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Na opinião de Dixit (2002), a redução e o controle dos custos de transação no setor público dependerão da construção de estruturas de governança que criem sistemas de incentivo aos atores relevantes no processo, para que otimizem a implementação e a execução de políticas públicas. Nessa construção, contudo, algumas características importantes das organizações do setor público precisam ser pontuadas para se entender como a questão dos incentivos afeta a estrutura de governança. Dentre essas características, Dixit (2002) ressalta a existência da: i) multiplicidade de principais; ii) multiplicidade de tarefas ligadas às políticas públicas; iii) reduzida competição; e iv) complexidade na motivação dos agentes.

1.4.3.1 Multiplicidade dos principais

A multiplicidade dos principais existe visto que as ações do governo realizadas por meio da administração direta ou indireta afetam grande parte da sociedade, fazendo com que as pessoas estejam em posição de influenciar as políticas públicas. Isso se dá em função de muitos serviços serem caracteristicamente bens públicos, gerarem externalidades ou ainda serem providenciados por subsídios fiscais13 (DIXIT, 2002).

13 O subsídio aqui entendido significa a produção de bens e serviços via cobrança de impostos dos contribuintes e não pela taxação direta dos serviços e dos bens oferecidos.

Ao lado disso, há uma série de grupos de interesse preocupados não só com os resultados do governo, mas com os insumos e a forma como o governo os produz. Nesse sentido, fornecedores se preocupam em influenciar os processos de compras públicas; sindicatos de trabalhadores, importantes atores e principais nas estruturas de governança públicas preocupam-se com as condições de trabalho e com os próprios sistemas de incentivos criados internamente. Os representantes do poder legislativo são também principais interessados tanto na forma quanto nos resultados de uma política, visto que cabe a eles a fiscalização das ações do executivo. Desse modo, tem-se vários grupos de interesse engajados em uma barganha política multidimensional. Dentro desse jogo, a busca dos grupos pela preservação de seus interesses pode levar a existência de uma atividade em específico, que tem grande influência nas organizações públicas, a atividade rent seeking, caçadora de renda (SILVA, 2002).

A atividade caçadora de renda está estreitamente relacionada ao conceito de ganhos monopolistas. Essa ação designa o comportamento que visa obter do Estado privilégios de mercado. As atividades de organização de um lobby para atuar no Congresso, a contratação de advogados e o uso de propagandas e entrevistas forçando o Estado a tomar determinada decisão que beneficie um grupo de interesse específico, são atividades típicas do comportamento caçador de renda, segundo Silva (2002).

Essas atividades resultam em geral no aumento de custos para a sociedade. Nesse sentido, rent seeking é quase o oposto da criação de renda. Segundo Buchanan (1967), o termo descreve comportamentos em âmbitos institucionais, nos quais os esforços individuais em maximizar ganhos geram custos sociais também adicionais.

Segundo Krueger (1974) e Tullock (1967), os agentes econômicos têm uma motivação básica: a busca do lucro econômico positivo sempre. Essa busca se dá dentro de um arcabouço de regras definidas e, por vezes, depende e se aproveita de falhas institucionais14_{. Não é incomum, os agentes perseguirem o lucro, ainda que}

14 As falhas institucionais aqui compreendidas são principalmente as lacunas e a permissividade existentes em regras formais, tais como definido no item 1.1.

desconsiderem a regra estabelecida e levem à perda do bem-estar coletivo (SILVA, 2004).

O custo dessa atividade tem uma dimensão qualitativa muito importante, pois, apesar de improdutiva, é bastante rentável, e isso faz com que a renda alocada em atividades produtivas seja transferida para as ações dos caçadores de renda, tornando as atividades produtivas muito custosas. Além disso, esse comportamento gera uma proteção de outros indivíduos, não beneficiados, que se vêem ameaçados e se organizam para impedir a regulação e os privilégios dados pelo governo ao grupo de pressão; dessa maneira, mais recursos são gastos na proteção ao comportamento caçador de renda (SILVA, 2004).

Pensando em uma democracia, esse tipo de atividade se efetua como num jogo em que vários grupos tentam exercer seu poder de pressão sobre os governos, com o intuito de transferir a renda em seu benefício. A conseqüência de uma sociedade dividida entre grupos de interesse que jogam pelos recursos públicos tenderá a ser Pareto-inferior, ou seja, os custos da atividade caçadora de renda são maiores que os benefícios privados obtidos por alguns agentes ou grupos (SILVA, 2004).

Nesse sentido, quanto maior a informação assimétrica e a incerteza envolvendo determinado setor do governo, e quanto maior o poder de barganha de pequenos grupos de poder, maior sua possibilidade de maximizar ganhos de bem-estar, valendo-se de falhas institucionais e da falta de controle interno e externo à organização pública.

Na visão de Dixit (2002), a depender da área governamental que se analise, podem- se entender as administrações públicas como estruturas com vários principais agindo em um jogo não-cooperativo, em que cada qual tenta influenciar as ações conforme seu auto-interesse. Considerando que alguns grupos têm poder de barganha suficiente para dominar instituições ineficientes, conclui-se que podem, inclusive, dominar o Estado. É possível que isso aconteça, na medida em que esses grupos dominam seu aparelho estatal, ou melhor as instituições do Estado (PZERWORSKY, 1995; BRESSER, 2004).

No processo de perda de autonomia do Estado e sua captura por um ou mais grupos de interesse, é fundamental a influência da burocracia. Isso porque, partindo- se do pressuposto mencionado de que o agente público, o burocrata, é movido por interesses privados e sujeito também a pressões de grupos de interesses, e somando-se a esse fato a assimetria de informação existente entre o agente e o principal, tem-se o ambiente perfeito, em não havendo controles eficazes, para a cooptação desses agentes para uma ação específica de um grupo de interesse, podendo resultar em clientelismo e até em corrupção15 _{(PZERWORSKY, 1995).}

Segundo Silva (2004), a corrupção na máquina pública está ligada ao fato de que não se pode comparar a administração gerencial do Estado e suas estruturas de incentivo com aquelas utilizadas pelo mercado. É importante ter-se em mente que as escolhas públicas não são puramente técnicas ou gerenciais. Não é possível uma decisão de política pública totalmente neutra em relação a todo e qualquer grupo de interesse, dentro e fora do Estado. Ao se analisar o processo de orçamento público, vê-se que desde seu início esse se mostra um instrumento tanto técnico quanto político. Não é possível querer diminuir ou desconsiderar a natureza eminentemente política do processo, sob o risco de proceder a análises totalmente equivocadas.

Dessa forma, deve-se levar em consideração na análise das estruturas de governo no setor público que estas estão sujeitas a critérios políticos. A simples existência do Estado fiscal cria a possibilidade de alocação política de recursos escassos por meio de critérios diversos. O Estado arrecada recursos e os transfere, legal ou ilegalmente, à sociedade, via produção de bens e serviços públicos. Os segmentos da sociedade se organizam na forma de grupos de pressão, na tentativa de maximizar essa transferência. Assim, na opinião de Silva (2004), não é possível imaginarmos um Estado gerencial puro (SILVA, 2004; OLSON, 1965).

Ainda segundo o autor, o problema da supervisão é, então, crucial na busca de eficiência e de eficácia no gerenciamento público. Essa supervisão deve ser administrada dentro de uma estrutura de governança que consiga trabalhar um

15 Sobre esta questão, cabe a ressalva de que, a depender do governo que se analise, o papel da burocracia de Estado será fundamental na prevenção da atividade rent seeking. Isto porque, por vezes, esta se comportará como protetora dos interesses do Estado, buscando coibir e impedir práticas de privatização dos bens públicos, que podem ocorrer na relação da cúpula do governo com grupos de interesses. Em outras situaões, pode se dar o inverso, o que demonstra a complexidade de identificação dos principais.

sistema de incentivos que vise redimensionar o comportamento do agente para um resultado mais próximo do ideal, do ponto de vista do principal. Os incentivos devem ser concebidos de modo a levar o agente a agir de forma transparente e a arcar com as conseqüências de suas ações.

A grande dificuldade, na visão apresentada por Dixit (2002), é definir o principal e, a partir disso, conseguir trabalhar uma estrutura de governança adequada, conforme indicado por Silva (2004). Nesse contexto multidimensional, quanto maior a multiplicidade de principais, maior a complexidade do jogo não-cooperativo, o que aumenta a chance de captura do Estado por atividades rent seeking, ou mesmo de ocorrência de corrupção, levando a perda de bem-estar. Para sair dessa armadilha, é preciso que outros grupos sociais, prejudicados pela perda de seu bem-estar, percebam a possibilidade de ganhos para a sociedade como um todo, com a modificação de regras institucionais e das estruturas governamentais e, além disso, construam um novo modelo principal-agente, via barganha e pressão também, porém, dentro de um jogo cooperativo (SILVA, 2004).

1.4.3.2 Multiplicidade de tarefas

Segundo Dixit (2002), em organizações do setor público, a multiplicidade de tarefas existe na medida em que se espera das administrações públicas o alcance de uma série de objetivos. Dependendo do tipo de organização pública, esta questão pode ser mais ou menos complexa. A interação dos objetivos não necessariamente é clara dentro da organização e tampouco é priorizada de forma a otimizar agentes, insumos e processos.

O controle dos objetivos e tarefas das organizações públicas tem uma complexidade variável em função do tipo de organização avaliada. Nesse sentido, é interessante a distinção de tipos de organização pública feita por Wilson (1989). A partir de sua descrição, pode-se destacar três tipos de organizações importantes para esta análise: as procedurais, as especialistas (craft) ou as reativas (coping). As organizações procedurais são aquelas em que é mais fácil controlar as ações do que os resultados, pois estes parecem vagos e difusos para a população. Funcionam de forma oposta às organizações craft, onde é possível verificar os resultados, sem,

contudo, conseguir controlar as ações. O terceiro tipo é o mais complexo dos três, pois nas organizações coping nem as ações e tampouco os resultados são facilmente verificáveis pelos principais (DIXIT, 2002).

Segundo Dixit, (2002) a busca de sistemas de incentivos que levem a resultados eficientes deverá ser adequada ao tipo de organização em questão. Em uma organização coping, por exemplo, incentivos explícitos podem ser muito fracos. O principal pode até conseguir verificar os resultados, mas não controlá-los, o que leva ao enfraquecimento de incentivos internos por resultados. A preocupação dos agentes será maior com a possibilidade de ascensão continuada na carreira. Como é difícil controlar as ações, é bastante provável que essa seja uma estrutura de governança hierárquica, em que os agentes têm restrito espaço de atuação, há grande conflito e informação assimétrica entre a gerência e subordinados. Nesse contexto, quanto maior o número de principais, maior a possibilidade de conflito de interesses.

1.4.3.3 Reduzida competitividade

A oferta de bens e serviços pelo setor público de forma monopolista, ou quase, pode incorrer em problemas relacionados à reduzida competitividade nesses setores. Esse fato às vezes dificulta o controle de custos e de qualidade dos resultados e trazer menor resposta às preferências da sociedade. A privatização não é solução muitas vezes em função do tipo de bem em questão, ainda mais quando há aspectos multidimensionais, como principais e tarefas, e, dependendo do tipo de organização e dificuldade de verificação de resultados, pode haver indução a altos custos de transação e comportamento oportunista pelas firmas, como já apresentado, sem garantia de uma atuação eficiente socialmente. Esse problema é agravado em setores em que nem mesmo existe apelo para atuação privada, reforçando a perversidade dos incentivos na ausência de competição (DIXIT, 2002; HORN, 1995).

1.4.3.4 Motivação dos agentes

A questão da motivação dos agentes numa estrutura de governança pública é de extrema importância, visto que os sistemas habituais de incentivos baseados no incremento de renda, em função do desempenho individual, têm uma aplicabilidade bastante complexa. Assim como na estrutura de governança hierárquica, apresentada no item 1.3, há fatores internos à organização, como a estabilidade funcional, e externalidades entre membros de uma equipe, que dificultam a leitura correta do desempenho individual. Além disso, em uma estrutura de governança pública, mais do que em estrutura privada, há uma motivação ligada às questões ideológicas e de crença individual, dificilmente mensuráveis, que independem de qualquer sistema de incentivo e podem induzir o comportamento dos agentes em direção ao cumprimento, ou não, de tarefas. Assim, a motivação na burocracia muitas vezes depende mais de fatores ideológicos e políticos, como identificação do corpo burocrático com a política pública a ser implementada, do que com sistemas de remuneração especificamente criados, como gratificações por desempenho (MILLER, 1992; HORN, 1995; DIXIT, 2002).

É importante também mencionar que nas organizações constituídas por classes de profissionais16 _{existe forte tendência ao comportamento corporativo, seguindo bases} definidas por associações e sindicatos. Esse profissionalismo tem uma sensível correlação com preocupações de carreira, ou seja, incentivos implícitos, muito mais do que com aqueles baseados em remuneração por produtividade (DIXIT, 2002).

Em suma, a existência de complexos custos de transação, associados a características específicas do setor público, levam organizações da administração direta - em que há grande dificuldade em medir resultados, definir objetivos das políticas públicas e identificar como esses objetivos serão mais bem atingidos - a serem administradas dentro de uma estrutura hierárquica. Essa estruturação é também resultado da existência de reduzida competição e de incentivos internos fracos à motivação e ao direcionamento do comportamento da burocracia (DIXIT, 2002; MILLER, 1992).

16 No entendimento de Wilson (1989) um profissional seria definido como alguém que recebe importante prêmio ocupacional de um grupo de referência, cuja associação é limitada àquelas pessoas que receberam formação educacional específica e seguem um código de conduta definido pelo grupo. Poderíamos identificar as classes dos médicos e professores no setor público a partir desta caracterização.