O tema Reforma Tributária vem sendo, no presente, o foco do debate político no Brasil, ao longo da década de 1990 e até 2002, no governo de Fernando Henrique Cardoso, e também com forte ênfase no governo Luiz Inácio Lula da Silva. Contudo, o relativamente longo período destas discussões não tem orientado as mesmas no sentido da condução de propostas de mudança estrutural do sistema tributário, as quais não obtiveram força suficiente para implementação das transformações pretendidas, pelo contrário abre espaço para alterações de natureza pragmática, centradas nos ganhos de produtividade fiscal a partir da acelerada elevação da carga tributária, agravando as distorções já existentes no sistema.
Dentre os motivos do acelerado aumento das contribuições sociais na CTB, ressalta-se o fato das contribuições não serem partilhadas com os Estados e municípios, figurando uma estratégia do governo que amplia a concentração de receitas no âmbito da União e produzindo o excedente monetário, mesmo em tempos de recessão. A ampliação da taxação sobre as contribuições e não sobre os impostos, nos últimos anos, tem implicado a diminuição da distribuição da receita disponível para os entes sub-nacionais, fato que tem acirrado disputa federativa em torno do fundo público, a chamada “guerra fiscal” entre Estados.
O candidato Lula já anunciava no seu programa de governo uma reforma tributária, sem, no entanto, detalhar o que seria feito. Pouco depois da sua investidura no cargo presidencial, o novo governo enviou ao Congresso Nacional, em abril de 2003, uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC, nº 41), voltada para reformar o sistema tributário e os critérios de repartição federativa das receitas.
A proposta elaborada pelo Ministério da Fazenda, tramitada e submetida rapidamente aos órgãos cabíveis, indicava os seguintes objetivos genéricos de
“desenvolvimento integral e duradouro do país”, com “justiça fiscal” e apontando a definição de uma reforma “neutra” no sentido de que não seria elevada a carga tributária. O termo tido como pouco rigoroso, ao mencionar a neutralidade fiscal não o fez no sentido de não influenciar os fatos econômicos como, por exemplo, as escolhas do cidadão quanto ao trabalho ou lazer, poupar e gastar tampouco na forma de sua atividade econômica, tal como preconiza os princípios das finanças públicas. A “neutralidade tributária”, traduzida na proposta de 2003, orientou-se na tentativa de tranqüilizar o mercado e o grande capital, diga-se, de ganhar a confiança dos organismos multilaterais e do setor produtivo, sem apresentar o real objetivo, que era o de promover a todo custo a viabilidade do superávit primário requerido para cobrir os juros e encargos da dívida pública (BRAMI-CELENTANO; CARVALHO, 2007).
Seguindo estas orientações, a maior parte das medidas contidas PEC nº 41 de 2003, se referia ao primeiro capítulo do título sexto da Constituição de 1988, dedicado ao sistema tributário nacional. Esta PEC propunha uma série de mudanças substanciais para uniformizar a legislação do ICMS, inclusive reduzir o número de alíquotas incidentes para no máximo cinco, cabendo aos Estados o estabelecimento de alíquotas diferenciadas por produto e ao Senado a definição das cinco categorias. Foram anunciadas também algumas medidas de cunho progressista. A PEC previu a desoneração das taxas de produtos de primeira necessidade, aqueles de consumo popular, como medicamentos e alimentação. A intensificação da fiscalização no combate à sonegação e à evasão fiscal, bem como o maior peso sobre tributos diretos de orientação progressista: renda e patrimônio. Na mesma PEC o governo federal se comprometeu a redistribuir mais de 2% do IR e do IPI para os estados e municípios a partir da criação de fundos destinados a financiar projetos de desenvolvimento para as regiões mais pobres.
Apesar dessas considerações, a PEC de 2003, tinha como orientação preponderante interesses não tão progressistas. A Desvinculação de Receitas da União (DRU)45, mecanismo criado durante a implantação do Plano Real, em 1993, e
45 A DRU é uma reedição dos anteriores Fundo Social de Emergência (FSE) e Fundo de Estabilização Fiscal (FEF). O FSE primeira edição do plano, criado em 1993, pelo então Ministro da Fazendo Fernando Henrique Cardoso, surge no contexto de um Plano de Estabilização Econômica com o artificioso intuito de aumentar a liberdade alocativa dos gastos públicos no interior do
que transfere 20% das receitas da Seguridade Social para o Orçamento Fiscal, foi prorrogada até 2007. A CPMF46 teve a sua alíquota, originalmente de 0,20% elevada para 0,38%. Os recursos oriundos a partir da taxação sobre a movimentação financeira que inicialmente seriam destinados ao financiamento da política de saúde, são pulverizados e passam a compor também as receitas de outras políticas, como, por exemplo o Fundo de Combate a Pobreza. Só em 2006, o governo arrecadou com a CPMF R$ 32 bilhões. Além das medidas acima citadas, a Emenda transferiu 25% da CIDE para os estados (18,75%) e municípios (6,25%) a partir de 2004 (BRAMI-CELENTANO; CARVALHO, 2007).
O escalonamento da reforma permitiu ao governo adiar (e mesmo excluir) o debate de questões centrais, como a Reforma do ICMS e do Federalismo Fiscal, e acelerar no Congresso a votação de medidas de seu interesse. O Projeto de Reforma Tributária, a PEC 41/2003, surgiu como uma lista de medidas desconexas e muito aquém da pauta de questões prioritárias ao Sistema Tributário Brasileiro, como os requisitos da redistribuição de renda e de riqueza, do incentivo ao desenvolvimento econômico, do combate ao trabalho informal. Algumas medidas tidas como progressistas (tratamento diferenciado para produtos de primeira necessidade e trabalhadores menos qualificados, simplificação da declaração para certas categoriais profissionais, etc) revelaram-se mais como estratégias compensatórias, tentativas de agradar os simpatizantes do Partido dos Trabalhadores (PT). Tomando como medida os impostos patrimoniais, estes não foram relevantes na mudança do quadro de regressividade, tendo em vista que o Imposto sobre a Propriedade Rural (ITR), o imposto sobre heranças e doações (ITCD) e sobre transmissão de patrimônio (ITBI) não chegam a representar 0,14% do PIB (BRAMI-CELENTANO; CARVALHO, 2007).
A Proposta de Reforma Tributária do governo Lula, apresentada e aprovada em 2003, contrariou as expectativas e as mudanças esperadas naquele contexto,
Orçamento, evitando a vinculação de receitas que, em tese, levam a obrigatoriedade do gasto para determinadas políticas. Na verdade, o referido plano tem como eixo central a zeragem do déficit público, através do aumento de receitas tributárias e do corte de despesas previstas no Orçamento (SOARES, 2001, p. 237).
46 A CPMF foi criada em 1996, com caráter provisório, substituindo o Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira – IPMF, criado em 13 de julho de 1993.
uma vez que não foi capaz de romper com o caráter regressivo da estrutura impositiva e manteve os elementos essenciais da injustiça fiscal vigente no país. O governo Lula aderiu passivamente às teses neoliberais que nortearam as ações do PSDB e de FHC; dando continuidade ao pragmatismo econômico guiado e constrangido pela necessidade de gerar superávit primário e pelas dificuldades de atuar numa área politicamente muito sensível, vis-à-vis a pressão dos beneficiados pela concentração de renda e de riqueza para dificultar os avanços na área fiscal destinados aos objetivos sociais. Aliás, a reforma significou uma ruptura com as propostas de esquerda (quando o PT ainda pertencia à esquerda no Brasil), com os objetivos de justiça fiscal e social, os quais ocuparam um espaço modesto naquela agenda, como uma espécie de prêmio de consolação para os que viam na eleição de Lula e do PT a possibilidade de mudanças mais profundas no país.
Passado o primeiro mandato do presidente Lula e já em meados do segundo, a questão tributária parecia não querer sair do foco das discussões governistas e continuava a fazer parte do debate político e econômico, e com mais vigor que antes.
Encontra-se em tramitação a segunda Proposta de Emenda Constitucional enviada pelo governo ao Congresso Nacional (PEC) 233/2008, para modificar os dispositivos do Sistema Tributário Nacional e dá outras providências. A chamada proposta de Reforma Tributária traz graves consequências ao financiamento das políticas sociais no Brasil. A reforma atinge substancialmente a vinculação das fontes de recursos destinada exclusivamente ao financiamento das políticas de Seguridade Social (Saúde, Previdência e Serviço Social), educação e trabalho (INESC, 2008).
As prioridades elencadas pelo governo no processo “reformista” se limitam na simplificação do sistema, avanços na desoneração da folha de salário, eliminar distorções, sobretudo, no tocante à chamada “guerra fiscal” entre os Estados. Tal como está posto o debate sobre o modelo tributário, a partir da implementação de uma reforma orientada pelos princípios de equidade, progressividade e capacidade contributiva no caminho da justiça fiscal e social, priorizando o papel dos tributos na redistribuição de renda e riqueza, este parece não encontrar espaço nesta proposta (ANFIP, 2008). A omissão diante de todas estas questões e o retrocesso dos direitos
constitucionais (1988) referentes à Seguridade Social têm chamado a atenção de autoridades tributárias para as distorções da atual proposta. Identificadas e objeto de reiteradas críticas, tais distorções são produto do acelerado crescimento da carga tributária, da regressividade e desequilíbrio da sua repartição entre agentes econômicos, setores de atividades e empresas, e no agravamento do desequilíbrio federativo (DAIN, 2005).
O principal objetivo da proposta é simplificar o sistema por meio de uma consolidação tributária. No nível federal a pretensão é agregar impostos e eliminar contribuições sociais e econômicas que assemelhem-se na sua base de incidência. Esta medida de simplificação, desenhada pelo governo, aponta para três objetivos: facilitar a desoneração dos investimentos produtivos; desonerar a folha de pagamento dos empregadores; e diminuir o efeito cumulativo da incidência dos tributos nas várias etapas do processo produtivo.
Para os Estados a Emenda atua na redução da autonomia administrativa desses entes, determinando que o ICMS passe a ser de competência conjunta dos Estados, passando este imposto a ser cobrado no destino final da mercadoria.
Esta PEC apresenta algumas alterações importantes, como a criação de um Imposto sobre Valor Agregado47 (IVA-F), o qual prevê a extinção de quatro tributos federais (COFINS, PIS, Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – CIDE combustíveis e importações – e a Contribuição Social do Salário-educação). Estas contribuições atualmente cobradas várias vezes sobre um mesmo produto, durante todo o processo de produção e circulação de mercadorias, serão reduzidas na sua cumulatividade com a criação do IVA-F. O IVA-F vai tributar apenas o valor adicionado em cada estágio da produção e da distribuição, ou seja, o valor do tributo resultará da diferença entre o preço da venda do produto e o custo de sua aquisição. Todavia, em ambos os modelos, há a permanência da transferência tributária para o preço dos bens e serviços adquiridos e, portanto, também pagos pelo consumidor (INESC, 2008).
47 O Imposto sobre Valor Agregado Federal (IVA-F) surge pela junção de contribuições sociais e econômicas recolhidas pela União que incidem sobre o faturamento das empresas. Nesse conjunto estão as contribuições do PIS, a Cofins e também a Cide-combustíveis. Em suma, a emenda transforma em impostos, recursos que antes tinham destinação de natureza reservada, as contribuições destinadas ao Orçamento da Seguridade Social e outras contribuições específicas.
Apesar dos avanços trazidos quanto a simplificação da arrecadação das empresas, na tentativa de se ampliar a eficiência econômica e produtiva, a PEC da reforma tributária mantém a principal marca da estrutura tributária brasileira, sua enorme regressividade permanente e perversa. Ela limita-se à modificação da regulação dos tributos indiretos do regime cumulativo para a incidência sobre o valor adicionado.
Quanto às alterações procedidas na distribuição de receitas para os entes sub-nacionais, na tentativa de eliminar a guerra fiscal entre os Estados, foram implementadas mudanças passando a quase totalidade das receitas da União a servirem de base para a repartição. A União perde assim a reserva que possuía de manter fontes importantes de receitas fora desse rateio (a arrecadação das contribuições sociais que não entravam na partilha com estados e municípios). Desse modo, a concentração de recursos no nível federal que, desde 1996, desfinanciava os entes federados e os indisponibilizava de prover e prestar serviços públicos, é alterada no caminho de uma repartição tributária um pouco mais justa.
A despeito de todas as alterações deflagradas pela PEC 233/2008 e suas implicações econômico-financeiras e políticas no sistema fiscal, a mais importante delas refere-se ao financiamento da seguridade social, seguida do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e a educação básica. A partir de então, as três contribuições mais relevantes para o financiamento da Seguridade Social no Brasil serão modificadas. Haverá a extinção da Cofins e da CSLL e a desoneração da folha de pagamento dos empregadores.
Análises de importantes institutos de pesquisa, como a Associação Nacional de Auditores Fiscais da Receita Federal (ANFIP) e o Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC), acerca das finanças públicas e do sistema tributário brasileiro, afirmam que para a Seguridade Social a referida proposta significa o sepultamento da diversidade das suas bases de financiamento, prevista no Artigo 195 da Constituição Federal de 1988, que ampliou o financiamento da previdência, saúde e assistência social, incluindo para além da folha de salário, a receita, o faturamento e o lucro. Com fim da pluralidade das fontes deixam de existir as contribuições sociais sobre o lucro e o faturamento das empresas, restando
unicamente as contribuições previdenciárias, como era antes da Constituição Federal de 1988. As implicações ainda são assim esclarecidas:
A proposta não põe fim ao Orçamento da Seguridade Social, mas ele será financiado com os recursos do RGPS (Folha de Salários e Concursos de Prognósticos) e ‘transferências de recursos fiscais’, determinados constitucionalmente. Com essas mudanças, do ponto de vista do financiamento, ele se voltaria mais para um ‘Orçamento da Previdência Social’ (ANFIP, 2008, p. 43).
Desse modo, as receitas antes disponíveis sofrem drástico corte e:
Portanto, a idéia de orçamento de seguridade social, diversificado em fontes de financiamento retroagirá à situação anterior a da CF. Com isso, haverá perda da exclusividade de recursos para a seguridade social, que poderá ficar fragilizada em seu financiamento, dependendo de uma partilha do IVA-F e da arrecadação das contribuições previdenciárias (INESC, 2008, p. 10).
O Orçamento da Seguridade Social será composto pelos 38,8% da arrecadação do imposto de renda (IR – que equivale aos valores subtraídos da Cofins e da CSLL), produtos industrializados (IPI) e operações com bens e prestações do IVA-F. Isso significa que, diferentemente da atual situação, onde as contribuições sociais próprias da Seguridade não podem – pelo menos legalmente – ter seus recursos rivalizados com as despesas fiscais (educação, infra-estrutura, segurança, manutenção dos serviços públicos, etc.), a nova lógica de custeio do Orçamento de Seguridade Social será uma fração da arrecadação de impostos (IVA- F). Com isso cada recurso advindo do orçamento fiscal servirá de motivos e demandas para a edição de uma nova reforma previdenciária, sem contar os cortes na saúde e na assistência.
Outro agravante é que com a aprovação desta PEC, está previsto a elaboração de um Projeto de Lei que vai reduzir a contribuição patronal para a Previdência Social via desoneração da folha de salários, isso vai significar uma
perda de R$ 24 bilhões para a Previdência Social. Tal medida provocará um duro e desastroso golpe no financiamento da Previdência, já que não consta nenhuma substituição desta contribuição por outro tributo. Pior, essa desoneração da folha (sob o argumento de incentivo à formalização do emprego) significará uma desresponsabilização do capital perante um direito fundamental ao trabalhador. Ao invés da desoneração da folha, uma desoneração do capital.
Essas medidas, criadas pelo próprio governo (sob determinação do mercado), provocam o enfraquecimento do orçamento próprio e exclusivo da Seguridade Social, e dela enquanto sistema, avanços inscritos na CF de 1988. E, ainda, abrem espaço para o artificioso discurso de “déficit” para justificar reformas na Previdência Social (mesmo constatado seus recorrentes superávits), reduzir ao máximo o repasse de recursos para a Saúde e para a Assistência Social, uma destinação bem aquém do mínimo necessário.
A partir desta dependência “criada”, a carência de recursos para todos os gastos do Orçamento Fiscal poderá ser creditada às transferências realizadas para cobrir os “déficits” da Previdência Social ou para o aumento das despesas com saúde e assistência social. Hoje esse discurso não é possível, pois os recursos das contribuições sociais não podem ser utilizados em despesas fiscais e, além do mais, a Seguridade Social ainda é superavitária (ANFIP, 2008). Entretanto, tendo em vista os atuais caminhos da política econômica dos governos brasileiros, de priorização do capital e de submissão das políticas sociais à lógica econômica, com o tempo, a noção de separação entre os orçamentos (fiscal e da seguridade) vai desvanecer. As políticas de saúde, previdência e assistência social “terão de disputar recursos e enfrentar pressões no âmbito do orçamento fiscal, com os governadores e prefeitos, pois a base tributária será a mesma que é partilhada com estados e municípios” (INESC, 2008, p. 11), além da histórica disputa com o empresariado e da alocação para os investimentos.
Um aspecto que chama atenção, do conjunto de fatores criados para o desmonte dos direitos sociais e para o desmantelamento da Seguridade Social, é que a PEC da reforma tributária, mantém o fim da CPMF (recursos destinados à saúde) e os efeitos da DRU (que retira da seguridade social 20% de suas receitas). Com a perda desses recursos, a Seguridade Social deixará de ser superavitária, já
que a proposta não se dispôs a repor os recursos perdidos com o fim da CPMF, nem acabou com a DRU – aliás, com esta PEC o governo perde uma ótima oportunidade de acabar com a DRU. Dados de 2007 apontam que, o corte de R$ 36 bilhões em receitas da CPMF e a subtração de outros R$ 33 bilhões, pelos efeitos da DRU esgotariam facilmente os R$ 60,9 bilhões de superávit da Seguridade verificados no exercício (ANFIP, 2008). Estudo do Unafisco Sindical (2007) demonstra que a CPMF foi desviada pelo governo da função para a qual fora criada. No período de 1997 a 2006, dos R$ 185,9 bilhões arrecadados pela CPMF, R$ 29,3 bilhões foram desvinculados pelos efeitos da DRU, correspondendo a 18%, receitas que não foram destinadas ao financiamento das políticas de saúde, previdência e assistência social.
Os tributos que serão extintos com a reforma tributária – caso a PEC 233/2008 seja aprovada – deverão alcançar o montante de R$ 153,8 bilhões, neste ano, conforme previsão de receitas do Orçamento de 2008. Não bastasse a prorrogação da DRU até 2007, por meio da PEC/2003, primeira reforma do governo Lula, a atual medida de reforma tributária propõe adequações no art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais, de modo a dar continuidade à DRU até 31/12/2011, quando o governo Lula já tem terminado o seu mandato (INESC, 2008). Todavia, a dependência dos recursos da DRU é tão indispensável para a geração do superávit fiscal, que não foi necessário esperar pela aprovação da PEC/2008. O dispositivo da DRU foi aprovado para o mesmo período. O ano de 2011 – já sob o comando da Presidente Dilma Russef – colocou, mais uma vez, o debate da DRU em evidência. Apressados em manter tal mecanismo, tendo em vista a finalização do seu prazo de vigência, o Senado – em votação-relâmpago – aprovou em 20/12/2011 a proposta de prorrogação da DRU até dezembro de 201548. O mecanismo “transitório- permanente” da DRU, com o novo prazo, já completa 21 anos de existência.
É evidente que a aprovação da Proposta de Reforma Tributária 233/2008, sepultará os direitos sociais inscritos na Carta Magna desde 1988, sobretudo, o
48 A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) foi aprovada por 55 votos a favor, 13 votos contra e 1 abstenção totalizando 69 votos. Sessão do Congresso Nacional realizada em 21/12/2011 promulgou a Proposta.
capítulo da Seguridade Social quanto à estrutura de receitas diversificadas e exclusivas para seu financiamento.
A defesa do Orçamento da Seguridade Social é fundamental para a implementação de ações e programas a ele vinculados. Essa defesa passa não apenas pela denuncia da existência de um conjunto enorme de despesas irregularmente associadas ao seu orçamento como também pela preservação de sua capacidade financeira. Passa, ainda, pela garantia do acesso universal e de qualidade as políticas de Saúde, Assistência e Previdência Social e do direito de qualquer cidadão às políticas sociais, dever do Estado, previstas na Constituição Federal de 1988.
“Dos que não têm nada, lhes tiraremos tudo.” Porque o Estado Brasileiro está falido, pagaremos suas dívidas
com as taxas de juros mais altas do mundo.
Porque a previdência é deficitária, transformaremos a
aposentadoria dos que a financiaram em fonte de financiamento para o capital.
Porque a “constituição cidadã” é incompatível com o Estado
privatizado, privatizaremos a constituição e faremos do poder de consumo o atestado de cidadania e do mercado o verdadeiro espaço da nação.
Emir Sader