Até a mudança na legislação de ensino dada pela nova LDB, a concepção de sistema escolar passava por uma série de fragmentações, segundo Melchior (1997). Essa concepção era dada pela Lei 4.024/61, que havia sido reiteradamente alterada pelo regime militar. Por exemplo, em 1968, é proposta a Lei 5.540, que dispunha sobre ensino superior; em 1971, a Lei 5.692, que abrangia o ensino de 1º e 2º graus, além de outras normas e decretos referentes ao ensino.
A Lei 9.394 de 1996, que tramitou oito anos no Congresso Nacional, alterou a legislação, fixando novas diretrizes e bases para a educação nacional. Essa lei foi fruto de um anteprojeto elaborado pelo senador Darcy Ribeiro e pelo MEC, que aproveitou e modificou diversos itens do anteprojeto do deputado Jorge Hage (MELCHIOR, 1997).
A nova LDB manteve os percentuais de vinculação, descritos na Constituição de 1988, e avançou na definição do conceito de manutenção e desenvolvimento do ensino, tema extremamente polêmico e questionável nas diferentes esferas de governo, cuja falta de clareza, como já apontado, permitia uma série de desvios contábeis da educação33.
A busca de definição clara para o conceito de MDE na LDB está respaldada em, basicamente, dois artigos da lei que tratam do que pode (art. 70) e o que não pode (art. 71) ser entendido como despesa com manutenção e desenvolvimento do ensino, utilizando os recursos da vinculação de impostos. Esses artigos são transcritos a seguir:
Art. 70 – “Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a:
I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais de educação;
II - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino;
III - uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino; IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando principalmente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino;
V - realização de atividades-meio, necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino;
VI - concessão de bolsas de estudo aos alunos de escola pública e privada;
VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo;
VIII - aquisição de material didático escolar e manutenção de programas de transporte escolar;
Art.71 - Não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com:
33 Segundo Melchior (1997), após a promulgação da Emenda Calmon, em 1983, quando a vinculação orçamentária da educação retornou para as três esferas de governo, a lei 7.348 de 1985 buscou melhor definir MDE. Porém, apesar de alguns avanços, havia brechas legais que permitiam uma série de desvios. A partir da Constituição de 1988, houve um agravamento da situação, pois a Lei 7.348/85 referia-se à Constituição de 1969 e criava-se assim um vácuo legal. Isso possibilitou, por exemplo, que em alguns municípios onde não havia rede de ensino municipal, metade dos recursos fosse gasto com merenda escolar de escolas estaduais; o asfalto de ruas próximas às escolas era também realizado sob a denominação de infra-estrutura escolar, assim como obras de saneamento básico. Mesmo na esfera federal desvios aconteciam: gastos em programas de outros ministérios inseridos no orçamento do Mec, despesas com escolas fazendárias e formação de diplomatas são exemplos disso (MELCHIOR, 1997).
I - pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão;
II - subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural;
III - formação de quadros especiais para a administração pública, sejam militares ou civis, inclusive diplomáticos;
IV - programas suplementares de alimentação, assistência médico- odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social;
V - obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar;
VI - pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino.”
A partir dos artigos acima se pode notar, por exemplo, que a utilização dos recursos vinculados para programas de atendimento alimentar e a saúde do aluno foi vedada, além de não haver permissão expressa para a inclusão da despesa com inativos da educação. Essa é uma das grandes polêmicas existentes nessa área, visto que tampouco foi expressamente vedada sua inclusão. Assim, a omissão do texto deu margem à grande discussão e às mais variadas interpretações por parte dos Tribunais de Conta Estaduais, Municipais e Ministério Público.
De toda forma, a partir das definições da LDB, esclareceu-se uma série de questões e ficaram impedidos vários dos desvios cometidos nas despesas com educação, principalmente as relativas à infra-estrutura, saneamento básico, assistência social e merenda escolar.
Além das definições de MDE, a LDB reiterou os parâmetros mínimos de vinculação estabelecidos pela CF, mas possibilitou que esses valores pudessem ser considerados o valor fixado nas respectivas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais34. Essa lei adotou também critérios de publicação de informações referentes às receitas e despesas de MDE, aumentando a transparência e o controle dos recursos, e estabeleceu que as diferenças apuradas
34 Diversos estados e municípios adotavam desde 1988 percentuais mais elevados do que o previsto na CF, em geral 30% dos impostos e transferências era definido para o ensino. Havia, contudo o questionamento legal sobre o que era válido, se o definido na CF ou o percentual estabelecido pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais.
entre a receita obrigatória da educação e as despesas efetivamente realizadas deveriam ser corrigidas a cada trimestre e não mais anualmente, como anteriormente definido.
A LDB prevê o acompanhamento periódico da prestação de contas por órgãos de controle interno e externo às três esferas administrativas. Esse acompanhamento deve priorizar a fiscalização do cumprimento da vinculação constitucional, prevista no artigo 212, e da subvinculação criada pelo Fundef, que será assunto do próximo item. Nesse acompanhamento periódico deve haver, segundo a LDB, um controle da receita prevista e efetivamente arrecadada, pois toda vez que esta for superior à previsão orçamentária, a despesa deverá ser coerentemente ajustada, possibilitando que a vinculação constitucional seja corretamente cumprida.
Com relação a padrões de qualidade, a nova LDB não os estabelece claramente, citando tão somente que:
Art. 74 – “A União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, estabelecerá padrão mínimo e oportunidades educacionais para o ensino fundamental, baseado no cálculo do custo mínimo por aluno, capaz de assegurar ensino de qualidade.
Parágrafo único – O custo mínimo de que trata este artigo será calculado pela União ao final de cada ano, com validade para o ano subseqüente, considerando variações regionais no custo dos insumos e as diversas modalidades de ensino.”
Assim supõe-se, segundo Melchior, (1997) que esse custo definido é na verdade um custo médio mínimo, de caráter nacional, apesar de considerar “variações regionais”. Podemos entender também que na intenção do legislador a fixação de um custo- mínimo por aluno deveria induzir a um padrão de gasto que garantisse a qualidade nas redes de ensino público.
A priorização do ensino fundamental na nova LDB é orientada pelo artigo 5º ao definir que, em todas as esferas administrativas, o poder público assegurará em primeiro lugar esse nível de ensino e em seguida as demais modalidades. No entanto, a lei estabelece que cabem à União as funções normativa, redistributiva e supletiva; os estados deverão assegurar o ensino fundamental e priorizar o ensino
médio e, por fim, os municípios oferecerão o ensino infantil e, com primazia, o ensino fundamental (MELCHIOR, 1997).
Os objetivos de priorização e descentralização do ensino fundamental para os municípios foram assegurados na Constituição Federal pela Emenda 14/96, que, entre outras mudanças, criou o Fundef.