cobrança da sociedade para financiar o investimento na atividade econômica e, para tanto, utiliza-se do velho e recorrente discurso de que deve-se esperar o bolo crescer para que depois seja dividido entre todos.
3.4. Carga Tributária Brasileira: regressividade e injustiça fiscal
A estrutura tributária brasileira é caracterizada pelo seu forte desequilíbrio e regressividade, pois predomina sobre a tributação indireta, ao lado de complexos arranjos que dão sustentação à composição federativa que articula diferentes interesses e grupos dos Estados e regiões com a União.
A arrecadação total de impostos atingiu o recorde de 37,4% do PIB em 2005, sendo superior em 12 pontos a mais dos 25,7% do PIB, em 1993, às vésperas do Plano Real (BRASIL, 2001, 2006). De acordo com a Receita Federal, em 2007, a arrecadação verificada girou em torno de R$ 795 bilhões, equivalendo a mais de um terço de toda riqueza gerada no país (34,23% do PIB em 2006 contra 33,38% em 2005). Para Brami-Celentano e Carvalho (2007), trata-se de um verdadeiro paradoxo: a pressão ultrapassa um terço da renda nacional, assemelhando-se aos níveis da Europa Ocidental; porém o país é campeão de desigualdade e ocupa a 69ª posição no ranking do IDH, das Nações Unidas, mesmo contando com políticas sociais razoavelmente desenvolvidas.
No Brasil, mais metade da tributação provém do consumo, 63% do total, sem contar as diversas taxas criadas pelos governos estaduais e municipais para a manutenção dos serviços públicos (iluminação pública, limpeza urbana, por exemplo). A partir de 1995, alterações realizadas na legislação tributária voltaram-se para a elevação da arrecadação indireta e, portanto, para o agravamento da injustiça fiscal e social. A modificação constituiu-se numa verdadeira “reforma tributária” generosa às demandas do capital, porém penosa para os assalariados e consumidores. Essa silenciosa medida foi conduzida através da criação ou elevação
da alíquota de ‘contribuições’ não compartilhadas com estados e municípios, ferindo o pacto federativo.
Na verdade, a política econômica da época, orientada segundo os imperativos de rentabilidade do capital, com sua já conhecida dinâmica de curto prazo, apontava nitidamente para os caminhos da reestruturação produtiva em tempos de crise. Desse modo, o objetivo da política econômica era manter a estabilidade a partir da resolução dos graves problemas fiscais, requerendo, para tanto, um definitivo ajuste das contas públicas em combinação com reformas estruturais (previdência, tributária, trabalhista, autonomia do Banco Central e crédito). A engenharia macroeconômica que conduziu o corte de gastos reais e a qualificação da cobrança de impostos, passou pelo incremento das receitas próprias (uma maior concentração de recursos no governo central), principalmente, nos dois mandatos de FHC. Outrossim, o ajuste econômico em curso desde 1995 vem sendo mantido e aprofundado no governo Lula (2003-2006 e 2007-2010), com a adoção de políticas monetárias e fiscais restritivas.
As alterações desencadeadas na legislação da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) foram as principais responsáveis pelo aumento da carga tributária indireta. Os acordos firmados pelo governo brasileiro com o FMI, em função do agravamento da crise financeira do país em 1998, fez com que o governo federal lançasse mão de um “pacote fiscal” que contemplou um conjunto de medidas visando elevar a arrecadação e assegurar o superávit primário fiscal, em 1999, de R$ 31 bilhões (3,1% do PIB). Dentre as medidas apontadas no “pacote 51”, que permitiu o governo de FHC garantir as chamadas “receitas extraordinárias”, diga-se, o excedente fiscal, destaca-se a modificação da legislação da Contribuição para os Programas de Integração Social (PIS) e da Cofins. Seguindo na mesma direção, o governo Lula, através da Lei nº 10.833/2004, instituiu a não-cumulatividade e elevou a alíquota da contribuição de 3% para 7,6% (SALVADOR, 2007).
A Secretaria da Receita Federal (SRFB), responsável pela arrecadação de impostos do governo federal, registrou em termos reais, no período entre 1996 a 2007, crescimento de 78,37%. Os impostos sobre valor agregado (ICMS e IPI) e faturamento (ISS) corresponderam a 26,76% do total das receitas, sendo mais de
22,98% oriundas das contribuições sociais (COFINS; PIS; Contribuição Social sobre o lucro Líquido – CSLL; Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira – CPMF) e econômicas (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico, com destaque para a CIDE combustíveis) arrecadadas pela SRF. Juntos, a arrecadação do ICMS (estadual), do ISS (municipal) e das contribuições sociais PIS e COFINS (federal), somam mais de um terço do total das receitas (37,71% em 2005). A alíquota é fixada com base no preço (da mercadoria, bem ou serviço) reajustado pelo valor de todos os impostos incidentes, também incluso o próprio tributo, desta maneira cada tributo incide sobre si próprio (BRAMI-CELENTANO; CARVALHO, 2007).
As alterações procedidas na legislação tributária após 1996 têm sido responsáveis pelo aprofundamento da injustiça tributária. Prova disso é que o peso da carga tributária vem aumentando sobre bens e serviços desde então, saltando de 15,9% do PIB, em 1996, para 19,1%, em 2007. (UNAFISCO SINDICAL, 2007). Esta sistemática de cobrança eleva consideravelmente o preço de produtos essenciais (água, energia, telefonia fixa, etc.) e implica na falta de transparência do sistema, pois o contribuinte consumidor fica totalmente alheio do quanto paga pela mercadoria ou serviço e quanto de tributo. Aliás, a Lei do Art. 150 § 5º, presente na CF/88, ainda não regulamentada, determina medidas que esclareçam o consumidor acerca do imposto incidente em cada produto e serviço adquirido, assegurando maior transparência na arrecadação dos tributos.
A alta carga que recai sobre os impostos indiretos contrasta com o mais modesto papel assumido pelo imposto de renda, que redistribui a renda por seu caráter progressivo, com alíquotas maiores para rendas maiores.
Em 2005, o IR correspondeu a 18,27% das receitas fiscais e sua participação no PIB foi de 6,82%, muito abaixo da dos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE): na Espanha foi de 9,54%; na Alemanha 10,96%; no Reino Unido 13,44% e no Canadá 15,86% (BRAMI- CELENTANO; CARVALHO, 2007 apud AFONSO; MEIRELES, 2006).
O estudo de Salvador (2010) demonstra que 11,77% da carga tributária brasileira corresponde aos tributos cobrados diretamente sobre a renda do trabalho. Desta, a arrecadação do IRRF somada a do IRPF atingiu, em 2007, o valor de R$ 56
bilhões, incluindo as contribuições previdenciárias pagas pelos trabalhadores, “e a tributação sobre a renda do trabalho é equivalente a 4,05% do PIB”.
Tabela 2
Evolução da carga tributária sobre o consumo em % PIB
Fonte: SRF, STN, CONFAZ. Elaborada por Salvador (2010).
(1) Adotou-se a informação do ministério da fazenda (2007) que revela que 72% da arrecadação da CPMF advém de contribuição das empresas e é, portanto, repassada aos preços de bens e serviços, incidindo sobre o consumo.
Como destaca Salvador (2007), os trabalhadores pagam mais impostos que os bancos. Desde 1996, a falta de reajuste na tabela do IR44 colocou milhares de
44 No Brasil, a tabela do IR não desfruta, como no passado, da mesma progressividade. O caráter progressivo da tabela do IRPF, no período entre 1983 e 1985, apresentava treze faixas de renda e alíquotas que variavam de 0% a 60%, com interstício de 5%. Em 1989, paradoxalmente ao disposto na Carta Magna de 1988, ocorreu uma redução de nove faixas (alíquotas de 0% a 45%) para apenas duas, com alíquotas de 10% e 25%. Das três faixas que vigoravam em 1995, com alíquotas variantes entre 15% e 35%, houve mais uma vez a supressão, pelo governo, sob alegação de que havia poucos contribuintes nessa faixa. Desde 1998, vigoram no país duas faixas, com alíquotas de 15% e 27,5%. Desse modo, depois de 21 anos a alíquota mínima triplicou de valor, passando de 5% para 15%, sendo a máxima reduzida em mais da metade, de 60% para 27,5% (SALVADOR, 2007). A mais recente correção do IR, em janeiro de 2009, foi de 4,5% e foram criadas mais duas faixas.
trabalhadores com renda acima de 3,9 salários mínimos como contribuintes do IR tributados na fonte. Os reajustes procedidos posteriormente – 17,5% em 2002, 10% em 2005 e 8% em 2006 –, não deram conta de repor integralmente os efeitos da inflação no pagamento do IR, como consequência do congelamento da tabela do IRPF (Imposto de Renda sobre Pessoa Física) no período de 1996 a 2002. Ademais, os assalariados contribuem com impostos diretos proporcionalmente o dobro em relação aos empregadores. De acordo com a Pesquisa de Orçamento Familiar do IBGE, no extrato da população com renda mensal acima de R$ 957,96, os trabalhadores pagam em tributos diretos 16% da renda e os donos de empresas apenas 8%.
Tabela 3
Carga Tributária Direta e Indireta sobre a Renda Total das Famílias em 1996 e em 2003
Fonte dos dados primários: IBGE, POF 1995/1996, POF 2002/2003; Vianna et.alli (2000); SRF "A progressividade no Consumo-Tributação Cumulativa e sobre o Valor Agregado".
Elaborada por Zockun (2005).
Nota: Tributos considerados nas POFs: IPI, ICMS, PIS, CONFINS (indiretos); IR, contribuições trabalhistas, IPVA, IPTU(diretos); ISS.
Esta constatação se torna relevante na medida em que o ônus financeiro decorrente dos tributos diretos incidentes sobre as pessoas físicas, bem como os tributos indiretos, é suportado independentemente da disponibilidade de renda, cuja única fonte, via de regra, são os salários e os rendimentos decorrentes do esforço laboral (p. 30).
E acrescenta, ainda, que:
Qualquer aumento dos tributos diretos incidentes sobre a pessoa física ou dos tributos indiretos representa redução direta das disponibilidades financeiras, posto que haverá maior disponibilidade da renda individual para pagamento dos tributos (p.30).
Para se ter uma idéia da iníqua relação tributária no Brasil, no período de 1999 a 2005, dos Bancos foram recolhidos de IR e Contribuições Sociais sobre seus lucros apenas R$ 55,4 bilhões, enquanto que os trabalhadores pagaram R$ 261,5 bilhões ao IR. Em Impostos de Renda sobre Pessoa Jurídica (IRPJ), os bancos pagaram, em 2005, R$ 10,1 bilhões, ao passo que os trabalhadores pagaram R$ 44,1 bilhões em IR (IRPF mais IR sobre rendimentos do trabalho). Dos tributos arrecadados pela SRFB, os trabalhadores responderam por 12,6% das receitas, do outro lado, as instituições financeiras pagaram sobre seu lucro somente R$ 2,7% do arrecadado, apesar de, no ano de 2005, terem apresentado recorde nos lucros, 31%. De 1999 a 2005, os trabalhadores pagaram quase cinco vezes mais impostos sobre a renda que qualquer outro setor da economia (SALVADOR, 2007).
Tabela 4
Lucro dos Bancos
Ano Lucro dos Bancos (R$
Milhões) 1996 -4.423.2590000000 1997 4.235.3780000000 1998 688.2470000000 1999 13.089.9800000000 2000 9.264.6010000000 2001 814.2010000000 2002 20.212.1050000000 2003 19.071.4400000000 2004 24.287.0540000000 2005 33.844.0790000000
Elaborada por Carneiro (2007)
Fonte:Banco Central, disponível em <http://www.bcb.gov.br/fis /top50/port/default.asp?parmidioma=P&id=top50>.
A situação é grave, as renúncias em favor do capital têm sacrificado imensamente a sociedade. Veja-se, que a média de lucro dos bancos foi, entre 1996 e 2002, de R$ 6,3 bilhões por ano, enquanto que, no governo Lula , a média anual dos lucros quadruplicou, chegando à casa dos 25,7 bilhões. Esse insano manejo da administração fiscal influi diretamente no processo de endividamento externo travestido de interno, uma vez que, boa parte do lucro do setor financeiro é remetida ao exterior como consequência da desnacionalização do sistema bancário brasileiro. Bancos como o Itaú e o Bradesco tiveram, em 2005, lucro de mais de R$ 5 bilhões cada (CARNEIRO, 2007).
No Brasil, as rendas mais altas são ainda mais protegidas já que a tributação sobre o patrimônio é insignificante, não chegando a 3% do PIB, além de ser muito desproporcional à sua distribuição – a renda de 5 mil famílias equivale a 45% do PIB (POCHMANN et al, 2004). Contrastando com essa realidade, a tributação indireta
sobre os mais pobres equivale a 74% do total de transferências monetárias que recebem do governo. Esta relação é importante porque, na lógica mantida pelo governo Lula, os programas de transferência de renda deveriam assegurar a progressividade do sistema tributário, no entanto, estes programas são financiados basicamente pelos impostos indiretos que afetam mais os pobres.
O brasileiro trabalha boa parte do ano para pagar os impostos. Em 2011, O impostômetro da ACSP (Associação Comercial de São Paulo) atingiu a marca de R$ 1,5 trilhão, recorde histórico desde que a ferramenta começou a contabilizar os impostos arrecadados pelos governos federal, municipais e estaduais, em 2005. O valor corresponde aos tributos pagos pelos brasileiros desde o dia 1º de janeiro de 2011.Na prática, isso significa que cada habitante do país pagou cerca de R$ 7.800 em impostos. Se comparado com 2010, o valor representa um aumento nominal na arrecadação de 17,1%, e um crescimento real de 11%, ou seja, quando já é descontada a inflação, de cerca de 6,5%.
O Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR), único de competência da União, incidente sobre o patrimônio, tem uma arrecadação irrisória – menos de 0,1% do PIB –, apesar da enorme concentração de terras no país. Em 2008, este imposto respondeu por um montante de cerca de 0,06% dos tributos arrecadados. A baixa arrecadação do ITR é resultado direto da desoneração do patrimônio rural realizada pela Lei 9.393/1996 (INESC, 2008).
Gráfico 1
Carga tributária por tipo de tributo União, Estados e municípios (% do PIB)
Elaborada pela Assessoria Econômica do Unafisco Sindical. Fonte: SRF, Banco Central, Confaz.
1 Tributos: imposto sobre importação, IPI, IOF, CPMF, Cofins, PIS, CIDE, ICMS, ISS, IRPF e IRRF. 2 Tributos: IR Capital e CSLL.
3 Inclui INSS e FGTS.
4 Tributos: ITR, IPVA, ITCD, IPTU e ITBI.
Obs: O “IR Capital” representa a soma do IRPJ, IRRF - Capital, IRRF – Remessas para o Exterior
e IRRF – Outros. A carga tributária municipal de 2005 foi estimada, mantendo-se a carga de 2004.
A desoneração do patrimônio é uma realidade também na arrecadação dos Estados e municípios, como exemplo podemos citar o IPVA de competência dos Estados e o IPTU de competência dos municípios. O imposto sobre as grandes fortunas, incluído na Constituição de 1988, nunca foi regulamentado e ficou fora de todas as propostas de Reforma Tributária no congresso.
Na avaliação de Brami-Celentano e Carvalho (2007), considerando os fatores anteriormente citados, a tributação direta afeta sobremaneira as classes médias, tendo em vista que o seu nível de renda se insere nas faixas de cobrança do IR retidos na fonte, especialmente, nos segmentos de renda média (classes B e C, classificação do IBGE, com renda mensal entre 5 e 20 salários mínimos).
O fator tributário contribui para explicar o significativo deslocamento das populações com padrão de vida médio e baixo para os níveis de pobreza nas últimas décadas, processo revertido apenas nos últimos anos, com a maior estabilidade econômica e os programas de transferência de renda. Ao longo dos anos 1990, houve, entre profissionais, massa trabalhadora agrícola, massa trabalhadora não
agrícola e sem ocupação com renda, um generalizado processo de desclassificação social, com aumento na participação dos extratos de renda mais baixa. Estes dois fenômenos – rebaixamento social da classe média e da massa de trabalhadores, e aumento da miséria metropolitana – caracterizam uma tendência paradoxal de polarização social ‘para baixo’, em contraposição às tendências opostas ressaltadas pela literatura internacional (BRAMI- CELENTANO; CARVALHO, 2007, p. 48).
O sistema tributário brasileiro tem sido um instrumento a favor da concentração de renda, agravando o ônus fiscal dos mais pobres e aliviando o das classes mais ricas. Não bastasse isso, o Estado brasileiro vem abrindo mão de receitas importantes em favor da renda do capital. Desde 1996, a Lei nº 9.249/95, artigo 9º, tem permitido a dedução dos juros sobre o capital próprio das empresas do lucro tributável do IR e da CSLL (INESC, 2008). Dando continuidade, promoveu-se a desoneração e a liberalização do capital, com a redução do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) e do IRRF – Capital, além das isenção da CPMF nas aplicações de Bolsa de Valores (CARNEIRO, 2007, P. 148). Dentre as renúncias fiscais, o pagamento de juros sobre o capital tem sido usado como mecanismo de redução na arrecadação do IRPJ e da CSLL, isso porque, com tal Lei, a remuneração de pessoas físicas e jurídicas passou a ser contabilizada na apuração destes impostos.
As estratégias do capital para reduzir seu ônus fiscal são as mais diversas. Uma alternativa adotada hoje pelas empresas é a distribuição dos lucros entre os sócios. A distribuição de juros sobre o capital permitiu, somente em 2005, uma renúncia tributária de R$ 3,7 bilhões. Esta estratégia permitiu que os acionistas dos cinco maiores bancos nacionais – cujos lucros bateram recorde em 2005 –, recebessem o montante de R$ 6 bilhões. “O valor distribuído de juros sobre o capital próprio proporcionou uma redução nas despesas com encargos tributários destes bancos no montante de R$ 2,1 bilhões, implicando uma renúncia tributária do Estado a favor dos bancos no total de R$ 1,2 bilhões” (SALVADOR, 2007, p. 89-90). O tratamento benevolente aos rendimentos do capital em prejuízo aos do trabalho é uma tônica da atual legislação tributária, que vai de encontro ao princípio da
isonomia tributária entre as diferentes espécies de renda previsto na Constituição Federal de 1988.
3.5. Propostas de Reforma Tributária e os rebatimentos no financiamento