından sonuçlanmasına kadarki bütün süreçlerde bilimsel etiğe ve akademik kurallara özenle riayet edildiğini, tez içindeki bütün bilgilerin etik davranış ve akademik kurallar çerçevesinde elde edilerek sunulduğunu, ayrıca tez yazım kurallarına uygun olarak hazırlanan bu çalışmada başkalarının eserlerinden yararlanılması durumunda bilimsel kurallara uygun olarak atıf yapıldığını bildiririm.
Sema Müge ÖZDEMİRAY
Ö ğr enc inin Adı
Soyadı: Sema Müge ÖZDEMİRAY Numarası: 124128001006
Ana Bilim / Bilim Dalı:
Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi/Kamu Yönetimi
Programı: Doktora Tezin
T.C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
ÖNSÖZ
Bu tezin hazırlanış sürecinin başından sonuna kadar katkılarını benden esirgemeyen, karşılaştığım her zorluğu aşmama yardım eden, birlikte çalışmaktan dolayı kendimi şanslı hissettiğim değerli danışman hocam Sayın Prof. Dr. Önder KUTLU’ya,
Tez izleme komitemde yer alarak fikir ve önerileri ile çalışmaya katkı sağlayan, olumlu tutumlarıyla desteklerini her zaman hissettiğim Sayın Prof. Dr. H. Tuğba EROĞLU ve Sayın Dr. Öğr. Üyesi Belgin UÇAR KOCAOĞLU’na,
Tez savunma jürimde yer alarak yorum ve yönlendirmeleri ile çalışmayı zenginleştiren Sayın Prof. Dr. Ercan OKTAY’a ve Sayın Doç. Dr. İsmail SEVİNÇ’e, Çalışma süresince görev yaptığım, gösterdikleri anlayış ve verdikleri destek için Selçuk Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü değerli hocalarına ve çalışma arkadaşlarıma,
Verdikleri manevi destek ve gösterdikleri fedakarlıkla bu günlere gelmemde büyük pay sahibi olan aileme, eşime ve dostlarıma,
En önemlisi; neredeyse bu tez çalışmasıyla yaşıt olan, farkında olmasa da hissettiğim manevi gücün en büyük kaynağı oğlum Hüseyin Efe ÖZDEMİRAY’a teşekkür etmeyi bir borç bilirim.
Sema Müge ÖZDEMİRAY
T.C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
ÖZET
Türk yönetim yapısı içerisindeki yeri, özellikle 2000’li yıllardan sonra yerel yönetimlere yönelik yapılan yasal düzenlemelerin etkisiyle sorgulanır hale gelen mülki idare sisteminin geleceğine yönelik olarak süreklilik ve değişim ekseninde öngörü yapılma amacı doğrultusunda hazırlanan bu çalışmada; bilimsel bir yol haritasına bağlı kalınarak konu ile ilgili gözlemlenen metodoloji eksikliğinin giderilmesi gayesiyle yeni kurumsalcılık kuramının alt dalları olan “tarihsel kurumsalcılığın”, “sosyolojik kurumsalcılığın” ve “rasyonel tercih kurumsalcılığının” temel varsayımlarından faydalanılmıştır.
Tarihsel kurumsalcılığın “yol bağımlılığı” olgusu, sosyolojik kurumsalcılığın “meşruiyet ve görev anlayışı” temelli öngörüleri ve rasyonel tercih kurumsalcılığının “aktörlerin rasyonel hareket ettikleri” varsayımından hareketle yapılacak değerlendirmelere katkı sağlaması açısından çalışma kapsamında; vali, vali yardımcısı, kaymakam ve İçişleri Bakanlığı’nda mülki idare amiri olarak görev yapan ve mülki idare amirliği mesleğinden ayrılarak başka bir alanda çalışmaya devam eden toplam 23 kişi ile görüşme gerçekleştirilmiştir. Görüşmelerden elde edilen ve betimsel analiz ile değerlendirilen veriler ile konu hakkında ilgili kaynaklardan sağlanan bilgiler ışığında mülki idare sisteminin değişimi ya da sürekliliği üzerinde belirleyici olan politika kararlarında “Batı odaklı” yol bağımlılığının etkisinin bulunduğu ancak bu etkinin örgütsel alanda var olan yerleşik ilişkiler nedeniyle gerçekleştiği için dolaylı olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Söz konusu yol bağımlılığının etkisinde oluşan değişim baskısına karşılık mülki idare sisteminin sürekliliğinde; yapılan görüşmelerde mülki idare amirlerinin görev anlayışlarında adanmışlık kültürünün ve aidiyet duygusunun etkilerinin azaldığı ve bireycilik temelli bir değişimin olduğu tespitine binaen mülki idare amirlerinin yaşanan değişimi meşruiyet bilinci ve “ilgi ve menfaatleri dışlayan” görev anlayışları doğrultusunda içselleştirmelerinin önemi ortaya konmuştur.
Anahtar Kelimeler: Mülki idare sistemi, yeni kurumsalcılık, yol bağımlılığı, mülki idare amirliği.
Ö
ğr
enc
inin
Adı Soyadı: Sema Müge ÖZDEMİRAY Numarası: 124128001006
Ana Bilim /
Bilim Dalı: Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi/Kamu Yönetimi Programı: Doktora
Tez Danışmanı: Prof. Dr. Önder KUTLU
T.C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
SUMMARY
The position of provincial administrations in the Turkish administrative structure has been questioned due to the influence of the legal regulations on local administrations especially after the 2000s. In this thesis, the basic assumptions of "historical", "sociological" and "rational choice” institutionalism, which are the sub-branches of the new institutionalism theory, have been utilized for the purpose of predicting the future of the provincial administrations in line with “continuity” and “change” in order to eliminate the observed lack of methodology by adhering to a scientific roadmap.
This research is carried out through interviews with 23 governors, sub-governors, deputy governors, territorial administrators in the Ministry of Interior and former employees of the Ministry who currently work in another professions to measure the future of provincial administrations with reference to the assumptions based on “path dependence” of historical institutionalism, “legitimacy and sense of duty” of sociological institutionalism and “actors acting rationally” of rational choice institutionalism. In the light of data obtained from the interviews and evaluated by descriptive analysis and the information provided from the related sources on the issue, the influence of "western-oriented path dependence” has been determined in policy decisions, affecting the provincial administrations in Turkey. On the other hand this effect is indirect due to the established relationships existing in the organizational field. In this thesis, the importance of provincial administrators internalization of change in line with the sense of legitimacy and understanding of the task that “exclude personal expedience and interest” has been revealed in continutiy of provincial administrations in contrast to the pressure of the change due to the influence of path dependence. Hence, according to the main findings of this research, the effects of self-devotion in the sense of duty of provincial administrators are reduced and have a change based on individualism.
Keywords: Provincial administrations, new institutionalism, path dependence, provincial administrators. S tud en t Name/
Surname Sema Müge ÖZDEMİRAY Number 124128001006
Department Political Science and Public Administration/ Public Administration Programme PhD
Thesis Advisor Prof. Dr. Önder KUTLU Name of
Thesis:
Continuity and Change in the Provincial Administration System from the Point of the View of New Institutionalism
KISALTMALAR
AYYÖŞ : Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı
DB : Dünya Bankası
KHGB : Köylere Hizmet Götürme Birlikleri
KHGM : Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü
KMYKK : Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
KÖYDES : Köylerin Altyapılarını Destekleme Projesi
MİA : Mülki İdare Amiri
MİAMA : Mülki İdare Amirliği Mesleğinden Ayrılanlar
SYDV : Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakfı
TİAV : Türkiye İdari Araştırmalar Vakfı
İÇİNDEKİLER
BİLİMSEL ETİK SAYFASI... i
DOKTORA TEZİ KABUL FORMU ... ii
ÖNSÖZ ... iii
ÖZET ... iv
SUMMARY ... v
KISALTMALAR ... vi
GİRİŞ ... 1
BİRİNCİ BÖLÜM- YENİ KURUMSALCILIK KURAMI ... 5
1.1. Kurumsalcılık Kuramının Farklı Disiplinlerdeki Yazınsal Temelleri ... 7
1.2. Örgüt Teorisinde Kurumsal Kuramın Tarihsel Gelişimi ve Öncü Çalışmalar 10 1.3. Yeni Kurumsalcılık Kuramının Yazınsal Temelleri ... 12
1.4. Kurumsalcılıkta Eski ve Yeni Karşılaştırması ... 15
1.5. Yeni Kurumsal Kuramın Alt Dalları ... 18
1.5.1. Tarihsel Kurumsalcılık ... 18
1.5.2. Rasyonel Tercih Kurumsalcılığı ... 20
1.5.3. Sosyolojik Kurumsalcılık ... 21
1.6. Yeni Kurumsal Kuramın Temel Varsayımları ... 22
1.6.1. Kurum ve Kurumsallaşma ... 23
1.6.2. Meşruiyet ... 25
1.6.3. Kurumsal Eşbiçimlilik ... 27
1.6.3.1. DiMaggio ve Powell’ın Kurumsal Eşbiçimlilik Sınıflandırması ... 29
1.6.3.2. W. Richard Scott’un Kurumsal Eşbiçimlilik Sınıflandırması ... 33
1.6.4. Değişim ve Süreklilik ... 35
İKİNCİ BÖLÜM- TÜRK MÜLKİ İDARE SİSTEMİ: KAVRAMSAL
ÇERÇEVE VE TARİHSEL GELİŞİM ... 43
2.1. Kavramsal Çerçeve ... 44
2.1.1. Siyasal Yapılanma ... 46
2.1.2. İdari Yapılanma ... 47
2.2. Türkiye'de Mülki İdare Sisteminin Tarihsel Gelişimi ... 52
2.2.1. Osmanlı İmparatorluğu Döneminde Mülki İdare Sistemi ... 53
2.2.1.1. Osmanlı İmparatorluğu’nda Klasik Dönemde Mülki İdare ... 54
2.2.1.2. Osmanlı İmparatorluğu’nda Klasik Sonrası (Erken Modern) Dönemde Mülki İdare ... 56
2.2.1.3. Osmanlı İmparatorluğu’nun Modernleşme Dönemi’nde Mülki İdare 59 2.2.1.3.1. Osmanlı İmparatorluğu’nun Tanzimat Dönemi’nde Mülki İdare 60 2.2.1.3.2. Meşrutiyet Dönemi ve Mülki İdare ... 67
2.2.2. Cumhuriyet Dönemi’nde Mülki İdare Sistemi ... 71
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM- YENİ KURUMSAL KURAM EKSENİNDE 1980 SONRASI TÜRKİYE’DE MÜLKİ İDARE SİSTEMİ... 85
3.1. 1980 Sonrası Türkiye’de Mülki İdare Sistemine Süreklilik ve Değişim Ekseninde Yön Veren Dinamikler ... 86
3.1.1. Yönetim Anlayışında Değişim ... 86
3.1.2. Avrupa Birliği’ne Üyelik Süreci ... 89
3.1.2.1. Küreselleşme ... 89
3.1.2.2. Yerellik İlkesi ve Yerelleşme ... 91
3.1.2.3. Özelleştirme ... 94
3.1.2.4. Bölgeselleşme ... 95
3.1.3. Devlet Yapısı ve Devlet Geleneği ... 97
3.1.5. Mülki İdare Amirlerinin Rol Tanımı ve Rol Davranışı ... 106
3.1.6. Klasik Bürokrasi Yaklaşımı ... 111
3.2. 1980 Sonrası Türkiye’de Mülki İdare Sistemine Yön Veren Dinamiklerin Yeni Kurumsal Kuram Ekseninde Değerlendirilmesi ... 112
3.3. 2000 Sonrası Mülki İdare Üzerinde Etkili Olan Yasal Düzenlemeler ... 122
3.3.1. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ... 123
3.3.2. 5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ... 128
3.3.3. 5286 Sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ... 131
3.3.4. 5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ... 133
3.3.5. 5393 sayılı Belediye Kanunu ... 143
3.3.6. 5355 Sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu ... 147
3.3.7. 5747 Sayılı Büyükşehir Sınırları İçerisinde İlçe Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ... 150
3.3.8. 6360 Sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ... 151
3.3.8.1. Gerekçesi ... 152
3.3.8.2. Getirdiği Düzenlemeler ... 153
3.3.8.3. Mülki İdare Sistemine Etkileri ... 155
3.3.8.3.1. Ölçek Düzenlemesi: Büyükşehir Belediye Sınırlarının İl Mülki Sınırları İle Örtüştürülmesi ... 156
3.3.8.3.2. Büyükşehir Belediyesinin Olduğu İllerde İl Özel İdarelerinin Kaldırılması ve Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı’nın Kurulması ... 159
3.3.8.3.3. Büyükşehir Belediyesi Sınırları İçerisinde Kalan Köylerin Tüzel Kişiliklerinin Kaldırılması ... 162
3.4. Türkiye’de Mülki İdare Sistemini Etkileyen Yasal Düzenlemelerin Yeni
Kurumsal Kuram Ekseninde Değerlendirilmesi ... 163
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM- MÜLKİ İDAREDE SÜREKLİLİK VE DEĞİŞİMİN YENİ KURUMSAL KURAM TEMELİNDE DEĞERLENDİRİLMESİNE YÖNELİK NİTEL BİR ARAŞTIRMA ... 170
4.1. Araştırmanın Amacı ve Önemi ... 170
4.2. Araştırmanın Yöntemi ve Kapsamı ... 172
4.3. Verilerin Analizi ... 175
4.4. Araştırmanın Güvenilirliği ... 176
4.5. Araştırmanın Sınırlılıkları ... 177
4.6. Bulgular ve Değerlendirme ... 178
4.6.1. Mülki İdare Amirliği Mesleği ve Mülki İdare Sistemine Yönelik Algı . 183 4.6.2. Mülki İdare Sistemi Üzerinde Etkili Olan Reform Çalışmalarına Yönelik Algı ... 209
4.6.3. Mülki İdare Sisteminin ve Mülki İdare Amirliği Mesleğinin Geleceğine Yönelik Algı ... 216
4.7. Mülki İdare Sisteminin Geleceğine Yönelik Tespit ve Öngörüler ... 222
SONUÇ ... 234
KAYNAKÇA ... 239
EKLER ... 265
GİRİŞ
Türkiye’de köklü bir tarihsel mirasa sahip olan ancak yıllardır yeniden yapılandırılma gerekliliği dile getirilen bir yönetim sistemi olarak mülki idarenin, özellikle 2000’li yıllardan sonra yerel yönetim kanunlarında yapılan değişiklikler neticesinde geleceğine dair yapılan tartışmaların da gündeme gelmesi ile bir yol ayrımında olduğu söylenilebilir. 1980’li yıllarda tüm dünyada refah devletine olan güvenin sarsılması ve yaşanılan krize çözüm olarak ortaya konan minimal devlet anlayışı ile temellenen yeni kamu yönetimi paradigmasından Türk kamu yönetimi de nasibini almış; küreselleşme sürecine eklemlenme ve yaşadığı ekonomik krizlerden çıkış yolu olarak başvurduğu uluslararası kuruluşların, siyasi açıdan istikrarsız ortamın, Avrupa Birliği’ne üyelik sürecinin de etkisiyle yerel yönetimleri ön plana çıkaran ve aynı örgütsel alanda hizmet sunan mülki idare açısından ise dolaylı ancak önemli sonuçlar doğuran yasal düzenlemeler yapılmıştır. Özellikle 6360 sayılı kanunla birlikte il mülki sınırında büyükşehir belediyesi uygulamasına geçilmesi ve “bütünşehir modeli” olarak ifade edilen bu modelin 2019 yılı itibariyle tüm Türkiye’de uygulanmaya başlayacağına dair siyasi karar vericiler nezdinde yapılan açıklamalar mülki idare sisteminin geleceğinin sorgulanmasına yol açmaktadır.
Mülki idare, akademik yazında üzerinde çokça çalışma yapılmış konulardan biri değildir. Nitekim YÖK Tez Veri Tabanı üzerinden “mülki idare” anahtar kelimesi üzerinden yapılan taramada 1988-2016 yılları arasında farklı zamanlarda tamamlanmış 45 çalışmaya ulaşılmış olup bunlardan 13 tanesinin doktora tezi olduğu, bu tezlerden de 5 tanesinin mülki idare açısından önemli sonuçlar doğuran Büyükşehir Yasası’nın kabul edildiği 2012 yılı sonrasında tamamlandığı tespit edilmiştir. 2014 yılında Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Anabilim Dalı’nda, Doç. Dr. Koray Karasu danışmanlığında Ahmet Apan tarafından tamamlanan ve alandaki önemli çalışmalardan biri olan “Türkiye’de Mülki İdare: Tarihsel Gelişimi ve İşlevsel Dönüşümü” başlıklı doktora tezinin giriş bölümünde mülki idare konusunda akademik alanda yapılmış çalışmalara yer verilerek bu alandaki boşluk ortaya konmuştur. Çalışma konusunun seçilmesinde bu durumun önemli bir etkisi olmakla birlikte mülki idareye yönelik yapılacak incelemenin hangi çerçevede olacağının belirlenmesinde alandaki
tartışmalarda gözlemlenen teori eksikliği belirleyici olmuştur. Çalışmada mülki idare adına yaşanan değişim sürecinin daha iyi okunabilmesi ve bir yol ayrımında bulunan mülki idare sistemi açısından süreklilik ve değişim temelinde geleceğe dönük bir öngörüde bulunma hedefi doğrultusunda, yeni açılımlar sağlamak ve yapılan değerlendirmelerde tutarlı olabilmek adına mülki idarenin bir kuram ekseninde analiz edilmesi amaçlanmıştır. Bu doğrultuda mülki idare sisteminin değişim baskısını önemli bir şekilde hissettiği 1980’li yıllarda tüm dünyada örgüt ve yönetim yazınında etkili olan ve kurumların örgütsel bir alanda faaliyet gösterdiği varsayımına dayanan “yeni kurumsal kuram”ın mülki idare sisteminin geleceğine yönelik öngörüde bulunma imkânı sunma potansiyeli olduğuna karar verilmiştir. Dolayısıyla çalışmanın ilk bölümünde yeni kurumsal kuramın yazınsal temellerine, kurama yönelik öncü çalışmalara, eski kurumsalcılık olarak nitelendirilen yaklaşımla olan farklarına, onun alt dalları olarak kabul edilen ve mülki idare sistemine yönelik yapılan değerlendirmelerde sıklıkla başvurulan tarihsel kurumsalcılığın, sosyolojik kurumsalcılığın ve rasyonel tercih kurumsalcılığının temel varsayımlarına yer verilmiştir. Çalışmada; mülki idare sistemi üzerinde süreklilik ve değişim yönünde baskı uygulayan unsurların ve bu unsurların sistemin geleceği üzerindeki etkisinin değerlendirilmesi amacı doğrultusunda tarihsel kurumsalcılığın “yol bağımlılığı (path dependence)” varsayımından, rasyonel tercih kurumsalcılığının “aktörlerin rasyonel hareket ettiği” kabulünden ve sosyolojik kurumsalcılığın önem atfettiği “meşruiyet ve görev anlayışı” kavramlarından sıklıkla faydalanılmıştır.
Yol bağımlılığı varsayımı; kurumların geçmiş zamanda yaptıkları bir tercihin gelecekte verecekleri kararlar üzerindeki belirleyiciliğine ve bu doğrultuda atılan her adımdan sonra alternatif bir yola girilmesi ihtimalinin azalacağı kabulüne dayanmaktadır. Bu varsayım çerçevesinde çalışmanın alt amaçlarından bir tanesi mülki idare sistemine yönelik bir yol bağımlılığının varlığının araştırılmasıdır. Nitekim bu noktada var olan bir yol bağımlılığı mülki idare sisteminin geleceğine yönelik yapılacak öngörülerde önemli veriler sağlayacaktır. Bu sebeple olası bir yol bağımlılığının analizi için çalışmanın ikinci bölümünde mülki idarenin tarihsel geçmişi; doğup gelişimine neden olan gelişmeler ışığında Osmanlı İmparatorluğu dönemi ve cumhuriyet dönemi olmak üzere iki başlık altında ele alınmıştır. Mülki
idarenin tarihsel perspektif içerisindeki gelişimini anlayabilmek için ise öncelikle mülki idarenin teorik ve kavramsal çerçevesi çizilmeye çalışılmıştır.
Çalışmanın üçüncü bölümünde ise bir önceki bölümde faydalanılan ikincil kaynaklardan elde edilen bilgiler ışığında mülki idare sistemi üzerinde doğrudan ya da dolaylı olarak etkisi olan kararlarda bir yol bağımlılığının varlığına işaret eden gelişmelerin yaşandığı 1980 sonrası dönem ele alınmış ve mülki idare sisteminde değişim ve süreklilik yönünde baskı oluşturan, yönetim anlayışında yaşanan değişim; Avrupa Birliği’ne üyelik süreci; uluslararası kuruluşların artan önemi ve bununla bağlantılı olarak önem kazanan küreselleşme, yerelleşme, bölgeselleşme, özelleştirme gibi mega eğilimler ile mülki idarenin köklü tarihi, Türkiye’nin devlet geleneği ve üniter devlet yapısı, mülki idare amirlerinin söz konusu değişim sürecine yönelik rol algıları gibi dinamikler ortaya konmuştur. Daha sonra ise bu dinamiklerin yeni kurumsal kuram ekseninde değerlendirilmesine ve özellikle olası yol bağımlılığının nitelendirilmesine çalışılmıştır. Çalışmanın devamında 2000’li yıllarda yürürlüğe konulan temel yasal düzenlemeler kronolojik sıraya tabi tutularak incelenmiş ve bu düzenlemelerde “Batı odaklılık” şeklinde nitelenen yol bağımlılığının etkisi araştırılarak düzenlemelerin mülki idare sistemi ve mülki idare amirliği mesleği üzerindeki etkisi yeni kurumsal kuramın alt dallarının temel varsayımları çerçevesinde değerlendirilmiştir.
Dördüncü bölümde ise çalışmanın amacı doğrultusunda ortaya konan ve aşağıda yer alan araştırma sorularına yanıt bulunabilmesi amacıyla faydalanılmak üzere; Mayıs 2017-Ekim 2017 tarihleri arasında vali, vali yardımcısı, kaymakam ve İçişleri Bakanlığı’nda mülki idare amiri olarak görev yapan kamu görevlileri ile mülki idare amirliği mesleğinden ayrılarak başka bir alanda çalışmaya devam eden 23 kişiden oluşan katılımcılarla gerçekleştirilen görüşmeler neticesinde elde edilen verilere yer verilmiştir.
Türkiye’de mülki idare sistemi açısından değişimi biçimlendiren en önemli unsur “kurumsal girişimci” olarak siyasi karar vericiler nezdinde devlet midir?
Mülki idare sisteminin değişimi ya da sürekliliği üzerinde doğrudan ya da dolaylı olarak etkili olan kararlarda “Batı odaklı” yol bağımlılığının varlığından söz edilebilir mi?
Mülki idare sistemindeki değişim, Batı odaklı yol bağımlılığı sonucunda ortaya çıkan “çelişen kurumsal mantıkların varlığı” ile açıklanabilir mi?
1980 sonrası devlette yaşanan değişim ve dönüşüm süreci, mülki idare amirlerinin görev ve yetkileri üzerinden takip edilebilir mi?
Mülki idare amirlerinin mesleklerine yönelik algıları rasyonel tercih kurumsalcılığı ve sosyolojik kurumsalcılık temelinde nasıl değerlendirilebilir?
Çalışma kapsamında gerçekleştirilen görüşmelerde; mülki sistemin kalbi konumunda bulunan mülki idare amirlerinin mesleklerine yönelik algıları ve 1980 sonrasında gerçekleştirilen yasal düzenlemelere yönelik düşünce ve kanaatlerinin ortaya konması, bunu yaparken de verilen cevaplarda rasyonel tercih bakış açısıyla “çıkar/fayda sağlama” amacının mı yoksa sosyolojik bakış açısıyla “ilgi ve menfaatleri dışlayan, meşruiyetini önceleyen bir görev anlayışının mı” baskın olduğunun analiz edilmesi amaçlanmıştır. Bu sayede mülki idarede kurumsal yapının değişime ne denli açık olduğu sorgulanarak mülki idare sisteminin sürekliliği ve değişimi ile alakalı etkileri değerlendirilmiştir. Aynı zamanda tarihsel kurumsalcı bakış açısı doğrultusunda mülki idare amirlerinin “Batı odaklı” bir yol bağımlılığının varlığına ve sürekliliğine yönelik algıları ortaya konmuştur. Çalışmanın en son başlığında ise yapılan görüşmelerden ve çalışma süresince ulaşılan kaynaklardan elde edilen bilgiler ışığında ortaya konan araştırma soruları değerlendirilerek yeni kurumsal kuramın temel varsayımları ekseninde mülki idare sisteminin geleceğine yönelik tespit ve öngörüler sunulmuştur.
BİRİNCİ BÖLÜM
YENİ KURUMSALCILIK KURAMI
Hayatımızın her tarafını kuşatmış vaziyette olan örgütler, sosyal hayat içerisinde daha çok son yüz elli yıllık modern dönemde etkin ve bilimsel açıdan incelenir hale gelmiştir. Büyük-küçük, kar amacı güden-gütmeyen, yasal-yasa dışı pek çok örgüt gündelik yaşamımızı bir yapıya kavuşturmaktadır (Taşçı, 2013: 3-4). Dolayısıyla Baum ve Rowley (2002)’in “örgütleri anlamak, dünyayı anlamaktır” cümlesi; belirsizliklerle dolu dünyamızı anlamlandırma noktasında örgütlerin önemini gözler önüne serme açısından kayda değerdir. Ancak çeşitlilikleri ve karmaşık yapıları nedeniyle örgütleri anlamak başlı başına bir uğraş alanıdır ve kuramlar bize bu noktada yol göstericidir.
Örgütleri anlamak ve açıklamak amacıyla yapılan çalışmalar bugüne dek farklı şekillerde sınıflandırılmış ve karşılaştırılmıştır. Örgüt kuramları, 20. yüzyılın ilk yarısından itibaren sosyal bilimler alanında yürütülen araştırmalarla geliştirilen yönetim düşüncelerinin birikimi ile ortaya çıkmıştır ve günümüze değin geliştirilmiştir. Dolayısıyla ortaya çıkan her yeni kuram bir öncekinden bağımsız değildir ve onun geçerliliğini ortadan kaldırmadan üzerine eklemlenerek gelişen bir bilgi kümesidir (Taşçı, 2013: 8). 1960’lara kadar örgütsel analizlerin çoğunda; örgütleri sosyal organizasyonlar olarak ele alıp incelemek yerine sadece içsel işleyişlerine odaklanıp, çevrelerinden izole edilmiş ve sınırları belirgin, kapalı sistemler olarak analiz edilmesi üzerine yoğunlaşılmıştır (Bolat ve Seymen, 2006: 229; Erel, 2002: 88). Bu dönemde örgüt kuramı üç temel kökten beslenerek geliştirilmiştir. Bunlardan ilki; hem devletler hem de işletmeler için etkili yönetim faaliyetine yönelik kurallar sunan ve genellikle Kuzey Amerika (Mooney ve Reiley gibi) ve Avrupa’daki (Fayol ve Urwick gibi) uygulayıcı-kuramcıların katkılarından oluşan idari kökendir. İkincisi örgütlerin yapısal analizine odaklanan ve çoğunlukla Kuzey Amerika’dan katkı sağlayan sosyolojik kökendir. Sonuncusu ise örgütlerdeki insan unsurunu konu alan ve sonraları “insan ilişkileri yaklaşımı” adı altında gelişen çalışmaların yer aldığı psikolojik kökendir. Bu üç köken 1960’larda davranışçı bakış açısının egemen olduğu bilimsel yönelime evrilmiş ve görgül temelli çalışmalarla örgütlerin kurumsal olarak açıklanması görüşü hakim görüş konumuna gelmiştir
(Üsdiken ve Leblebici, 2001: 379). Bu yeni çalışma alanı 1960’lı ve 1970’li yıllarda gerçekleştirilen; konusu örgütsel tasarımın örgüt içi ve çevresel etmenleri ile çıktılarını görgül verilerle tanımlamak olan, Avrupa ve Amerika kaynaklı çalışmaların katkısıyla ortaya çıkmış ve koşul bağımlılık kuramı olarak adlandırılmıştır. Örgüt kuramı (makro) ve örgütsel davranış (mikro) arasındaki ayrım da yavaş yavaş belirginleşmiştir (Sargut ve Özen, 2015: 16).
Koşul bağımlılık kuramı, dayandığı bilgibilimsel ve yöntembilimsel varsayımlar açısından ortaya çıktığı 1960’lardan itibaren eleştirilere maruz kalmış; örgütleri anlamaya ve açıklamaya dönük tek kuram olmadığı vurgulanmaya başlanmıştır. Bu dönemde birey ve grupların öznel durumlarını örgüt araştırmalarının merkezine alan, sosyal bilimler ve doğa bilimleri arasında kesin bir ayrım yaparak farklı araştırma yöntemleri ile ele alınmaları gerektiğini savunan ve örgüt araştırmalarında farklı kuramsal bakış açılarının da söz konusu olabileceğini dile getiren pek çok çalışma yapılmış ve bu doğrultuda örgüt kuramları alanında çeşitlenme yaşanmıştır. 1970’lerin ikinci yarısında “örgütleri anlamak ve/veya açıklamak adına kuram geliştirmek” amacına uygun olarak koşul bağımlılık kuramına alternatif ya da onu tamamlayan, etkileri bugün de gelişerek süren; kaynak bağımlılığı, örgütsel ekoloji, yeni kurumsal kuram ve işlem maliyeti kuramı örgüt kuramı alanına dahil olmuştur. Bunun yanı sıra 1980’li yıllarda örgüt kuramı oluşturmaktan çok, örgüt ve yönetime dair üretilmiş bilgiyi felsefik ve/veya ideolojik açıdan sorgulayan, özellikle Avrupa’dan kaynaklanan postmodern, yorumlayıcı ve eleştirel çalışmalar yapılmıştır (Taşçı, 2013: 11; Sargut ve Özen, 2015: 16).
Örgütleri anlamak ve açıklamak amacıyla yapılan çalışmalarda ortaya çıkan kuramsal açıklamalar; benimsedikleri bilim felsefesi varsayımlarına, baskın toplumsal söylemler karşısındaki konumuna, esinlendikleri disipline ve daha pek çok konuya göre farklı biçimlerde sınıflandırılmıştır. Söz konusu sınıflandırmaları ayrıntılı olarak ele almak bu çalışmanın kapsamı dışında kalacağı için sadece çalışmanın amacı doğrultusunda “yeni kurumsalcılık kuramı” na yer verilecektir.
1.1. Kurumsalcılık Kuramının Farklı Disiplinlerdeki Yazınsal Temelleri Kurumsalcı gelenek, 19. yüzyıldan günümüze kadar iktisat, siyaset ve sosyoloji gibi alanlarda eski ve yeni versiyonlarıyla varlığını sürdüren bir yaklaşımdır. Çalışmamızda sosyoloji ile de yakından ilgili olan örgüt yazınında kurumsalcılığın gelişimi ve yeni kurumsalcılık üzerinde durulacak olsa da kurumsalcılığın temellerini anlayabilmek ve farklı disiplinlerdeki kurumsalcı anlayışı değerlendirebilmek adına ekonomideki, siyasetteki ve sosyolojideki gelişmelere kısaca yer verilecektir.
Ekonomide Kurumsalcılık
Kurumsalcı iktisat; iktisadi düşünceye bir Amerikan katkısı olup yaklaşık olarak 1900’de başlayıp günümüze kadar gelen, Thorstein Bunde Veblen’in düşünceleri üzerine kurularak genişleyen bir yaklaşımdır (Bocutoğlu, 2012: 230). ABD İç Savaşı ile I. Dünya Savaşı arasında kalan dönem ABD’nin dünya ekonomik sisteminde yer edinebilmesinin temellerinin atıldığı, Amerikan kapitalizminin başarılarının çok etkileyici olduğu bir dönemdir. Ancak ekonomik açıdan başarılı bir dönem yaşanmasına rağmen sosyal problemlerin baş göstermesi (çalışma saatlerinin uzunluğu, konut imkanlarının yetersizliği, yaşlılık gibi), halkın büyük çoğunluğunun yaşanan üretim artışından faydalanamaması minimalize edilmiş bir devlet anlayışının ve liberal felsefenin sorgulanmasına; sosyal kontrol ve reform konularının gündeme gelmesine neden olmuştur. Kurumcu iktisadın kurucusu Veblen, sosyal hareketleri ve sosyalizmi eleştirerek toplumun radikal bir şekilde yeniden inşasını savunarak reformcu yaklaşımı temsil etmiştir. Bu yaklaşım, 1930’lu yıllarda ABD’de uygulanan reformcu New Deal Yeniden Yapılanma Programının bile temelini oluşturmuştur (Bocutoğlu, 2012: 230; Küçükkalay, 2010: 283-284).
Kurumcu iktisat, ekonomiye bütüncül (holistik) bir perspektiften bakılması gerektiğini savunarak ekonomik yapının bütünden kopuk, küçük parçalar halinde analiz edilmesi yerine yapının tamamının göz önünde bulundurulması gerektiğini savunmaktadır. Bunun yanı sıra incelemelerini ekonomi içinde inkar edilemez etkileri bulunan “kurumlar” üzerine odaklamıştır. Onlara göre kurumlar, yalnızca özel bir amaca yönelik organizasyonlar değil; gelenekleri, sosyal alışkanlıkları, düşünce biçimleri ve yaşam stillerini de içeren grup davranışının örgütlü yapısını
ifade eder. Kölelik ve köleliğe inanç, “laissez-faire”e ya da sendikalara duyulan güven, Amerika’da komünizm karşıtlığı birer kurumdur. Kurumcular, ekonomiye statik (durağan) bir bakış açısıyla bakmak yerine bir diğer ifadeyle teorileri zamanı ve mekanı göz önüne almadan genelleştirmek yerine buraya nasıl geldik ve nereye gideceğiz sorularına cevap aramanın, gelişmeleri sürece bağlı olarak incelemenin daha doğru olacağını düşünmektedirler (Bocutoğlu, 2012: 231; Küçükkalay, 2010: 284-285).
Kurumcu iktisadi okulun temsilcileri de kendi içlerinde eski kurumsalcılar (Thorstein Bunde Veblen, J. Rogers Commons, Wesley Clair Mitchell gibi) ve yeni kurumsalcılar (Ronald Coase, John Kenneth Galbraith, Douglas North gibi) olarak iki ana akıma ayrılmaktadır. Eski kurumsalcılar neo-klasik iktisadın tümden reddini savunurken, yeni kurumsalcılar neo-klasik iktisadın özüne dokunulmadan kurumsal yapıların incelenmesi ve değiştirilmesini dolayısıyla da neo-klasik iktisatla kurumculuk arasında bir arabağ kurulması gerektiğini savunmaktadırlar (Küçükkalay, 2010: 287-288).
Siyaset Biliminde Kurumsalcılık
Kurumsalcılığın siyaset bilimindeki gelişimine bakıldığında; hem Avrupa’da hem de ABD’de 19. yüzyılın ikinci yarısı ile 20. yüzyılın ilk yirmi yılı içerisinde üzerinde en çok çalışılan konulardan bir tanesinin kurumsalcılık olduğu söylenilebilir. Bu dönemin öncü uygulamacıları olarak J.W. Burgess, Woodrow Wilson ve Willoughby sayılabilir. Bu akademisyenler tarafından yapılan çalışmaların merkezinde anayasalar, kabineler, parlamentolar, bürokrasi gibi formel yapılar ve yasal sistemler yer almıştır. Kurumların “değişmezlik ve süreklilik” özelliklerine değinilerek, politik kurumları gelişim sürecini tamamlamış dolayısıyla da belli bir geçmişleri olan ancak gelecekleri olmayan kurumlar olarak ele almışlardır (Bolat ve Seymen, 2006: 230; Gürol, 2005: 38).
1930’ların ortalarından 1960’ların sonuna kadar ise siyaset biliminde kurumsalcılık bakış açısıyla mücadele edilerek, dikkatler kurumsal yapılardan politik davranışa yönlendirilmeye çalışılmıştır. Davranışçı bakış açısına göre; siyasetin özünü kavrayabilmek için kurumların biçimsel yapılarından ziyade siyasi
davranışların biçimsel olmayan yönleri üzerinde durmak, baskı ve menfaat gruplarını, propagandaları, ideolojileri incelemek gerekmektedir (Bolat ve Seymen, 2006: 231).
Sosyolojide Kurumsalcılık
Örgüt yazınındaki kurumsalcılığın mayasında sosyolojik ögeler mevcuttur. Dolayısıyla da kurumsalcılık-örgüt ilişkisinin gelişimini kavrayabilmek için özellikle Avrupa sosyoloji geleneğinin önemli isimlerinden Weber’in çalışmalarına yer vermek gerekmektedir. Weber’in çalışmalarını “klasik yaklaşım” başlığı altında Bilimsel Yönetim ve Yönetsel Süreç gibi “uygulamaya” dönük çalışmalarla aynı kefeye koymak ya da Weber’in “kapalı sistem” bakış açısıyla örgütleri incelediğini savunarak örgüt kuramı alanının doğuşuna yaptığı katkıları görmezden gelmek Weber’e yapılabilecek en büyük haksızlıktır (Sargut ve Özen, 2015: 15). Weber açık olarak kurum kavramına yer vermemekle birlikte sosyal yapıların ve davranışların hangi yollarla kültürel kurallar tarafından şekillendirildiğinin anlaşılması açısından örgüt kuramı çalışmalarına önemli katkılar sağlamıştır. Nesnel olguların onlara yüklenmiş öznel anlamlarla anlaşılabileceği varsayımına dayanan yaklaşımı ile Weber, örgüt analizindeki kurumsal yaklaşımın önemli teorisyenlerden bir tanesidir (Scott, 1995: 11; Özen, 2015: 246). Weber’in yanı sıra Durkheim da alana ciddi katkılar sağlayan bir diğer sosyologdur. Kurumları ortak hareketlerin ürünü olarak tanımlayarak; gelenekselleşen, seremoni haline dönüşen olguların inanç sistemini temsil ettiğini ve bu inanç sistemlerinin de ortak hareketler olarak addedilebileceğini savunmaktadır (Gürol, 2005: 40-41). Amerikan sosyologu Talcott Parsons (1956: 63) ise örgütü “toplum gibi kapsamlı bir sistemdeki temel bir fonksiyona katkıda bulanan, belirli bir hedefe ulaşmaya yönelik bir sosyal sistem” şeklinde tanımlamış; bir örgütün kurumsallaşmış değer sistemleri açısından analiz edilebilmesi için her şeyden önce amacını tanımlaması ve meşrulaştırması gerektiğini dile getirmiştir. Bunun için de örgütlerde; gerekli kaynakların temini, finansman ve özlük işleri ile ilgilenen ekonomik bir katmanın, politika ve koordinasyon kararları gibi kararlara odaklanan operasyonel bir katmanın ve içinde bulunduğu toplumla ve diğer örgütlerle bütünleştirmekle görevli kurumsal bir katmanın bulunması gerektiğini savunur (Parson, 1956: 63).
1.2. Örgüt Teorisinde Kurumsal Kuramın Tarihsel Gelişimi ve Öncü Çalışmalar
Kurumsal kuramın örgüt yazınındaki gelişimi 1970’li yıllarda başlamakla birlikte, aslında kökeninin Avrupa sosyoloji geleneğinin öncü isimleri olan Weber, Parsons ve Merton’a dayandığı; esas etkili olan ismin ise Merton’un öğrencisi olan Selznick olduğu söylenilebilir. Selznick’in kurumsalcı anlayışı üzerinde Weber ve Parson’ın etkileri olmakla birlikte esas olarak Merton’un çalışmalarından etkilendiği ifade edilebilir. Parsons’ın önemli takipçilerinden ve öğrencilerinden olan Merton; Weber’in çalışmalarının İngilizceye çevrilmesiyle birlikte bürokrasiye ve bürokratikleşmeye ve bunların kaynaklarına odaklanarak örgütsel davranış açısından sonuçlarına ilişkin çalışmalar yapmıştır (Scott, 1995: 17). Merton ile Parsons’ı birbirinden ayıran noktalar ise Merton’ın her şeyi kapsayan büyük bir kuram yerine kapsamları sınrlı, orta büyüklükte kuramlar önermesi ve Parsons’ın var olan kurumların hepsinin iyi ve toplum için işlevsel olduğu görüşüne karşı çıkmasıdır (Wallace ve Wolf, 1995: 57-58). Merton, “amaçlı eylemin beklenmeyen sonuçları” üzerine yaptığı çalışmalarda bürokratik örgütlenme modelinin her zaman işlevsel olmayacağını; çalışanların eylemlerini kurallara göre yönlendirmesi ve temel kaygılarının kurallara bağlı kalmak olması nedeniyle fayda üretmek yerine biçimselcilik, rijidite ile (katılık) sonuçlanacağını savunmaktadır (Scott, 1995: 17).
Robert Merton’un çalışmalarını takiben öğrencisi Philip Selznick tarafından gerçekleştirilen çalışmalar, örgüt yazınında eski kurumsalcılık kuramının temeli kabul edilmektedir. 1957 yılında Selznick tarafından kaleme alınan “Leadership in Administration” adlı kitap ve ABD’de yer alan Tennesse Valley bölgesinin kalkınması amacıyla kurulan “Tennesse Valley Authority” isimli örgütün faaliyetlerini incelemek için 1949 yılında hazırladığı “TVA and The Grassroots” çalışması ile 1952 yılında Leninist örgütsel yöntemlerin, gönüllü bir kurumun üyelerini, disipline edilmiş ve stratejiye göre yerleştirilebilir vekillere dönüştürmede nasıl etkili olabileceği üzerinde durduğu “The Organizational Weapon” başlıklı çalışması eski kurumsalcı kuramın referans çalışmaları olarak addedilmektedir (Kartaltepe, 2010: 89). Selznick “Leadership in Administration” adlı kitabında ise bu iki çalışmasında elde ettiği sonuçlara yer vererek kurum ve örgüt kavramları
arasında bir ayrıma gitmiştir. Selznick’e göre “kurumsallaşmış” bir örgüt özel bir karakter üstlenme eğilimindedir ve kendine özgü, ayırt edici bir takım yeterlilikleri gerçekleştirme amacındadır. Yararları olduğu kadar maliyetleri de bulunan kurumsallaşma sürecinin gözetimi ise liderin en önemli sorumluluğudur. Bu nedenle kurumsal kuram; örgütsel etkileşim ve adaptasyon sonucunda ortaya çıkan ayırt edici formları, süreçleri, stratejileri, bakış açılarını ve yeterlilikleri izlemektedir. Söz konusu örneklerin, örgütün iç ve dış çevresine verilen yanıtlar olarak anlaşılması gerekmektedir (Selznick, 1996: 271).
Kurumsal kuramın öncü ismi Selznick biçimsel bir örgütü “rasyonel eylemin yapısal bir ifadesi” olarak tanımlamasına rağmen pratikte büyük ölçüde örgütün gayri resmi (informal) ve sosyal yönlerinden etkilendiğini öne sürmektedir. Ona göre örgütlerin, hem kıt kaynakların etkili ve verimli kullanılabilirliğine yönelik ilişkiler sistemi olarak bir “ekonomi” hem de “uyumlayıcı sosyal yapılar” şeklinde ele alınması gerekmektedir (Burrell ve Morgan, 1979: 152-153). Bir diğer ifadeyle belirli bir amaca ulaşmak için tasarlanmış mekanik araçlar olarak örgütlerle; çevresi tarafından dayatılan çeşitli baskıların yanı sıra çalışanlarının sosyal özelliklerinden etkilenen organik bir sistem olarak örgüt ayrımı yapılması konusunda kararlıdır ve kurumsallaşmanın bir süreç olduğunu ileri sürer. Örgütlerin zaman içinde kendine özgü tarihini yansıtan, içinde bulunan insanların ve grupların çıkarlarının var olduğu, çevreye uyum sağlamış yapılar haline geldiğini savunarak, kurumsallaşmak için görevin teknik gerekliliklerinin ötesinde değerinin önem arz ettiğini dile getirmiştir (Scott, 1995: 18).
Robert Merton ve onun öğrencisi Philip Selznick’in çalışmaları ile belirginleşip ana hatları çizilen eski kurumsal kuramının örgüt analizi konusuna temel katkıları şu şekilde özetlenebilir (Perrow, 1986: 164-166’dan Özen, 2015: 251):
Örgütleri bütüncül bakış açısıyla ele alması ve içinde bulunulan koşullara bağlı olarak farklı örgüt türlerinin var olabileceği düşüncesini oluşturması,
Örgütlerin bir araç olmaktan öte, başlı başına bir varlık olabileceği düşüncesini ortaya koyması,
Örgütün faaliyet gösterdiği çevreye uyumunun örgütsel yapı ve süreçlerin oluşumundaki önemini vurgulamasıdır.
1.3. Yeni Kurumsalcılık Kuramının Yazınsal Temelleri
Yeni kurumsalcılık olarak ifade edilen ve 1970’lerde şekillenerek ortaya çıkan kuramın temeli, bilgi sosyolojisi alanında yapılan çalışmalara özellikle de Berger ve Luckman’ın “gerçekliğin toplumsal olarak kurulduğu” tezine dayanmaktadır. Onlara göre günlük gerçek, sosyal etkileşimin bir ürünü ve bir insan inşasıdır. Üretilen, tekrarlanan ve istikrarlı hale gelen; kendileri ve diğerleri için benzer anlamlar taşıyan sosyal süreçlerin kurumsallaşmış olduğunu dile getiren Berger ve Luckman kurallar ve normların oluşumundan ziyade paylaşılan bilginin ve inanç sistemlerinin önemine vurgu yapmıştır (Scott, 1995: 13). Kurumsallaşmanın; çeşitli sosyal süreçlerin, yükümlülüklerin ve gerçekliklerin toplumsal düşünce ve hareketlerde statüler gibi kural benzeri bir hal alması süreci olduğunu dile getirmişlerdir (Meyer ve Rowan, 1977: 341).
Berger ve Luckman’ın gerçekliğin toplumsal inşası anlayışını kurumsal analize dahil eden Meyer ve Rowan’ın kaleme aldığı “Kurumsallaşmış Örgütler: Efsane ve Tören Olarak Biçimsel Yapı” başlıklı makaleleri yeni kurumsal kuramın ortaya çıkışında ve gelişiminde etkili olan önemli çalışmalardan bir tanesidir. Söz konusu makalenin zeminini; Standford Üniversitesi’ne bağlı Eğitimi Araştırma ve Geliştirme Merkezi bünyesinde çalışan bir grup araştırmacının ABD’nin San Francisco körfez bölgesinde yer alan okullardan yola çıkılarak koşul bağımlılık teorisini test etmek bir diğer ifadeyle örgütün teknolojisinin örgütsel yapıyı belirlediği hipotezini sınamak amacıyla gerçekleştirdikleri araştırma oluşturmuştur (Çakar ve Danışman, 2012: 247). Ancak araştırma sonuçları beklenilenin aksine örgütün teknolojisinden ziyade toplumsal ve kültürel bir çevrenin örgütsel yapı üzerinde etkili olduğu görüşünün ortaya çıkmasına neden olmuş; Meyer ve Rowan da (1977: 341) makalelerinde sanayi sonrası toplumda yer alan çok sayıda örgütün biçimsel yapılarının, iş faaliyetlerine yönelik taleplerden ziyade, kurumsal çevrelerine ait mitleri yansıttıklarını ileri sürmüşlerdir.
Meyer ve Rowan’a (1977: 340-343) göre, modern toplumlarda örgütlerin rasyonel (ussal) biçimsel yapıları, sosyal gerçekliğin yaygın anlayışının bir yansımasıdır. Modern örgütlerdeki pek çok pozisyon, politika, program ve prosedür; eğitim sistemi yoluyla meşrulaştırılmış bilgi, sosyal statü, yasalar, önemli unsurların görüşleri ve kamuoyu tarafından dayatılır. Örgütler de bu dayatma karşısında hem hayatta kalabilmek hem de meşruiyetlerini geliştirmek için söz konusu kurumsallaşmış efsanelere, mitlere uymak zorunda kalmaktadırlar ve pek çok örgüt de bunu törensel bir biçimde (sertifika, ödül, belge yoluyla) gerçekleştirmektedir. Sonuç olarak da çevrelerindeki kurumsallaşmış yapısal unsurları (iş yapma teknikleri; pazarlama, insan kaynakları gibi örgütsel işlevleri vb.) benimseyen örgütler, eşbiçimli (isomorphic) hale gelmektedir.
Meyer ve Rowan (1977: 355-358), kurumsallaşmış kurallarla eşbiçimli hale gelen örgütlerin iki genel sorunla karşı karşıya kalacağının altını çizmişlerdir. İlki, teknik faaliyetlerin ve verimlilik talebinin, kurumsallaşmış bir örgütün törensel kurallarıyla çelişmesi; ikincisi ise törensel kuralların farklı çevrelerden doğması nedeniyle bir kuralın diğeri ile uyuşmamasıdır. Törensel kurallar ve etkinlik arasındaki çatışmayı geçici çözümler yerine kökten çözmek isteyen örgütler “ayırma” (decoupling) ve “güven gereği” (logic of confidence) olmak üzere birbiriyle alakalı iki yola başvurabilmektedir. Ayırma, teknik faaliyetler ile formel yapının birbirinden ayrılmasını ifade ederken; güven gereği ise kurumsallaşmış bir örgütün teknik açıdan geçerliliği olmasa bile iç paydaşları ve dış bileşenleri tarafından güvenilir ve iyi niyetli bulunması anlamına gelmektedir.
1977 yılında yayınlanarak yeni kurumsal kuramın gelişmesine katkısı olan bir diğer çalışma ise Zucker’ın “Kültürel Kalıcılıkta Kurumsallaşmanın Rolü” başlıklı çalışmasıdır. Zucker bu çalışmasında kurumsallaşmayı bir süreç ve değişken bir özellik olarak ele alarak kurumsallaşmış bir eylemin hem nesnel hem de dışsal olmak zorunda olduğunu dile getirmiştir. Eylemlerin; anlamı değiştirilmeksizin farklı aktörler tarafından tekrarlanabilir olması durumunda nesnel, öznelerarası bir anlam kazanarak dış dünyanın bir parçası olması durumunda da dışsallık kazanacağını ve bu özelliklerden birinde yaşanan gelişmenin diğerini de olumlu etkileyeceğini ifade etmiştir (Zucker, 1977: 728).
Yeni kurumsal kuramın gelişiminde esas rol oynayan çalışma ise DiMaggio ve Powell’ın 1983 yılında yayınladıkları “Demir Kafesin Yeniden Değerlendirilmesi: Örgütsel Alanlarda Eşbiçimlilik ve Ortak Ussallık” başlıklı makaleleridir. Söz konusu çalışmanın yeni kurumsal kurama sağladığı temel katkı “örgütsel alan (organizational field)” ve “eşbiçimlilik (isomorphisim)” kavramlarını açıklığa kavuşturmasıdır (Özen, 2015: 263). Weber’in “bürokrasinin kurulmasıyla birlikte bir daha değiştirilemeyecek şekilde verimli ve güçlü olacağı ve bir demir kafes gibi toplumu içine hapsedeceği” tezinden yola çıkarak, örgütlerdeki biçimselleşmenin nedeninin verimlilik ya da rekabetten değil “içerisinde bulunan örgütlerle birlikte kurumsal bir yaşam alanı olarak örgütsel alanların” yapılanmasından kaynaklandığını ileri sürmüşlerdir. 20. yüzyılın ikinci yarısından itibaren örgütleri daha verimli kılmaktan ziyade birbirine benzeştiren süreçte en temel ussallaştırıcı roller devletin ve mesleklerindir. Örgütsel alanlar ilk olarak oluştuğunda yapı ve uygulamalar açısından birbirinden farklı örgütler söz konusu iken, zaman içinde örgütler arasındaki etkileşim artarak homojenleşmeye doğru bir değişim gerçekleşmektedir (Özen, 2015: 263-264; Çakar ve Danışman, 2012: 249-250).
Yeni kurumsal kuram açısından önem arz eden diğer çalışmalar ise yine Meyer ve Scott’un editörlüğünde 1983 yılında yayınlanan “Örgütsel Çevreler: Törensellik ve Ussallık” başlıklı kitapta yer alan Meyer ve Scott’un birlikte kaleme aldığı “Toplumsal Sektörlerin Yapısı” adlı makale ve bu makalenin güncel halinin de içerisinde bulunduğu DiMaggio ve Powell’ın derlediği “turuncu kitap” olarak anılan “Örgütsel Analizde Yeni Kurumsalcılık” isimli kitaplardır. Meyer ve Scott (1983) makalelerinde; koşul bağımlılık, kaynak bağımlılığı, popülasyon ekolojisi gibi diğer örgüt kuramlarıyla yeni kurumsal kuramı çevre anlayışları açısından karşılaştırmışlardır. Yeni kurumsal kuramın çevre anlayışını “toplumsal sektör” kavramı ile açıklamışlardır. Bu kavram “benzer hizmetler, ürünler üreten ve işlevler gösteren örgütlerin etkileşim içinde oldukları ve aynı zamanda içerisinde rakiplerin, tedarikçilerin, müşterilerin yer aldığı geniş bir alanı” nitelemektedir (Özen, 2015: 261-262; Çakar ve Danışman, 2012: 250). Bunun yanı sıra Scott ve Meyer’in turuncu kitapta yer alan makalelerinde, örgütlerin üretim sistemlerini etkili ve verimli bir şekilde kontrol ettikleri takdirde ödüllendirildiği teknik çevreler ile kurumsallaşmış
kurallara ve inançlara uygun hareket ettikleri takdirde ödüllendirildikleri kurumsal çevrelerin aralarında göz ardı edilemeyecek şekilde negatif bir ilişki var olmasına rağmen kesin bir ayrım yapılamayacağını ifade etmişlerdir. Kurumsal kuralların zaman zaman teknik gereklilikleri de içerebileceğini veyahut teknik unsurların da kurumsallaşabileceğini vurgulamışlardır (Özen, 2015: 262). DiMaggio ve Powell ise turuncu kitapta yeni kurumsalcılığı sosyoloji alanındaki gelişmelerden hareketle ele almış ve diğer bilim dallarındaki kurumsal yaklaşımlarla benzerlik ve farklılıklarına odaklanmıştır (Çakar ve Danışman, 2012: 251).
Son olarak 1995 yılında yayınlanan Scott’un “Kurumlar ve Örgütler” başlıklı kitabında ekonomide, siyaset biliminde ve sosyolojide kurumsal kuramın ortaya çıkışı ele alınmış ve buradan hareketle örgüt yazınında kurumsalcılığın oluşumuna yer verilmiştir. Kurum kavramının farklı anlamlarına ve kullanımlarına değinilmiş; toplumsal sistemlerin, örgütsel alanların ve örgütlerin yapı ve performansları üzerindeki kurumsal etkiler analiz edilmiştir.
1.4. Kurumsalcılıkta Eski ve Yeni Karşılaştırması
Kurumsal kuramın eski ve yeni olarak ikiye ayrılmasında “turuncu kitap” olarak adlandırılan DiMaggio ve Powell tarafından kaleme alınan kitabın önemli bir payı bulunmaktadır. Kitapta DiMaggio ve Powell’ın kurumsalcılığa ilişkin yaklaşımlarının çoğunu, eski kurumsalcılık olarak addedilen Selznick’in yaklaşımları karşısındaki konumuna göre açıklamaları, onların “yeni” olarak nitelendirilmesine neden olmuştur (Özen, 2015: 285).
Yeni kurumsalcılık, eski kurumsalcılıktan keskin bir kopuşu temsil etmemekte, pek çok konuda benzer vurguları yapmaktadır. Her iki yaklaşımın paylaştığı ortak değerler aşağıdaki gibidir (Özen, 2015: 285-286, Gürol, 2005: 60):
Rasyonel aktör varsayımına şüphe ile yaklaşmaktadırlar.
Örgütlerin çevre ile olan ilişkilerine odaklanarak örgütsel gerçekliğin oluşmasında kültürün önemine değinmişlerdir.
Örgütlerin biçimsel yapılarıyla farklılık gösteren yönlerini anlamaya çalışmaktadırlar.
Söz konusu benzerliklerin yanı sıra DiMaggio ve Powell turuncu kitapta eski ve yeni kurumsal kuram açısından ciddi farklılıkların bulunduğunu ifade ederek bu farklılıkları çeşitli kıstaslar açısından şu şekilde sıralamıştır:
Tablo-1.1: Eski ve Yeni Kurumsalcılık Arasındaki Farklar
Kıstas Eski Kurumsalcılık Yeni Kurumsalcılık
Çıkar çatışması Merkezindeki konu Yan konu
Eylemsizliğin Kaynağı Çıkarlar Meşruiyet kaçınılmazlığı
Yapısal Vurgu Biçimsel yapı Biçimsel yapının sembolik gücü
Örgütün yerleşik olduğu
yer Yerel topluluk Alan, sektör, toplum
Kurumsallaşmanın odağı Örgüt Alan ya da toplum
Örgütsel dinamikler Değişim Süreklilik
Bilişselliğin temel formları
Değerler, normlar, tutumlar
Sınıflamalar, rutinler, kodlar, düzen
Kaynak: DiMaggio ve Powell, 1991: 13.
DiMaggio ve Powell (1991: 15-26), kurumsal düzenlemelerin temelinde paylaşılan değerlerin ya da rasyonel değerlendirmelerin olmadığını aksine tarihsel süreçte insanlar arasındaki etkileşim sonucu bir diğer ifadeyle bilinçdışı süreçlerle oluşan zihniyet örüntülerinin, rutinlerin, kodların, şablonların daha geniş toplumsal ilişkiler ve etkileşimler yapısı yarattığını belirtmişlerdir. Ancak diğer taraftan da bireylerin söz konusu kurumsal düzenlemelerle ortaya çıkan farklı deneyimlere, anlamlandırmalara sahip olmaları ve çıkarları doğrultusunda hareket etme güdülerinin varlığı kendilerini sınırlayan kurumsal düzenlemeleri değiştirmeleri ile sonuçlanabilmektedir. Bu nedenle yeni kurumsalcılığın özünde istikrar ve değişimin bir arada yer aldığını savunmaktadırlar (Özen, 2015: 287).
DiMaggio ve Powell’a göre eski ve yeni kurumsalcılık çevrenin kavramsallaştırılması noktasında da çelişmektedir. Eski kurumsalcılığın örgütün yerel topluluklarda yerleşik olduğu varsayımının geçersiz olduğunu, aksine sınırları endüstri, meslek, ulusal toplum gibi kavramlarla çizilmiş olan daha geniş örgütsel sektörler ve alanlara odaklanılması gerektiğini dile getirmektedirler. Eski
kurumsalcıların örgütleri hem kurumsallaşan birimler hem de sürecin anahtarları olarak görmesine karşın yeni kurumsalcılar kurumsallaşmanın sektörel veya toplumsal düzeyde meydana geldiği tezini öne sürmektedirler (1991: 13-14).
Eski ve yeni kurumsal kuramın farklılaştığı konulardan bir diğerinin örgütsel dinamikler olduğunu dile getiren DiMaggio ve Powell; yeni kurumsalcılığın kurumsallaşan bileşenlerin istikrarına vurgu yapma eğiliminde olduklarını dolayısıyla da örgütlerde homojeniteye önem verdiklerini, bunun aksine eski kurumsalcılığın ise değişimi örgütün yerel çevreye uyumunu geliştirmek için gerekli bir unsur olarak görmekte olduğunu ifade etmektedirler (1991: 14).
Kurumsal kuramda her iki yaklaşım da örgütleri kurumsal açıdan incelemekle birlikte, eski kurumsal kuram kurumsallaşmanın gerçekleştiği yer olarak örgütleri tek tek ele alırken, yeni kurumsal kuram örgütsel alan, sektör gibi kavramlara odaklanmaktadır. Bunun yanı sıra eski kurumsal kuram, örgütün yerleşik olduğu yerel çevredeki toplumsal kesimlerin çıkar çatışmalarını merkezine alarak nasıl değiştikleri üzerine yoğunlaşırken, yeni kurumsalcı kuram örgütlerin sektör, toplum ve hatta uluslararası düzeyde oluşmuş biçimsel kuralları benimseyerek nasıl benzeştikleri konusunu aydınlatmaya çalışmaktadır. Ayrıca eski kurumsal kuram kurumlardaki eylemsizliğin kaynağı olarak çıkarları ön plana çıkarırken, yeni kurumsal kuram meşruiyet zorunluluğuna vurgu yapmaktadır (DiMaggio ve Powell, 1991: 11-13; Özen, 2013: 123).
Eski ve yeni kurumsal kuram, kurum ve kurumsallaşma kavramlarını anlamlandırma konusunda da birbirinden farklılaşmaktadır. Eski kurumsalcı kuramda örgüt ve kurum ayrımına yer verilirken yeni kurumsal kuramda böyle bir ayrım bulunmamakta kurum kavramı örgütü de kapsayan daha geniş bir kavram olarak ele alınmaktadır. Örgüt ve kurum kavramı konusundaki bu farklılaşma, “kurumsallaşma” kavramına yüklenen anlamda da kendini göstermektedir. Her iki yaklaşım açısından söz konusu ayrım, yeni kurumsal kuramın dayandığı temel varsayımlar ve özellikler bölümünde “kurum”, “örgüt”, “kurumsallaşma” gibi kavramlar açıklanırken ayrıntılı olarak ele alınacaktır.
1.5. Yeni Kurumsal Kuramın Alt Dalları
Yeni kurumsal kuram kendi içerisinde tarihsel kurumsalcılık, rasyonel tercih kurumsalcılığı ve sosyolojik kurumsalcılık olarak üç dala ayrılmaktadır. Bu alt kuramların her biri yeni kurumsalcılığın önemli varsayımlarına değinmekte, davranışçı bakış açısına bir tepki olarak sosyal ve politik sonuçları belirlemede kurumların oynadığı rolü açıklığa kavuşturmaya çalışmaktadır (Hall ve Taylor, 1996: 5). Aşağıda her üç alt kuramın çalışmamız açısından önem arz eden varsayımlarına kısaca değinilmiştir. Mülki idarede yaşanan gelişmelerin yeni kurumsalcılığın tüm alt kuramları çerçevesinde ele alınması, yapılacak analizde bu üç kuramın bütünleştirilmesi önem arz etmektedir. Dolayısıyla ilerleyen bölümlerde yeni kurumsal kuramın varsayımları ve özellikleri, bu üç alt kuramın temel varsayımlarını da kapsayacak şekilde genel bir bakış açısı ile ayrıntılı olarak ele alınacaktır.
1.5.1. Tarihsel Kurumsalcılık
Tarihsel kurumsalcılık siyasetteki grup teorisinden ve siyaset bilimindeki yapısal-işlevselci anlayıştan hareketle ortaya çıkmış bir kuramdır. Grup teorisinin özünü oluşturan kıt kaynaklar için rakip gruplar arasındaki çatışmayı tarihsel kurumsalcılar kabul etmekle birlikte ulusal siyasal çıktıların ayırt edici özelliklerine ve bu çıktılardaki eşitsizliklere yönelik daha iyi bir açıklama arama amacındadırlar. Bunun yanı sıra yapısal işlevselci anlayışın siyasaları, birbirlerini etkileyen parçaların kapsamlı bir bütünü olarak yorumlamalarını kabul etmekle birlikte, bireylerin sosyal, psikolojik ve kültürel özelliklerini sistemin itici parametreleri olarak görmelerine karşıdırlar. Tarihsel kurumsalcılar, kurumsal örgütleri kolektif davranışları yapılandıran ve farklı çıktıları üreten başlıca etmen olarak görmektedirler. Bir diğer ifade ile kurumlar ve bireysel davranışlar arasındaki ilişkinin önemine vurgu yapmaktadırlar (Hall ve Taylor, 1996: 5-7).
Tarihsel kurumsalcılığın varsayımlarından bir diğeri ise, kurumların ilk oluşum aşamasında tercih ettikleri politika seçeneklerinin kurumların varlığı boyunca, gelişimlerinde ve yaptıkları politika seçimlerinde belirleyici olduğudur. Bu durumu yol bağımlılığı (path dependence) kavramı ile açıklamaktadırlar (Arabacı, 2008: 76). İzlek bağımlılığı, patika bağımlılığı gibi farklı şekillerde de kullanılan kavram
tarihsel kurumsalcılığın özünü oluşturmaktadır. Kavram ile ilgili pek çok tanımlama olmakla birlikte kısaca “geçmiş zamanda meydana gelen bir olayın daha sonraki bir zamanda meydana gelecek bir olayın olası sonuçları üzerinde etkili olması” olarak tanımlanabilir (Sewell, 1990: 16). Scott Page’ye (2006: 88) göre yol bağımlılığının birbiriyle bağlantılı dört farklı nedeni bulunmaktadır: Artan kazançlar, öz pekiştirme (kendini güçlendirme), olumlu geri dönüşler ve kilitlenme (lock-in). Page, bu nedenlerin birbiriyle bağlantılı olmakla birlikte farklı olduğunu dile getirerek tek tek açıklamıştır. Ona göre artan kazançlar, yapılan bir seçimden ya da gerçekleştirilen bir eylemden ne kadar çok yarar sağlanırsa o doğrultuda bir yol bağımlılığı olacağını ifade eder. Öz pekiştirme (kendini güçlendirme) ise yapılan bir seçimin ya da gerçekleştirilen bir eylemin, bu durumun devamını, sürekliliğini teşvik eden bir takım tamamlayıcı kurum veya gücü devreye sokması anlamına gelmektedir. Olumlu geri dönüşler ise, aynı seçimin ya da eylemin diğer insanlar tarafından yapılması durumunda olumlu dışsallıklar yaratarak bir yol bağımlılığına neden olmasını ifade etmektedir. Kilitlenme ile anlatılmak istenen ise yapılan bir seçimin ya da gerçekleştirilen bir eylemin yeterli sayıda insanın bu şekilde bir seçim yapması ya da eyleme geçmesi nedeniyle diğerlerinden daha iyi olduğu anlamına gelmesini ifade etmektedir.
“Yol bağımlılığı” varsayımına göre kurumlar belirli bir politika tercihi yaptıklarında kararlarını, süreçleri ve olayları bu politikayı destekleyecek şekilde belirlerler ve her adımda alternatif bir politika belirleme şansı giderek azalır (Farral vd., 2014: 5-6). Bir diğer ifadeyle kurumlar, seçilen politikanın uzun süre değişmeden aynı yol (path) üzerinde kalması noktasında bir direnç gösterme eğilimindedir. Söz konusu yolun değişebilmesi için değişim konusunda büyük bir baskıya ihtiyaç vardır (Arabacı, 2008: 76). Ulusal veya uluslararası krizler, sınıf çatışmaları, rutin sosyal etkileşimlerin karmaşıklaşması gibi belirli koşulların varlığında kurumların değişimi ve gelişimi söz konusu olmaktadır (Skowrenek, 1982: 10). Tarihsel kurumsalcılıkta bu gibi durumlar “kritik dönemeçler” olarak addedilmektedir. Bu bağlamda tarih; kritik dönemeçlerden ve normal zamanlardan oluşmaktadır. Ancak kritik dönemeçlerde politikaların yol bağımlılığının sona ermesi
söz konusu olmakta ve bir kurumsal değişim olası hale gelmektedir (Gorges, 2001: 156).
Konu üzerine önemli katkılar sağlayan yazarlardan biri olan Pierson’a (2000: 252) yol bağımlılığı geniş bir tanımlamayla “birbiri ardına gelen aşamaların arasındaki nedensel ilişkinin zamansal dizini”dir. Ona göre aşamalar arasında zamana yayılmış bir nedensellik bağı bulunması sebebiyle kurum, hem aktör davranışı hem de ileride ortaya çıkabilecek alternatifler üzerinde sınırlandırıcı bir etki yapmaktadır. Dolayısıyla tarihsel kurumsalcılık başlangıçta yapılan tercihin ya da oluşturulan yolun tamamen takip edilmesinden ziyade evrimsel bir yolun kurumsal değişim için esas olduğunu varsayar. Bir diğer ifade ile değişim kaçınılmaz olmakla birlikte bu değişimin izleyeceği güzergah başlangıçta yapılan tercihler tarafından şekillenmektedir (Peters, 1999: 64). Pierson’a (2000: 251) göre politik gelişmeler, kritik anlar ya da dönemeçler dolayısıyla şekillenir. Bunun sonucu olarak oluşan kurumsal örüntüler, farklı bir kurumsal tercihte bulunmanın alternatif maliyetinin yüksekliğinden dolayı da değişime direnç gösterebilmektedir.
1.5.2. Rasyonel Tercih Kurumsalcılığı
Rasyonel tercih kurumsalcılığı, aktörlerin belirli tercih ve zevklerinin olduğunu ve bu tercihlerinin başarısını maksimize edebilmek için araçsal davrandıklarını dile getirmektedir (Hall ve Taylor, 1996: 12). Kurama göre aktörlerin birincil güdüleri çıkarlarıdır. Kurumlar da söz konusu rasyonel amaçlar doğrultusunda aktörler tarafından kurulur ve aktörler hedeflerine uygun olarak kurumsal çevreyi değiştirme ve şekillendirmekle meşguldür. Tarihsel kurumsalcılar ise aksine kurumların tarihe gömülü olduğunu varsayarak rasyonelistlerin kurumsal düzenlemelerdeki rasyonelite ve davranışları analiz etmeye öncelik tanımasını sorgulamaktadır. Tarihsel kurumsalcılar; kurumsal düzen, değişim ve eğilimlerin tarihsel ve evrimsel doğasının altını çizmekte; rasyonel tercih kurumsalcılarının “kurumlar bireysel davranışın rasyonel ürünüdür” varsayımından ziyade “kurumlar bireysel davranışın şekillendiricisidir” varsayımını benimsemektedirler (Bell, 2002: 6).
Rasyonel tercih kurumsalcıları, bireysel fayda hesaplamalarını kapsayan rasyonel tercih modellerini kullanarak bireysel davranış üzerinde kurumsal
kuralların, normların, yol ve yöntemlerin etkisini göz ardı etmektedirler. Aksine tarihsel kurumsalcılar ise genellikle insanların kişisel çıkarlarına uygun olmadığı zaman bile “toplumsal olarak tanımlanmış kuralları” takip ettiği varsayımını kabul etmektedirler (Lane, 2011: 155-158).
Rasyonel tercih kurumsalcılarının karşılaştığı önemli çıkmazlardan bir tanesi Russel Hardin’in “kamunun trajedisi” olarak adlandırdığı çıkmazdır. Bireylerin rasyonel olarak hareket ettikleri takdirde toplumsal irrasyonalite ile sonuçlanacağı şeklinde ifade edilen çıkmaz teorisyenler açısından ciddi sıkıntı yaratmaktadır. Basit bir örnekle; ortak bir alanı hayvanları otlatmak için kullanan küçük bir toplumda, hayvanlarının sayısını artırmak rasyonel bir davranış olmakla birlikte, herkesin bu şekilde davranması sonucunda ortak alanın aşırı kullanımı sonucunda kolektif fayda açısından irrasyonel bir durum söz konusu olacaktır. Bu çıkmaz aşırı kullanımdan dolayı tehlike altında olan ve yenilenemez kaynakların devamlı olarak kaybedildiği modern dünya açısından da önemli bir durumdur. Yeni kurumsalcılığın alt dalı olarak rasyonel tercih kurumsalcılığı söz konusu duruma bir çözüm üretme noktasında devreye girmektedir. Bu amaç doğrultusunda kaleme alınan Ostrom’un “ortak kaynakların idaresi” konulu çalışması bireylerin kendilerinin ve diğer herkesin ortak kaynaklardan devam ettirilebilir yararlanma konusunda çıkarlarını geliştirebilmesi için rekabet ve yardımlaşmanın bir arada olması gerektiğini vurgulamıştır. Ancak çalışmada küçük ölçekli toplulukların analiz edilmesi, aktörlerin stratejilerini inceleme açısından Ostrom’a kolaylık sağlamıştır. Dolayısıyla söz konusu çalışma yaygın uygulanabilirlik açısından pek çok tarihsel kurumsalcı açısından “hikaye anlatma” şeklinde yorumlanmaktadır (Lane, 2011: 39-40, 160).
1.5.3. Sosyolojik Kurumsalcılık
Yeni kurumsalcılığın alt dallarından bir diğeri sosyolojik kurumsalcılıktır. Sosyolojik kurumsalcılığı yeni kurumsalcılığın diğer alt dallarından ayıran temel özellikleri bulunmaktadır. Öncelikli olarak sosyolojik kurumsalcılık, kurumları tanımlarken sadece resmi kurallara, prosedürlere ve normlara değil bireylerin hareketlerini anlamlandırmaya yarayan sembollere, ahlaki şablonlara da yer vermektedir. İkinci olarak, bireysel davranışlar ve kurumlar arasındaki ilişkiyi
“kültürel yaklaşım” çerçevesinde analiz eder (Hall ve Taylor, 1996: 14). Kültürel yaklaşıma göre, davranışlar tamamen stratejik değildir, bireylerin dünya görüşleri ile sınırlıdır. İnsan davranışının amaca dönük olduğunu inkar etmeden bireylerin amaçlarını elde etmek için tanıdık davranış kalıpları ve rutinlere başvurduklarını varsayar. Kültürel yaklaşıma göre bireyler çıkar maksimizasyonundan ziyade “doyumu” amaçlar (Hall ve Taylor, 1996: 7-8).
Sosyolojik kurumsalcılara göre özellikle belirli kurumsal roller ile toplumsallaşmış bireyler bu rolleri ile ilgili normları içselleştirir ve bu sayede de kurumların davranışları etkilediği söylenebilir. Rasyonel tercih kurumsalcıları materyal refahlarını (faydalarını) maksimize etmek isteyen bireylerin ve kurumların dünyasını varsayarken, sosyolojik kurumsalcılar kimliklerini tanımlama ve ifade etme arayışında olan bireyleri ve kurumların dünyasını varsaymaktadır. Son olarak da rasyonel tercih kuramcıları kurumların değişimi ve gelişimi konusunu açıklamada araç-amaç etkililiğine (verimliliğe) vurgu yaparken; sosyolojik kurumsalcılar örgütlerin ve üyelerinin sosyal meşruiyetlerini artırma konusuna önem vermektedir (Hall ve Taylor, 1996: 15-16).
1.6. Yeni Kurumsal Kuramın Temel Varsayımları
Yeni kurumsal kuram, yönetim ve örgüt yazınındaki mevcut bilgi birikimine yeni kavramlar sunmakla birlikte eski kurumsal kuramdan tamamen bağımsız değildir. Dolayısıyla yeni kurumsal kuramın varsayımlarına yer verirken eski kurumsal kuram ile farklılıklarına değinilecektir. Bunun yanı sıra yeni kurumsal kuramın sosyolojik kurumsalcılık, rasyonel tercih kurumsalcılığı ve tarihsel kurumsalcılık olarak alt dallara ayrılması yapılan analizlerde bu dallardan bir tanesinin seçilmesini gerektirmemektedir. Çalışmamızda mülki idare üzerine yapılacak analizde; mülki idarenin tarihsel süreçteki oluşumunun arkasındaki nedenleri, mülki idarenin önemini ve bunun günümüzdeki etkilerini göz ardı edemeyeceğimiz için tarihsel kurumsalcılığa; siyasal aktörlerin yaptıkları tercihlerle şekillenen politika kararlarının mülki idare üzerindeki etkisini göz ardı edemeyeceğimiz için rasyonel tercih kurumsalcılığına ve mülki idarenin içinde bulunduğu örgütsel alandaki konumunun, mülki idare amirlerinin görev anlayışları
