O debate acerca de quem financia o Estado e, em particular, as políticas sociais passa pela discussão teórica da distribuição da carga tributária entre os membros da sociedade, enfatizando a origem dos recursos e a destinação do fundo público, e das relações entre sociedade civil e Estado, destacando o papel deste, requisitado pelo capitalismo contemporâneo, no enfrentamento das expressões concretas da questão social.
Está na vertente clássica, isto é, nos preceitos da economia política liberal - cujos principais expoentes foram os economistas clássicos Adam Smith (1723-1790) e David Ricardo (1772-1823) -, a matriz teórica que sustenta os principais fundamentos das finanças públicas, hoje consolidadas pela concepção neoclássica (SALVADOR, 2007). Esta orientada segundo a livre concorrência dos mercados (laissez-faire); a liberdade individual, segundo a qual os indivíduos são conduzidos
por uma mão invisível – o mercado –, que promoveria o bem-estar coletivo; o direito à propriedade e a não intervenção do Estado na economia.
Para a concepção econômica neoclássica, a loucura das leis humanas não pode interferir nas leis naturais da economia, donde o Estado deve ser mínimo, ficando-lhe reservado um papel secundário, resumido em três funções: assegurar a ordem e a segurança interna e externa e o provimento de obras públicas não financiadas pelo mercado (BOBBIO, 1988). De outro lado, já no século XVII, pensadores como Jean-Jacques Rousseau, apresentavam outra idéia de Estado, segundo a qual “o Estado foi até aquele momento uma criação dos ricos para preservar a desigualdade e a propriedade, e não o bem-comum. A saída rousseauniana para o impasse da desigualdade social e política na sociedade civil é a configuração de um Estado onde o poder reside no povo, na cidadania, por meio da ‘vontade geral’.[...] e apenas esse Estado de Direito, seria capaz de limitar os extremos de pobreza e riqueza” (BEHRING, 2000, p. 22-23).
Inserida no debate a partir dos anos de 1930, fruto do desenvolvimento do sistema capitalista e seus desdobramentos – questão já tratada anteriormente -, a concepção de John M. Keynes legitimava o Estado para intervir diretamente na economia, destacando “a importância da produção pública no processo de acumulação capitalista e os efeitos da política fiscal e monetária na garantia do pleno emprego”, daí a tão bem sucedida conjugação das estratégias keynesianas- fordistas, desde o Pós Segunda Guerra até fins dos anos 1960. “Na teoria keynesiana ganham relevância as políticas de estabilização e de redução das desigualdades, incentivando e fortalecendo o Estado de bem-estar social” (SALVADOR, 2007, p. 79). Quanto à estrutura tributária, a concepção neoclássica aponta para a manutenção do equilíbrio de mercado, apresentando a “neutralidade” e a “equidade” como princípios fundamentais. A neutralidade da estrutura tributária foi defendida historicamente sob o argumento de que os impostos não devem provocar distorções nos preços e nas decisões econômicas, sob pena de afetar a eficiência. Já o princípio da equidade defende que a distribuição dos impostos proceda de forma equitativa entre os membros da sociedade, ou seja, que não se altere o modelo de distribuição de renda. Assim, a palavra de ordem é, para os liberais, não romper com o “equilíbrio” (op cit.). Esse equilíbrio nada mais é do que a
defesa da manutenção da sociedade de classes: os ricos não devem ser mais taxados que os pobres por sua condição de riqueza. Assim, mantém-se a equidade, que significa a permanência e exacerbação da desigualdade, da sociedade dividida: ricos e pobres.
Entretanto, em oposição a esse pensamento, o reconhecimento de que a cobrança de impostos pode configurar um importante mecanismo de justiça fiscal e social, a partir da correção dos desequilíbrios de renda e riqueza gerados pela economia de mercado, fez-se então a preferência pela cobrança de impostos diretos, já que os mesmos recaem sobre indivíduos e empresas com maior renda e patrimônio e sobre a riqueza acumulada (BRAMI-CELENTANO; CARVALHO, 2007). A esse respeito Evilásio Salvador (2007, p. 80), esclarece que:
Um princípio consagrado por estudiosos e escrito na nossa Carta Magna é o da capacidade contributiva – requisito essencial para o critério de justiça fiscal – que, associado aos princípios de progressividade e da seletividade, tende a assegurar uma tributação proporcionalmente maior para quem aufere rendimentos mais elevados, detém maior patrimônio e consome produtos menos essenciais. Nesse caso os tributos diretos que incidem sobre a renda e o patrimônio são os que melhor atendem (em tese) a esse requisito. Já os tributos indiretos que incidem sobre bens e serviços, independentemente da capacidade econômica de quem os adquire, acabam agravando mais pesadamente a renda de pessoas e famílias que destinam maior parcela de seus ganhos ao consumo.
Brami-Celentano e Carvalho (2007) revelam que essa preferência pela tributação direta é uma realidade dos países de capitalismo central – quando da construção do Estado de Bem-Estar Social –, cuja multiplicidade de impostos ao atingirem diferentes fatos econômicos (renda, consumo, patrimônio, etc.), compensam as distorções de cada imposto isoladamente. No entanto, a recomendação para os países periféricos é justamente o contrário. Para estes, a ideologia neoliberal aconselha a “neutralidade” da tributação e o deslocamento das preocupações com distribuição de renda para o gasto público (este realizado para qualquer fim, inclusive aquecer a economia de guerra, menos para favorecer a justiça social). A alegação é de que a carga tributária direcionada às rendas mais
altas não seria vantajosa, uma vez que os custos seriam altos e os resultados fracos. Além do mais, argumenta-se que, nos países periféricos, a evasão fiscal é endêmica e são inúmeros os expedientes de sonegação fiscal, o que dificulta o controle.
Façamos aqui um parêntese para identificar os elementos e determinantes que compõem e condicionam a distribuição da carga tributária nos termos do que sugere a Teoria das Finanças Públicas, entendendo tais elementos como econômicos e políticos na conformação da estrutura tributária e delineando sua natureza e implicações para a sociedade.
A discussão a respeito da formação do fundo público e para onde se destinam os gastos públicos requer o envolvimento de um conjunto de fatores estruturais e conjunturais. A correlação de forças é um fator preponderante na compreensão da composição e da distribuição da Carga Tributária brasileira. De acordo com a Teoria das Finanças Públicas, os tributos podem ser regressivos, progressivos e proporcionais a depender da sua incidência e do seu comportamento em relação à renda dos contribuintes. Para tanto, a compreensão dos conceitos de regressividade e progressividade requer a necessária avaliação das bases de incidência econômica, quais sejam: a renda, a propriedade, a produção, a circulação e o consumo de bens e serviços. Conforme a base de incidência, os tributos são definidos como diretos e indiretos (OLIVEIRA, F., 2001 apud BOSCHETTI; SALVADOR, 2006).
Os impostos diretos são aqueles incidentes sobre a renda e o patrimônio e que podem assumir um caráter progressivo, uma vez que, em tese, não são passíveis de transferência para terceiros. Um tributo é considerado progressivo quando aumenta a participação do contribuinte à medida que cresce sua renda. “Desse modo, arcam com maior ônus da tributação os indivíduos em melhores condições de suportá-la, ou seja, aqueles que obtêm maiores rendimentos” (OLIVEIRA, F., 2001, p. 72 apud BOSCHETTI; SALVADOR, 2006, p. 30). Nesse caso a progressividade e a justiça fiscal ocorrem quando os pobres são desonerados e os ricos mais taxados.
Os tributos indiretos incidem sobre a produção e o consumo de bens e serviços, portanto, são regressivos, já que, são passíveis de transferência para
terceiros, em outras palavras, para os preços dos produtos adquiridos pelos consumidores. Estes são quem, de fato, pagam o imposto mediado pelo contribuinte legal: empresário produtor ou vendedor. A regressividade ocorre na medida em que o tributo tem uma relação inversa com o nível da renda do contribuinte, penalizando mais as pessoas de menor poder aquisitivo, uma vez que o consumo é proporcionalmente decrescente em relação a renda. Assim, quanto maior ela for, menos será afetada pela taxação do consumo; as rendas mais altas sofrem menos com a tributação indireta. Inversamente, prejudica mais as camadas de baixa renda, fazendo-as suportar uma elevada tributação indireta (BOSCHETTI; SALVADOR, 2006).
A despeito da realidade brasileira onde mais da metade (63%) (ANFIP, 2008) da arrecadação advém de tributos cobrados sobre o consumo, a experiência internacional durante a construção do Estado de Bem-Estar Social, nos países desenvolvidos, privilegiou a tributação sobre as rendas mais altas, promovendo, através do orçamento, a distribuição de renda e a transferência dos recursos dos fundos públicos para os mais pobres. As reformas tributária, social e trabalhista realizadas no segundo pós-guerra conduziram-se pela lógica da progressividade, donde, pela primeira vez, os ricos passaram a ser mais cobrados. A construção de uma nova estrutura de redistribuição de renda sobrepôs-se, a até então constituída, estrutura capitalista de distribuição primitiva (lucros, juros, aluguéis e salários), possibilitando a criação de fundos públicos para financiar a transferência de renda para as camadas de baixa renda, minimizando as expressões da questão social, como a pobreza, o desemprego e a desigualdade social nos países desenvolvidos (INESC, 2008).
O embate das forças sociais é um fator muito importante para compreender a definição da carga tributária. O jogo político na formulação de políticas públicas começa a se desenrolar a partir do momento que é estabelecida a quantidade de recursos com que o Estado terá de contar para a realização de suas atribuições legais, designadas historicamente. Os modelos tributários são desenhados conforme esse jogo político, no qual os diferentes atores/setores se movimentam e buscam institucionalizar regras que lhes garantam o maior custo/benefício na relação Estado e sociedade. O debate passa, então, a ser a distribuição do ônus entre os membros da sociedade. Comumente esta discussão se dá de forma tensa e conflituosa, já
que, na prática, o poder de barganha dos distintos grupos tem clara influência na priorização de determinada política tributária, podendo beneficiar uns em detrimento de outros.
É nesse sentido que a correlação das forças políticas e sociais atuantes no sistema encontra-se na base da determinação da distribuição dos impostos diretos e indiretos, ou seja, na composição da carga tributária. Caso essa correlação seja desfavorável aos trabalhadores, por exemplo, tenderão a predominar, na estrutura tributária, os impostos indiretos, que são caracteristicamente regressivos e instrumentos que contribuem para piorar a distribuição de renda, com baixas incidências sobre a renda, o lucro e o patrimônio. Caso a luta política se revele favorável para a atenuação das desigualdades sociais, certamente os impostos diretos adquirirão maior importância, como comprova a experiência dos países desenvolvidos (OLIVEIRA, F., 2001 apud SALVADOR, 2007, p. 82).
A adoção de um modelo tributário traz implicações distintas aos diferentes atores, podendo favorecê-los ou prejudicá-los conforme o tipo de situação estabelecida. Os benefícios das ações estatais podem se dá de modo igualitário ou desigual. A literatura especializada aponta pelo menos quatro situações dessa relação: 1) custos e benefícios concentrados – nesse caso os que custeiam são os únicos beneficiados; 2) custos concentrados e benefícios difusos – aqui considera- se o princípio da “capacidade contributiva”, em que arcam com maior ônus aqueles em melhores condições de suportá-lo e os benefícios são universalizados, não havendo exclusão dos beneficiados; 3) custos difusos e benefícios concentrados - nesse exemplo os custos são universalizados e as políticas sociais focalizam-se em alguns grupos/setores e 4) custos difusos e benefícios difusos – todos custeiam e todos são beneficiários.
O terceiro exemplo é bem ilustrativo da realidade brasileira, onde há a universalização dos custos das ações governamentais, ao passo que, uns poucos são privilegiados pelas benesses da sua ação. Proporcionalmente, o grupo das pessoas físicas contribuem mais, via tributação da renda e do consumo, significando atualmente 2/3 da carga tributária. Por outro lado, boa parte desses valores é direcionada para investimentos no setor produtivo que, ainda, responde com um
montante bem menor na composição do bolo tributário. Certamente, o arranjo político dentro da engenharia institucional, possibilitou a esse grupo um maior poder de barganha em relação a outros setores.
Como se sabe o Estado brasileiro é financiado pelos trabalhadores assalariados (chamada classe média) e pelas classes de baixa renda, os quais respondem por 61% (INESC, 2008) das receitas do país. O peso da carga tributária atinge gravosamente as rendas das camadas de menor poder aquisitivo, tendo em vista que a maior incidência é sobre o consumo, e é bastante modesto quanto à tributação do lucro, da renda e do patrimônio. Ademais a receita pública também tem um destino injusto, já que o gasto do Estado privilegia o cumprimento dos compromissos financeiros firmados com o grande capital o que beneficia as camadas rentistas.
Quadro 1
Relação entre Estado Sociedade e atividade econômica privada Sociedade
Estado tributário Estado social
Produtiva Financeira
-desoneração do capital e do lucro - benefícios fiscais
- tributação indireta, etc.
- desregulamentação dos mercados - flexibilização do trabalho - globalização da economia - valorização do capital, etc.
-Pagamento do serviço e juros da dívida - amortização da dívida
-infra-estrutura - empréstimo - subsídios
- benefícios fiscais, etc.
-obras públicas
- bens e serviços públicos - custeio do funcionalismo - programas sociais, etc. Tributos 2/3 CT Tributos 1/3 CT Recursos Públicos Atividade econômica privada
Elaborada por Ferreira (2007, p. 44).
A justificativa para a institucionalização deste modelo e não de outro, tem-se fundado na necessidade de desoneração do capital objetivando a promoção do
desenvolvimento econômico e consequentemente social. Na prática significa a cobrança da sociedade para financiar o investimento na atividade econômica e, para tanto, utiliza-se do velho e recorrente discurso de que deve-se esperar o bolo crescer para que depois seja dividido entre todos.
3.4. Carga Tributária Brasileira: regressividade e injustiça fiscal
A estrutura tributária brasileira é caracterizada pelo seu forte desequilíbrio e regressividade, pois predomina sobre a tributação indireta, ao lado de complexos arranjos que dão sustentação à composição federativa que articula diferentes interesses e grupos dos Estados e regiões com a União.
A arrecadação total de impostos atingiu o recorde de 37,4% do PIB em 2005, sendo superior em 12 pontos a mais dos 25,7% do PIB, em 1993, às vésperas do Plano Real (BRASIL, 2001, 2006). De acordo com a Receita Federal, em 2007, a arrecadação verificada girou em torno de R$ 795 bilhões, equivalendo a mais de um terço de toda riqueza gerada no país (34,23% do PIB em 2006 contra 33,38% em 2005). Para Brami-Celentano e Carvalho (2007), trata-se de um verdadeiro paradoxo: a pressão ultrapassa um terço da renda nacional, assemelhando-se aos níveis da Europa Ocidental; porém o país é campeão de desigualdade e ocupa a 69ª posição no ranking do IDH, das Nações Unidas, mesmo contando com políticas sociais razoavelmente desenvolvidas.
No Brasil, mais metade da tributação provém do consumo, 63% do total, sem contar as diversas taxas criadas pelos governos estaduais e municipais para a manutenção dos serviços públicos (iluminação pública, limpeza urbana, por exemplo). A partir de 1995, alterações realizadas na legislação tributária voltaram-se para a elevação da arrecadação indireta e, portanto, para o agravamento da injustiça fiscal e social. A modificação constituiu-se numa verdadeira “reforma tributária” generosa às demandas do capital, porém penosa para os assalariados e consumidores. Essa silenciosa medida foi conduzida através da criação ou elevação