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Apesar da infinidade de cenários que se pode construir envolvendo transações no setor público - a partir da administração direta ou de agências reguladoras e empresas públicas - e os mais diversos atores, preocupa-se neste trabalho principalmente com quatro atores. Esses atores estão representados aqui pelos poderes executivo e legislativo, a burocracia estatal e a sociedade civil, que atuam e transacionam interna e externamente com as organizações públicas da administração direta do Estado.

Poder Executivo8 – os chefes do poder executivo são políticos eleitos e que trazem consigo um grupo de pessoas (políticos ou não) para ocupar cargos de gestão nas administrações das diferentes esferas de governo, tendo sob seu controle a burocracia estatal. São movidos pelo auto-interesse9 _{e pela busca de reeleição. Sua} sustentação pode se dar por meio de um partido ou coligação partidária, sujeitando- os a maior ou menor pressão de grupos de interesses, dependendo do grau de coesão da coligação e de representação destes no poder legislativo e na sociedade civil.

Poder Legislativo – os representantes da sociedade civil são eleitos nas diferentes esferas de governo. Têm como responsabilidade principal o controle das ações do executivo e a avaliação e proposição de leis. Sofrem também pressão de diversos grupos de interesse e suas ações são calculadas em função da quantidade de votos que podem render, tendo em vista o objetivo da reeleição.

Burocracia10 – a burocracia estatal constitui-se no corpo gerencial do aparelho do Estado para a execução das políticas públicas. Sob o comando político, formulam, executam e avaliam processos. São funcionários, em geral, dotados de capacidades específicas para seus cargos e com estabilidade constituída como forma de

8 É fato que não se pode tomar o poder executivo por um corpo único e homogêneo, sabe-se também que este não é apenas determinado pelos interesses e visões de mundo de seu chefe, eleito pela sociedade civil. Contudo, nesta análise está se buscando compreender as relações entre os atores existentes e suas principais motivações, na medida em que estas são importantes para determinar custos de transação ou não, no ambiente das políticas públicas. Nesse sentido, neste capítulo, será utilizada a análise das motivações e relações do chefe do poder executivo como indicador da importância desse ator. Nos capítulos 3 e 5, quando se analisarão mais especificamente as políticas públicas de educação, outros representantes desse poder serão analisados, como os dirigentes municipais de ensino.

9 Na construção analítica dos custos de transação para o setor público, parte-se também do pressuposto de auto-interesse dos agentes. É importante ressalvar, porém, que pode fazer parte da satisfação dos interesses dos quatro atores destacados, o comprometimento com o bem público, a depender da análise subjetiva de cada ator.

preservação contra perseguição e descontinuidade político-administrativa. Esses agentes, segundo a teoria da escolha pública , agem racionalmente e são motivados pelo auto-interesse. Nessa visão, a busca da burocracia seria a satisfação de seus interesses, como a permanência nos cargos, status e poder decisório. Isso resulta muitas vezes em comportamentos e estratégias oportunistas, que são analisados por essa teoria a partir de modelos principal-agente (BORSANI, 2004).

Sociedade civil – segundo Horn (1995), os representantes da sociedade civil são afetados pelas políticas públicas, tanto por seus benefícios, como por seus custos. Assim como os outros atores, têm racionalidade limitada e participam da vida política na busca de interesses individuais. Sua participação, contudo, se dá apenas quando o benefício dessa ação compensa o custo do tempo empregado na atividade. Assim, a maioria das pessoas permanece racionalmente ignorante do que se passa no processo político, a maior parte do tempo. O custo de organizar e manter uma ação coletiva é, neste caso, particularmente importante. Grandes grupos de interesses difusos encontram maior dificuldade de sustentar sua participação no processo político ou de exercer influência sobre as administrações públicas do que pequenos grupos, cujos membros demonstram um interesse específico em uma determinada lei ou política pública (HORN, 1995).

1.4.2 Custos de transação

As transações no setor público, dentro do espectro estudado nesta tese, estão relacionadas à criação, execução, monitoramento e avaliação de políticas públicas, a partir da interação dos atores apontados. Existem vários custos envolvidos nessas transações, optou-se, todavia, por relacionar alguns de extrema relevância, a partir da análise de Horn (1995).

Um primeiro custo de transação está associado ao tempo e ao esforço gastos pelos políticos, tanto do poder executivo quanto no legislativo, na busca de acordo sobre determinada política pública. A existência de conflito e de incerteza aumenta o custo

10 A burocracia estatal não é um ator homogêneo, principalmente na área de estudo desta tese, que é a educação. Assim, o papel dos gestores, dos diretores e dos professores tem importância distinta. Essa diferenciação ficará mais clara, no entanto, nos capítulos 3 e, principalmente, no 5, por tratar do estudo de caso específico_.

de definição de regras claras e detalhadas, além de cria uma tendência à promoção de leis e de políticas públicas vagas. Estas, por sua vez, trazem consigo outros problemas que precisarão ser balanceados, sendo necessário, por exemplo, um maior acompanhamento dos supostos beneficiários de determinada política para que se constate se os objetivos declarados foram de fato atingidos.

Outro custo de transação reside no fato de que a duração dos benefícios propostos por uma política pública é afetado por problemas de compromisso de longo prazo. Tais problemas existem em função da maior ou menor habilidade de legisladores e do poder executivo em alterar, emendar e substituir leis e regras. Em uma democracia, não existe garantia de que a mudança de legislatura não leve à revisão de regras de qualquer política pública. Segundo MOE (1990), isso causa incerteza política:

“In democratic polities (and most others), public authority does not belong to anyone. It is simply “out there,” attached to various public offices, and whoever succeeds under the established rules of the game in gaining the control of these offices has the right to use it….While the right to exercise public authority happens to be (with existing office holders) today, other political actors with different and perhaps opposing interests may gain that right tomorrow, along with legitimate control over the policies and structures that their predecessors put in place. Whatever today’s authorities create, therefore, stands to be subverted or perhaps completely destroyed – quite legally and without any compensation whatever – by tomorrow’s authorities.” (MOE, 1990, apud HORN, 1995, p. 17).

Esse processo representa um custo político de transação, visto que não é possível garantir à sociedade civil a durabilidade dos benefícios de uma política pública.

Outro custo vem do fato de a administração burocrática, às vezes, não compartilhar das mesmas intenções que o poder executivo sobre a implementação de determinada política pública. Os benefícios de uma política em específico podem não se concretizar porque não necessariamente o poder executivo, o poder legislativo, a burocracia e sociedade civil têm o mesmo entendimento, compromisso e energia para implementar, administrar, monitorar e avaliar as políticas públicas. Isso implica um custo de agência, principalmente entre poder executivo e burocracia.

Em um modelo principal-agente aplicado à burocracia, o problema pode ser analisado de duas formas. A primeira, relaciona os objetivos do ator principal, por exemplo, o político, e os objetivos e motivações do ator subordinado, a burocracia. Nesse primeiro modelo, deve haver um desenho de estrutura de governança em que o ator principal consiga controlar o agente, a burocracia, no intuito da execução de seus objetivos, isto é, a execução das políticas públicas do modo como foram concebidas em seu governo e, para isso, será necessário o uso de um sistema de incentivos que permita tal indução. Este sistema de incentivos tem uma complexidade específica, visto que - conforme será descrito no item motivação dos agentes - a burocracia tem uma função de utilidade diferente daquela dos agentes econômicos numa estrutura de mercado; assim, incentivos ligados puramente a incrementos financeiros em contrapartida ao desempenho individual têm pouca eficácia no controle das ações burocráticas.

Na segunda forma proposta, o principal seria a sociedade civil, receptora da política pública, e o agente seria a organização como um todo, composta pelos políticos e pela burocracia estatal. Nesse modelo existe uma sutil mudança de conceito, pois não necessariamente a política pública de interesse da sociedade civil é aquela idealizada politicamente. Ou ainda, a idealização pode ser distinta da execução, constituindo-se a sociedade civil num importante ator no controle do comportamento do agente12_.

Segundo Pzerworski (1995), essa abordagem alternativa de estudo da burocracia, por meio do conceito principal-agente, está fundamentada no fato de que na administração, seja pública ou privada, é difícil fiscalizar o comportamento do agente. Essa é uma questão, portanto, de supervisão e controle do comportamento dos agentes que podem agir de forma oculta. Na medida em que a eficiência da administração pública depende do comportamento de agentes (burocratas), nem sempre fiscalizáveis, o principal (sociedade) fica à mercê da perda de controle sobre a máquina pública (BORSANI, 2004). Tem-se, então, um custo relevante relacionado ao monitoramento da burocracia com a criação de um sistema de incentivos e de

12 Esse modelo pode ser ainda mais complexo se for analisado sob o ponto de vista de múltiplos principais, conforme Dixit (2002). A questão será discutida no item 1.4.3.1.

sanções assegurador de que esta aja no sentido de proteger os interesses daqueles, que, afinal, devem ser os beneficiários da política pública (HORN, 1995).

Um último tipo de custo de transação, aqui relacionado, existe em função da falta de clareza a respeito dos benefícios privados ou dos custos associados à determinada política pública por parte da sociedade civil. Essa falta de clareza é maior quando o financiamento de uma política se dá totalmente em função do pagamento de impostos, cujo ônus recai sobre boa parte da sociedade de forma não individualizada. Nessas circunstâncias, o apoio à política pública dependerá da aversão ao risco do cidadão; quanto maior esta, menor a tendência a apoiar novas políticas (HORN, 1995).