Hizmetlerin tümünün merkezden yönetilmesi mümkün değildir. Ayrıca merkezden yönetimin sakıncalarının olması da yerel yönetimlerin önem kazanmasına sebep olmaktadır. Yerel bazda, sorunlara yakın olan kuruluşlarla hizmet sağlanması merkezden yönetimlere göre hem kaynak hem de zaman tasarrufu sağlamakta, vatandaş memnuniyetini de arttırıcı etki yapmaktadır. Yerel yönetimler, halkın oyları ile iş başına gelirler. Bu nedenle kendilerini seçenlere karşı sorumlu olmaları, hizmet sunumunda daha özenli ve dikkatli olmaları sonucunu doğurmaktadır. Ayrıca merkezi yönetimler, yerel yönetimler sayesinde iş yüklerini azalttıkları için ülke çapında uygulanabilecek büyük projelere zaman ve imkan ayırma fırsatı bulabilmektedirler (Genç, 1999: 107).
2.2.1 Yerinden Yönetimlerin Özellikleri
Örgüt yatay şekilde örgütlenmiştir ve merkezin aksine yerinden yönetim örgütlerinin birimleri ile olan ilişkileri olabildiğince gevşektir. Çalışanlar ast-üst ilişkisine göre değil uzmanlık alanlarına göre ilişkilendirilir. Uzmanlaşmaya dayalı gevşek hat örgütlenme vardır.
Örgütlerin merkez dışındaki birimlerinde karar ve yürütme organları oluşturulur, bu uzantılara tüzel kişilik kazandırılır ya da örgütün tüzel kişiliğini kullanırlar.
Merkez dışındaki uzantılara (birimlere) yetki ve sorumluluk belli koşul ve sınırlar dahilinde paylaştırılır.
Merkezin, yerinden yönetim sistemini uygulayan örgütlerde görevi denetimi, dengeyi, dayanışmayı sağlamaktır.
Bu denetim belli zamanlarda yapılmaktadır. Ayrıca belli zamanlarda yapılıyor olmasının yanı sıra sınırlı bir denetim söz konusudur.
Aldıkları kararlar ve uygulamalar merkezden bağımsız olduğu için demokratik bir yapı sergilerler ve yerel halkın katılımı adına önemli örgütlerdir.
Planları kısa, orta ve uzun vadeli olacak şekilde kendileri yapar ve uygularlar (Öztekin, 2005: 54-59).
Yerinden yönetimden, yer ve hizmet yönünden yerinden yönetimler olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.1
2.2.1.1 Yer Yönünden Yerinden Yönetimler
Anasayamızın 127. Maddesine göre yerel yönetimler, “il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.”
Anayasanın bu maddesi göz önüne alınarak Gözler ve Kaplan (2013:35), yerel yönetimleri “il, belediye veya köy gibi belli yerlerde oturanların mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere, merkezi idarenin dışında, devletten ayrı tüzel kişilikleri bulunun , belli bir özerkliğe sahip olan, karar organları seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri” şeklinde tanımlamaktadır.
2.2.1.2 Hizmet Yönünden Yerinden Yönetimler
Bazı hizmetlerin yürütülmesinde özel ve teknik bilgiye gereksinim duyulmaktadır. Bilimsel, kültürel hizmetlerin merkezi idare tarafından yürütülmesinin mümkün olmayışı, hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşlarının ortaya çıkışına yol açmıştır. Bu ihtiyaç doğrultusunda doğan hizmet yerinden yönetim kuruluşları, merkezin yürütmesinin uygun olmadığı belli uzmanlık gerektiren bazı kamusal hizmetlerin sunumunu yüklenen ve devlet tüzel kişiliğinden ayrı tüzel kişiliğe sahip olan kamu kuruluşları olarak tanımlanabilir (Parlak ve Sabancı, 2008: 14; Gözler ve Kaplan, 2013: 34-35).
1
İkili sınıflandırma dışında yerinden yönetimler içerisinde federal sistemlere özgü olan siyasal yerinden yönetimleri de içerisine dahil eden üçlü sınıflandırmalar da söz konusudur. Çukurçayır’a göre (2013:104), federe devlet şeklinde örgütlenen bu yapılarda, genel yönetimler gibi yasama ve yürütme erkleri de söz konusudur. Bu yönetimlerde geniş bir özerklik vardır. Merkezi yönetimler, bu yönetimler üzerinde kendileri istekte
2.2.2 Yerinden Yönetimlerin Yararları ve Zararları
Yerinden yönetimler, demokratik ilklere daha uygun yapılardır. Kırtasiyecilik ve bürokrasi yerinden yönetimlerde daha az karşılaşılan problemlerdir. Hizmetler, vatandaşlara daha yakın kurumlarca, daha etkin bir şekilde sunulmaktadır. Ancak yerinden yönetimler bir taraftan da hizmet sunumunda bölgeler arasında eşitsizliklerin yaşanmasına neden olabilir. Sahip oldukları kaynakların yetersiz oluşu, hizmet sunumlarında aksaklıkların yaşanmasına da neden olabilir (Parlak ve Sabancı, 2008: 14; Gözler ve Kaplan, 2013: 36).
Yerel yönetimleri açıklamadan önce “idare” kavramına göz atmakta yarar olacaktır. Çünkü idare ya da yönetim kavramı birden çok anlama gelebilmektedir. Bazen idari faaliyet, bazen idari örgüt bazen de sevk ya da idare etmek amacıyla bu kavram kullanılmaktadır. Hatta “idare” ile bu anlamlardan birden çoğunun kastedilmesi durumu da söz konusudur.
Genel bakış açısıyla idare denildiği zaman, belli bir amaç için bireylerin ortak şekilde hareket etmeleri, işbirliği içine girmeleri anlaşılmaktadır. Bu bakımdan idare, amacı gerçekleştirme adına kaynakları toplamadan, eşgüdüm sağlamaya dek tüm aşamaları kapsamaktadır. İdare böylece hem kamu hem de özel sektör içinde kendisine yer bulmaktadır. Kamu alanını ayırmak adına “Kamu Yönetimi” kavramı kullanılmaktadır (Koçak, 2008: 13).
Kavram olarak mahalli idareler, yereldeki halkın ihtiyaçlarını karşılamak amacı ile kurulan, halkın karar organlarını doğrudan seçtiği, merkezin yönetim dışı bir örgütlenme modelidir. Tarihsel süreç içinde bu örgütlenmeler, halkın ihtiyaçlarına paralel olarak gelişim göstermişlerdir.
2.2.3 Merkezi Yönetim- Yerel Yönetim İlişkisi
Yerel nitelikteki hizmetleri yürüten yerel yönetimler, görevlerini yerine getirirken merkezin vesayet denetimi altındadır. İdari vesayet, tanım olarak “kanunla öngörülmüş durumlarda merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşlarının eylem ve işlemleri üzerinde sahip olduğu sınırlı bir denetim yetkisi” (Gözler ve Kaplan, 2013:49) olarak ele alınabilir. İdari vesayet Anayasamızın 127.maddesinde kendisine yer bulmaktadır. “Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahiptir.” Yani merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisi kaynağını doğrudan Anayasa’dan almaktadır.
Hizmet sunumunda uyum ve birlik oluşturulması, hizmetlerin kalitesinin ülke içerisinde farklılık göstermemesi açısından devletin yerel yönetimler üzerindeki denetim yetkisi büyük önem taşımaktadır. Ancak bu yetkinin kullanımında aşırıya kaçılarak hiyerarşi ile karıştırılmaması gerekmektedir. Hiyerarşi, idare içindeki görevliler arasındaki astlık-üstlük durumuna vurgu yapmaktadır. Üstlerin astlar üzerinde hiyerarşi yetkisi vardır ve astın da bu yetki karşısında üste itaat yükümlülüğü bulunmaktadır. Üst, hiyerarşi yetkisi bağlamında asta emir ve talimat verebilmektedir. Astlar, verilen bu emir ve talimatları (konusu suç teşkil etmediği sürece) uygulamakla sorumludurlar. Hiyerarşi aynı kamu tüzel kişiliği içerisinde geçerli olmaktadır ve genel bir yetkidir. Yani her üst, kendiliğinden bu yetkiye sahiptir. Hiyerarşi aynı kamu tüzel kişiği içerisindebütünlüğü sağlamaya yönelik bir yetkidir (Gözler ve Kaplan, 2013: 46-48).
İdari vesayet konusuna dönecek olursak, en başta bu yetki istisnaidir yani kanunda açık bir şekilde hangi işlemler üzerinde idari vesayet yetkisinin kullanılması gerektiği belirtilmelidir. Hiyerarşinin aynı kamu tüzel kişiliği içerisinde geçerli olmasının yanı sıra idari vesayette farklı tüzel kişilikler söz konusudur. Vesayette emir ve talimat yoktur. Bu nedenle bu iki kavramın karıştırılmaması büyük önem arz etmektedir (Gözler ve Kaplan, 2013: 52).