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Segundo Musgrave (1974), o orçamento público tem o objetivo primordial de ser o instrumento de execução das funções de Estado, isto é, as funções alocativa, distributiva e de manutenção da estabilidade econômica. É nele que se fixam prioridades e se alocam recursos em programas e projetos do setor público. Dessa forma, o orçamento público é o locus da execução das políticas públicas, um instrumento a serviço da política fiscal do governo e do planejamento público.

As políticas de ensino fundamental só se concretizam uma vez que estão inseridas no processo orçamentário e sua eficácia e eficiência dependem então da própria eficácia e eficiência desse processo. A compreensão do sistema orçamentário é fundamental visto que em seu interior há a produção de ganhos e de perdas, induzindo a comportamentos que podem melhorar ou piorar a estrutura de financiamento e aplicação de todas as políticas, inclusive as de educação (RIBEIRO, 2003).

2.1.1 Processo orçamentário no Brasil

Os primeiros registros de controle da contabilidade pública no Brasil datam da vinda da família real, no início de século XIX. Porém, até início do século XX, não havia padronização das normas e formas de classificação dos orçamentos dos três níveis de governo. Desde então, vários projetos foram apresentados buscando uma normatização do orçamento que resultasse em maior controle das contas públicas. Muitos desses projetos sofreram influência dos modelos orçamentários desenvolvidos e implementados nos EUA como o Sistema de Planejamento

Programação e Orçamento – PPBS (Planning and Programming Budget System). Giacomoni (1997) faz uma descrição dessa técnica:

“A nova concepção ambiciosa integra de forma sistemática: os diagnósticos e prognósticos, os objetivos, a análise de cursos alternativos, os programas e projetos com suas metas, os recursos a serem empregados, a indicação de custos, bem como os esquemas de avaliação e controle. O Planejamento teria o papel mais saliente em todo o processo, e isso seria possível devido ao estágio alcançado pelas modernas técnicas de informação que visam auxiliar a análise e a tomada de decisão” (Id. p. 63).

Posteriormente, foi desenvolvido também o modelo de Orçamento Base Zero (Zero Base Budget). Essa técnica foi desenvolvida inicialmente em organizações privadas e baseava-se no controle dos custos indiretos e na avaliação de resultados do orçamento em curso ao final do exercício.

No Brasil, a partir da discussão desses vários projetos, foi desenvolvida a Lei n.º 4.320/64, que abriu caminho para a implementação do Orçamento-Programa (OP) e sofreu em sua formulação grande influência das técnicas orçamentárias norte- americanas, incorporando os conceitos do PPBS e também de princípios do Orçamento Base Zero, que aqui chegaram principalmente por meio da Comissão Econômica para América Latina e o Caribe (CEPAL).

Essa lei chegou com a missão de padronizar o orçamento dos três níveis de governo, mas inicialmente foi implantada apenas para o governo federal. Após alguns anos de implementação da classificação por programas na área federal, o processo foi formalizado e estendido aos outros níveis de governo, estadual e municipal, via Portaria n.º 09/7420 baixada pelo Ministério do Planejamento e Coordenação Geral (GIACOMONI, 1997).

A Lei 4.320/64 definiu então o formato de orçamento-programa (OP) para todas as esferas administrativas brasileiras. A caracterização do orçamento-programa é de extrema importância para o funcionamento do planejamento e orçamentação, pois a eficácia e eficiência do modelo orçamentário dependem da forma de construção das

políticas, com especial atenção às análises de custo-benefício, à descentralização das ações e à centralização do controle.

O OP está inserido em um modelo orçamentário denominado “racional compreensivo”. As políticas públicas que o utilizam visam à maximização dos objetivos perseguidos. O OP atende aos requisitos de um planejamento racional, no qual os objetivos e as metas de um governo, a longo prazo, são traduzidos anualmente em programas divididos em projetos e atividades a serem desempenhados por órgãos pré-definidos, seguindo uma prioridade de gastos estabelecida quando da identificação dos objetivos e cumprindo diversos estágios de decisão hierarquizados.

As componentes desse modelo orçamentário podem ser visualizadas, de forma simplificada, na figura abaixo:

O B J E T IV O

P R O D U T O F IN A L

P R O G R A M A

C U S T O

Figura 1 – Fluxo do Orçamento Programa Fonte: GIACOMONI (1997, p.144)

Segundo Giacomoni (1997), teríamos o seguinte processo de implementação do OP:

“O primeiro passo do Orçamento-Programa seria o estabelecimento de programas e atividades significativos para cada função confiada a uma organização ou entidade, a fim de indicar exatamente os objetivos perseguidos pelos diversos órgãos. Segundo, o sistema de contas e de gestão financeira passa a ser correlacionado com essa classificação. Terceiro, em relação a cada programa e suas subdivisões operacionais, estabelecem-se medidas de programas e de trabalho que permitam avaliar o rendimento” (Id. p.144).

20 Recentemente as Portarias 42/1999 e 163/2001 alteraram novamente os códigos de classificação de receitas e despesas definidos na Portaria 09/74, visando facilitar e destacar o espírito de contabilidade nacional do orçamento, obrigando a maior padronização de funções e elementos econômicos nos orçamentos descentralizados (REZENDE, 2001)_.

Esse modelo de orçamento tem como requisitos técnicos: a necessidade de levantamento dos custos de cada programa que atenderá aos objetivos pré- definidos; a relação insumo-produto e o sistema de medição e controle de resultados.

Além disso, o OP também possui alguns requisitos gerenciais tais como a determinação das linhas de autoridade e de responsabilidade (identificação dos responsáveis); todos os agentes do processo, independentemente do cargo e função, devem conhecer os objetivos, metas políticas e padrões de rendimento. A devida importância deve ser dada a todas as fases do orçamento, de forma a não ocorrer a desarticulação de todo o processo. Para atender a esses requisitos gerenciais, há a exigência de um contingente qualificado de recursos humanos nas áreas de análise, contabilidade de custos, avaliação de gestão, análise econômica, financeira e social de projetos e acompanhamento físico (BRASIL, 1993).

Dessa forma, o processo orçamentário envolve a descentralização de decisões e atitudes, ou seja, as grandes formulações, objetivos, políticas e metas afixadas no topo da organização devem ser compreendidas e estar representadas nas ações e tarefas desempenhadas nos níveis operacionais e administrativos inferiores. Por outro lado; nesse processo, não deixa de existir também uma tendência à centralização que é dada pela agregação dos vários programas, que formam o orçamento das diversas instituições, e deve refletir o plano global de ação da cúpula. A racionalidade econômica do processo necessita, então, que, ao mesmo tempo em que as ações são descentralizadas buscando assim melhor cumprir os objetivos da organização, haja todo um controle central para verificar o cumprimento e a adequação das ações (BRASIL, 1993).

Para além da Lei 4.320/64 que definiu o formato de orçamento-programa, caracterizando o processo operacional das receitas e despesas públicas, o marco legal do orçamento, com definição de prazos e responsabilidades, é dado pela Constituição de 1988 e mais recentemente pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

2.1.1.1 Definições da Constituição de 1988 e a LRF

A Constituição de 1988 determina que as atribuições relativas ao processo orçamentário devem ser divididas entre os poderes executivo e legislativo. Dessa forma, cabe ao executivo elaborar, executar e avaliar o cumprimento dos objetivos e metas definidos nos planos e orçamentos, assim como a eficácia da utilização dos recursos públicos por meio de seus órgãos de planejamento e controle. Já ao poder legislativo cabe, além da apreciação e aprovação dos instrumentos orçamentários, o acompanhamento e a fiscalização da execução orçamentária, para assegurar o cumprimento dos objetivos e metas estabelecidos em lei.

Além da definição de responsabilidades no processo orçamentário, a Constituição de 1988 buscou fortalecer a concepção de planejamento e orçamento interligados, tornando obrigatória a elaboração dos Planos Plurianuais de Ação (PPA) e criando as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que deveriam servir como elo entre o PPA e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Em 2000, com a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, nº. 101/2000, esses instrumentos foram reforçados a partir da obrigatoriedade de apresentação de metas fiscais e quadro de compatibilização entre PPA, LDO e LOA. Dessa forma, ter-se-ia, então, no Brasil, um sistema de planejamento e orçamento nos moldes do PPBS e uma estrutura orçamentária baseada no OP.

As constituições estaduais, bem como as leis orgânicas municipais, devem prever também os três instrumentos no processo orçamentário de estados e municípios brasileiros, além da obrigatoriedade de seguirem a normatização dada pela Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, a partir de 2000. A seguir, estudam-se as características desses instrumentos para o processo orçamentário municipal.

PPA – Planos Plurianuais de Ação

A Constituição de 1988 estabelece regras para o PPA nos artigos 165, 166 e 167; assim como a LRF trataria deste plano em seu artigo 3º, não tivesse este sido vetado, quando da sanção da lei. Sendo assim, continuam valendo as

determinações da Constituição quanto à elaboração, tramitação e execução do PPA (VIGNOLI et al., 2002).

Seguindo as definições constitucionais, o PPA inicia o processo orçamentário. O intuito deste é ser um plano de quatro anos, de longo prazo dentro da perspectiva orçamentária, e deve pautar o planejamento do município em todas as áreas de atuação do governo. Sua elaboração é realizada durante o primeiro ano de gestão e, uma vez aprovado, passa a valer a partir do segundo ano até o primeiro ano do mandato seguinte. Conforme o § 1º. do artigo 165 da Constituição, o PPA deve conter as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as despesas relativas aos programas de duração continuada.

Ressalte-se aqui a importância do PPA para a educação nos municípios, uma vez que, entre as áreas sociais, esta é sem dúvida a de maior prioridade para a administração pública municipal, haja vista a existência de vinculação de impostos e de transferências21. Isto implica a necessidade destas políticas públicas serem meticulosamente planejadas, devendo as diretrizes, os objetivos e as metas definidas na área para o PPA, serem compatíveis e adequadas àquelas definidas no Plano Municipal da Educação22_.

Nos municípios, a elaboração do PPA é em geral tarefa que compete a uma secretaria de planejamento ou de gestão, devendo haver a participação, entretanto, de todas as secretarias e órgãos municipais responsáveis pela execução de despesas públicas compreendidas no plano.

O PPA é encaminhado à Câmara de Vereadores no mesmo prazo de encaminhamento da Lei Orçamentária Anual, ou seja, no primeiro ano de gestão do prefeito, devendo ser apreciada pelos vereadores, por meio da Comissão de Finanças e Orçamento, e pela realização de audiências públicas.

LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias

21 A vinculação orçamentária da educação será tratada na segunda parte deste capítulo.

A Constituição de 1988 previu a inclusão da LDO como um dos três instrumentos no processo orçamentário, com o intuito de que essa lei pudesse fazer a ligação necessária entre as determinações de diretrizes e metas de longo prazo e a priorização de ações do orçamento anual. Assim, segundo o disposto no § 2º. do artigo 165 da Constituição, a LDO compreende as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente; orienta a elaboração da lei orçamentária anual; dispõe sobre alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Para as administrações municipais houve, é claro, uma adaptação dessa disposição, com referência às suas prioridades e sem o estabelecimento de política para agências de fomento.

A LRF inovou em relação a esta lei, dotando-a de características próprias de um instrumento balizador do planejamento publico, incluindo, dentre suas disposições, que a LDO deveria também tratar do equilíbrio entre receita e despesa no orçamento, principalmente durante sua execução, adotando para isso critérios de limitação de empenho23 da despesa, no caso de haver frustração na arrecadação de receitas, o que pode levar o município a um déficit.

Além dessa disposição, a LRF determina também que a LDO deveria esclarecer as normas para controle de custos e avaliação dos programas da administração pública previstos no orçamento, além de ser acompanhada de um Anexo de Metas Fiscais e outro de Riscos Fiscais.

O intuito do Anexo de Metas Fiscais é o controle do superávit primário de todos os entes da federação, inclusive dos municípios. Estes passam então a apresentar na LDO obrigatoriamente a previsão de receitas e despesas, o resultado nominal e primário para o ano em curso e os dois subseqüentes, antecipando assim as previsões a serem enviadas no orçamento anual e criando um compromisso para os

23 Empenho é uma das fases da despesa pública. Conforme a Lei 4.320/64, o processo da despesa pública se inicia com a previsão orçamentária, que uma vez aprovada pelo poder legislativo constituí-se em dotação orçamentária O passo seguinte do gasto implica a reserva desta dotação com intuito de realização de licitação pública, sendo o empenho, o momento de confirmação por parte do poder público de que o fornecedor ou o contratado possui um crédito que deverá ser liquidado e pago, concluindo-se assim o processo da despesa (GIACOMONI, 1997).

outros exercícios com a busca de equilíbrio orçamentário. Já a proposta de especificação de riscos fiscais era a de prevenir que algum passivo contingente pudesse comprometer o alcance das metas fiscais previstas na lei, devendo com isso ser antecipada uma possível solução dos riscos.

Percebe-se, com tais mudanças, que a LDO ganha um peso importante a partir da LRF, o que reduz sobremaneira o caráter vago que a determinava na Constituição de 1988. A partir da LRF, a LDO é sem dúvida um instrumento de planejamento e de controle das contas públicas, que visa instituir normas e transparência para as despesas orçamentárias, com destaque para a introdução de um sistema de custos e para o Anexo de Metas Fiscais.

Quanto à exigência de implantação de um sistema de custos, deve-se ressaltar que essa iniciativa é um grande avanço no sentido da concretização do orçamento- programa. Como apresentado, o planejamento e a operacionalização do orçamento- programa dependem da análise custo-benefício das diversas ações a serem executadas pelo poder público e possibilitam também que se proceda a avaliação de resultados dos programas e que se decida por sua continuidade.

LOA – Lei Orçamentária Anual

A LOA é o orçamento propriamente dito, instrumento em que são previstas as receitas anuais e fixadas as despesas da administração pública. Esse é o documento no qual se discriminam os recursos financeiros destinados à execução de programas, projetos, atividades e operações especiais24 _{(VIGNOLI et al., 2002).}

A LOA, assim como o PPA e a LDO, segue regras definidas pela Constituição Federal e pela Lei de Responsabilidade Fiscal, além dos mandamentos previstos pela Lei 4.320/64.

24 Essa discriminação diz respeito à classificação programática do orçamento. Existem cinco tipos de classificação orçamentária de despesas, conforme definido pela Lei 4.320, pela Portaria 9/74, alterada pela Portaria 42/99. Segundo estas, a despesa orçamentária deve ser classificada por i) instituições - que definem os órgãos e unidades responsáveis pelos gastos; ii) funções - que visam definir a finalidade do gasto e possibilitar a agregação das despesas para efeitos de contabilidade nacional; iii) programas - o que possibilita a organização das ações do governo em torno de objetivos mensuráveis por indicadores de resultados; iv) natureza de despesa ou econômica que divide os gastos entre correntes e de capital; e, por fim, v) elementos de despesa - que permitem identificar as modalidades de aplicação dos gastos, por exemplo: despesas de pessoal ativo, serviços de terceiros, entre outros (GIACOMONI, 1997; REZENDE, 2001 e VIGNOLI, 2004).

Segundo o que define a Constituição Federal, o poder executivo deve anualmente enviar ao poder legislativo a proposta orçamentária que refletirá o programa de governo para o ano subseqüente, devendo ser compatível com os objetivos e metas previstos no PPA e na LDO. A LOA não conterá matéria estranha à previsão de receita ou à fixação de despesa, podendo, entretanto, prever a abertura de créditos suplementares para as despesas e a possibilidade de realização de operações de créditos.

A Constituição determina ainda que para além do princípio da anualidade, a LOA siga os princípios da unidade, da universalidade e da publicidade. O primeiro princípio implica o envio ao poder legislativo de um orçamento que componha todos os programas da administração pública referentes a sua política fiscal, os investimentos das empresas públicas e o orçamento da seguridade social, isto é, todos as políticas públicas a serem executadas pelo executivo devem compor a peça orçamentária a ser apreciada e votada pelo legislativo.

O segundo princípio, o da universalidade, complementa o primeiro, no sentido de que qualquer receita ou despesa orçamentária deve ser prevista no orçamento para que possa ser executada. Dessa forma, se o governo municipal pretende realizar um convênio com o Ministério da Educação (MEC) para o recebimento de recursos do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (Pnate), a receita de transferência da União deve estar prevista no orçamento, bem como a despesa respectiva. Isso deve ser feito ainda que o valor exato de repasse só venha a ser definido após a aprovação do orçamento municipal, caso contrário, não havendo previsão orçamentária, é necessária a aprovação de lei específica na Câmara de Vereadores, autorizando a realização das despesas durante o ano.

Já o princípio da publicidade preconiza que todos os atos envolvendo o orçamento público, desde a elaboração da proposta orçamentária até a prestação de contas após a execução do orçamento, devem ser dispostos nos Diários Oficiais ou, em sua ausência, devem ser publicados em jornais. Além disso, os governos têm procurado utilizar a via eletrônica, ao publicarem quadros e tabelas da elaboração e execução orçamentária na internet.

A Constituição Federal define, no artigo 167, uma série de vedações relativas ao orçamento anual que buscam coibir o comportamento irregular quanto a receitas e despesas orçamentárias e salvaguardar o papel do poder legislativo de aprovar as definições contidas no orçamento, o que fica claro, por exemplo, quando a CF determina que são vedados, entre outros, os seguintes itens:

• O início de programas ou projetos não incluídos na LOA;

• A realização de despesas ou outras obrigações que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

• A abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

• Transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra, ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.

Já a Lei de Responsabilidade Fiscal acrescenta outras obrigações à LOA, além das já determinadas na CF e na Lei 4.320/64, determinando a apresentação de (VIGNOLI et al., 2002):

• Anexo de compatibilização do orçamento anual com as metas fiscais previstas na LDO;

• Anexo definindo a compensação necessária a uma possível renúncia de receita25_;

• Deverá também ser prevista uma reserva de contingência para a provisão de recursos necessários ao encaminhamento de passivos contingentes previstos no Anexo de Riscos Fiscais da LDO.

A partir das disposições da Constituição Federal de 1988, percebe-se a intenção de reforçar, ao mesmo tempo, o processo de planejamento e orçamento-programa e fortalecer as prerrogativas do poder legislativo, buscando um equilíbrio entre poderes. A LRF, por sua vez, mostra o propósito de controlar o processo

25 A Constituição Federal já previa em seu artigo 165 que o poder executivo deveria encaminhar em conjunto com a proposta orçamentária, demonstrativo regionalizado do impacto da renúncia de receitas. A inovação da LRF está na obrigatoriedade de compensação da renúncia, medida esta que busca evitar o desequilíbrio fiscal.

orçamentário, buscando o equilíbrio fiscal e impedindo abusos e irregularidades com os recursos públicos.

2.1.1.2 Ciclo orçamentário – da elaboração à prestação de contas do orçamento

O processo de elaboração orçamentária se inicia com o desenvolvimento do PPA26_. Nessa peça, conforme mencionado, são definidas as diretrizes de receitas e despesas para quatro anos. Assim, uma vez definidas as receitas, o município deverá, para cada área da administração pública, definir os objetivos e metas, bem como indicadores de resultados.

Para que o planejamento seja adequado ao orçamento, é importante que atenda à classificação funcional das despesas, definida pela portaria 42/99 e que altera a 09/74, mencionada anteriormente. A classificação funcional tem o intuito de analisar a despesa segundo sua contribuição para as diversas funções de governo como a educação, a saúde e a segurança, entre outras.

A Portaria 42/99, além de definir e de classificar as despesas por funções, padronizadas para todas as unidades da federação, institui também subfunções, como, no caso da educação: