YÜKSEKÖĞRETİMİN GENEL YAPISI

Educação e proteção social são temáticas atinentes ao conjunto de ações que integram a política social, cuja função precípua é assegurar direitos coletivos, buscando manter integrada a sociedade. De forma simplificada, as políticas sociais são definidas como um bem ou serviço distribuído à população, devolvido à comunidade através da riqueza acumulada. De acordo com Nogueira, R. (1998), o propósito de políticas e projetos sociais é satisfazer necessidades básicas, construir capacidades, modificar condições de vida ou introduzir mudanças de comportamentos, de valores ou atitudes que os sustentam. Para Cézar (2003), o tema envolve dificuldades teóricas e metodológicas, sendo comumente encontrados dois enfoques, na definição de política social: o funcional, que a descreve por suas funções, e o do aporte institucional, que a concebe pelo seu lócus de elaboração, ou seja, o Estado. Para a autora, há duas versões que perpassam esses enfoques, a que se identifica com os fundamentos da ideologia liberal, e a outra, com os da ideologia marxista. Esta última aponta o caráter contraditório do capitalismo, vendo nessas políticas uma forma de controle do capital, através de concessões de alguns benefícios sociais. Tais análises, segundo Cézar (2003), embora enriquecedoras, se limitam a determinados aspectos da política social, sem

considerar sua complexidade e movimento histórico processual. A política social não é resultado do interesse único de uma classe, ou do Estado, ela não se circunscreve somente à esfera da produção, é fruto de uma dinâmica contraditória, onde interesses diversos estão presentes, é um processo dialético de determinações conjunturais, jogo de reciprocidade e antagonismo. Para Sposati (2002, p.4) política social é um conjunto de provisões de necessidades sociais do cidadão que são incluídas como de responsabilidade social e pública, sendo o financiamento público um critério essencial, mas essa provisão não é exclusiva do Estado. Estamos falando, portanto, de políticas que procuram satisfazer necessidades básicas, condições mínimas para o convívio em sociedade, e que refletem interesses e lutas dentro de um processo histórico, traduzem avanços ou retrocessos em direitos coletivos.

A luta da classe trabalhadora e a insatisfação com a exploração do trabalho na era da industrialização geraram avanços na legislação e no elenco de direitos mais abrangentes, embora possamos distinguir outras situações que também fomentaram estes avanços. Singer (2003) observa que, antes da Primeira Guerra Mundial (1914-1918), um conjunto de direitos sociais de amparo a trabalhadores e suas famílias estava tendo suas bases construídas, em alguns países europeus. As relações de classes e do Estado com a sociedade civil após guerras totais vão conferir um progresso na luta por direitos. Na trajetória dos direitos sociais após a Segunda Guerra, mesmo que de forma diferente em cada país, abria-se espaço para o debate mundial, onde se destacavam: o direito ao trabalho, à previdência social, ao repouso, ao lazer, à educação e outros. Segundo Telles, “desde a Declaração dos Direitos Humanos, da ONU em 1948, os direitos sociais foram reconhecidos, junto com os direitos civis e os direitos políticos, no elenco dos direitos humanos” (1999, p. 173). Especialmente após a Segunda Guerra Mundial os direitos sociais foram ganhando destaque, sendo incorporados em Constituições de muitos países. Ainda que de forma insuficiente para resultar numa sociedade mais justa, mais igualitária, as legislações têm evoluído no sentido da universalização dos direitos e na proteção dos marginalizados pela sociedade.

Nas décadas de 1950/60, o ideal de construção do Estado de bem-estar social (welfare state) mobilizou as decisões políticas de países centrais, impulsionando a crença no desenvolvimento econômico com eqüidade. Segundo Wilensky, “a essência do estado de bem-estar social reside na proteção oferecida pelo governo na forma de padrões mínimos de renda, alimentação, saúde, habitação e educação, assegurados a todos os cidadãos como um

direito político, não como caridade” (apud FARIA, 1998, p.39). Esta foi uma das primeiras teorizações, em 1975, acerca da expansão do welfare state, e dentro dessa perspectiva teórica, o estado de bem estar social corresponderia à institucionalização dos direitos sociais. Segundo Faria (1998), essa é uma conclusão problemática por não explicitar a existência de dois padrões distintos, embora complementares: seguridade social e serviços sociais estatais. Enquanto no primeiro há um componente redistributivo, no segundo há o componente institucional, que reside na capacidade do Estado de implementar serviços e de responder às demandas vocalizadas pela sociedade. O autor alerta que é preciso ter cautela ao empregar os termos política social e welfare state como sinônimos. O conceito de bem-estar social tem uma conotação histórica (pós-guerra) e de política pública muito específica, isto é, a provisão de serviços como função do Estado.

Vários teóricos vão explicar a expansão e a crise do estado de bem-estar social. Dependendo de como se concebe o papel do Estado, da sociedade civil e os recursos de poder, o Estado pode ser visto como um executor de políticas sociais, que reage, mais ou menos automaticamente, às necessidades de setores da população; ou como um instrumento permeável às pressões de sindicatos e partidos; ou como um instrumento de perpetuação do capitalismo. As decisões políticas, os aparatos administrativos e os atores políticos são influenciados por diferentes situações, num processo de disputas, concessões e também de aprendizagem. Na formulação de Schattschneider (apud FARIA, 1998, p.48), novas políticas criam uma nova maneira de se fazer política. A reprodução do orçamento participativo em várias cidades brasileiras, por diferentes partidos, pode ser um exemplo, mesmo que com interesses muito diversos, há uma aprendizagem, tanto dos atores políticos como da população em geral, que tem acesso a práticas e informações não usuais, que fomentam aprendizagens. Com isso outros processos podem ser desencadeados, gerando maior participação e interesse na vida pública.

A crise econômica dos anos 1980 pressionou a demanda por políticas sociais e precarizou ainda mais a cobertura do Estado de bem-estar social. Nesta década, Raczynski (1999) avalia que alguns fatores contribuíram para mudanças no velho modelo de proteção social, apontando como os mais importantes, a crise do petróleo nos anos 1970, as pressões de agências internacionais, a crise fiscal do Estado de bem-estar social europeu e a difusão da ideologia neoliberal. Torna-se evidente a subordinação da política social à política econômica, com a aposta na privatização dos serviços sociais para os menos ou não pobres e a focalização

das ações do Estado, dentro da lógica neoliberal. O desemprego estrutural e o índice elevado da pobreza, mesmo em situação de crescimento econômico, denunciam a fragilidade dos argumentos dos defensores de uma política liberal, recomendando cortes em investimentos sociais pelo Estado. Este é um quadro mais dramático e comum nos países ditos do terceiro mundo. Segundo Raczynski (1995), o Brasil conseguiu um denso e imperfeito Estado de bem- estar, processo que se iniciou nos anos 1930 e se acelerou no anos 1970.

Com a crise do desemprego numa escala mundial, o avanço da política neoliberal e o agravamento da pobreza, especialmente nos países periféricos, o fenômeno da exclusão social ganha destaque no embate político, denunciando as contradições das políticas públicas. No Brasil, segundo Barros, Henriques e Mendonça (2000), os dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA mostram que ao longo de duas décadas (de 1977 a 1999) a intensidade da pobreza manteve um comportamento de relativa estabilidade, com a percentagem de pobres oscilando entre 40% e 45% da população. Ou seja, a pobreza se manteve estável, com índices alarmantes, apesar das inúmeras propostas, reformas e políticas implementadas.

TABELA 1 - Evolução temporal da indigência e da pobreza no Brasil entre 1977 e 1999

INDIGÊNCIA POBREZA ANO PERCENTUAL DE INDIGENTES HIATO MÉDIO DA RENDA NÚMERO DE INDIGENTES (EM MILHÕES) PERCENTUAL DE POBRES HIATO MÉDIO DA RENDA NÚMERO DE POBRES (EM MILHÕES 1977 17,0 6,1 17,4 39,6 17,2 40,7 1981 18,8 7,2 22,1 43,2 19,5 50,7 1985 19,3 7,1 25,1 43,6 19,7 56,9 1989 20,7 8,5 29,3 42,9 20,6 60,7 1995 14,6 6,0 21,6 33,9 15,3 50,2 1999 14,5 6,1 22,6 34,1 15,4 53,1

Fonte: Barros, Henriques e Mendonça. Desigualdade e Pobreza no Brasil, 2000.

ª As linhas de indigência e pobreza utilizadas foram as da região metropolitana de São Paulo.

O grau de pobreza atingiu seus valores máximos durante a recessão do início dos anos 1980, sendo as maiores quedas resultantes dos impactos dos planos Cruzado e Real. Na segunda metade da década de 1990 há um decréscimo na magnitude da pobreza, inferior ao observado nos anos 1980. “Isso indica, sem dúvida alguma, uma melhora aparentemente estável no

padrão da pobreza, mas esse valor continua moralmente inaceitável” (BARROS, HENRIQUES E MENDONÇA, 2000, p.24).

A situação do Brasil com a crise econômica e o baixo crescimento, não foi muito diferente de outros países da América Latina. A fase de retomada do processo de democratização brasileira é marcada também pelo aumento da pobreza no país, pela luta por políticas sociais de pouca amplitude e pouca efetividade. A intervenção de organizações internacionais na área econômica, especialmente a partir dos anos 1980, se faz com maior poder de pressão, sendo o Banco Mundial e o FMI – Fundo Monetário Internacional- exemplos recorrentes de um sistema financeiro globalizado, cuja ideologia vai influenciar decisões nas políticas públicas de vários países da América Latina. A crença no mercado livre só se transformou em doutrina de governo na década de 1980, como destaca Dupas, sendo este período visto como o da “exaltação ideológica do discurso hegemônico neoliberal” (2003, p.103). Entretanto a implementação dessas políticas, a condução das políticas econômica e social no Brasil, não conseguiu reverter a intensidade da condição de miséria e pobreza, de parte significativa da população nas décadas de 1980/90, como apontam os dados acima.

O fato é que neste cenário, a política social, sofre uma retração quando mais se demandava por sua expansão, com o agravamento do desemprego e processos de migração. Sob a influência da lógica neoliberal, algumas posições foram especialmente defendidas: a idéia do Estado mínimo, com conseqüentes privatizações, políticas sociais predominantemente focalizadas, reforçando o descrédito no Estado e a liberalização do mercado. As medidas de combate à pobreza são pontuais, descontínuas, apelando para a participação da sociedade na oferta dos serviços como forma de compensar os cortes de orçamento ou investimentos mínimos justificados pela lógica econômica, o que Sposati (2002) chama de novo modelo de regulação social. O discurso da efetividade das políticas consegue consenso público, a ênfase nos resultados é uma tese realmente defensável, mas a forma como se realiza, e metas somente quantitativas não são parâmetros que possam reverter a lógica da expropriação e da exclusão social.

Depois de duas décadas de experimentações, com o precário avanço na meta de reverter o déficit social, a dificuldade em modificar os índices de desigualdade, a política social continua desafiando e gerando propostas polêmicas no âmbito da administração pública. Em período recente, o governo brasileiro aumentou os gastos na área social, transformando o Bolsa

Família no maior investimento na área da assistência social, um programa de transferência de renda, cuja eficácia e pertinência são debatidas e questionadas pela mídia, pelos partidos, como pela sociedade em geral. Segundo Ananias (2006) houve uma redução da pobreza nos últimos anos, conforme dados da Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios de 2004 (PNAD), sendo que três milhões de pessoas saíram da condição de extrema miséria. O Bolsa Família, em 2004, beneficiava 48% da população pobre, o programa hoje já chega a 81% , com expectativa de universalizar o atendimento entre os mais pobres. É o programa prioritário na política de proteção social do governo federal.

Segundo Neves e Helal (2007), o relativo sucesso do Programa Bolsa Família pode ser analisado com base em dois elementos: o insulamento burocrático e a inserção social do Estado. As evidências desse sucesso referem-se ao excelente nível de focalização, ou seja, o benefício chega a quem realmente precisa; além da melhora dos índices de pobreza da população como revelam os dados da PNAD. O insulamento burocrático tem a função de preservar o Estado da pressão excessiva dos grupos de interesse, de isolar relativamente a ação do governo com base em processos públicos, universais. Entretanto, a burocracia, em que pese a sua independência e profissionalização, não pode estar fora do alcance do controle social, não pode se sobrepor ao interesse da sociedade como um todo. A inserção social do Estado é o antídoto para esse desvirtuamento, é a participação da sociedade em toda a sua diversidade, em todos os níveis de articulação. A descentralização do Programa Bolsa Família conferiu um grau de inserção social, de maior controle público, mas houve também uma forma de insulamento, com o sistema de pagamento pela Caixa Econômica Federal e o controle informatizado de cruzamento de dados sobre o público alvo.

A implementação das políticas sociais requer o envolvimento com características e situações complexas, com níveis relativamente altos de capacidade institucional, de controle de sua ação e grau de coerência com suas diretrizes. Diversas causalidades influenciam sua implementação, que pode sofrer profundas alterações, desde sua formulação inicial, seu desenho institucional, até a sua oferta na comunidade alvo. A corrupção é uma das formas de desvirtuamento do interesse público, assim como o clientelismo, a sonegação de informações, falta de transparência, de apoio institucional ou a precária profissionalização do serviço.

Nas últimas décadas, novas metodologias são criadas no âmbito da gestão estatal, há maior preocupação com os resultados e com a exposição na mídia, das ações implementadas pelo

poder público. A existência de programas de transferência de renda, que resultem em mudanças na situação de miserabilidade de grande parcela da população brasileira, que precisam ser acompanhados de políticas sociais universais, podem alterar a prioridade na gestão dos recursos públicos. Esta alteração depende também de mudança na cultura política nacional e de intervenções radicais na lógica da primazia econômica, do valor mercado impregnado na vida pública. Os programas de transferência de renda devem ser acompanhados de outras ações e mudanças na estrutura do sistema, nas causas da desigualdade e níveis de exclusão. As políticas sociais são influenciadas por problemas históricos relacionados a uma cultura política que ainda não se desvencilhou de práticas antigas, como o autoritarismo e o clientelismo. No caso brasileiro, ainda não temos uma política social de fato, universal, há um caminho percorrido, com avanços e recuos. A responsabilidade primordial do Estado deve ser traduzida por ações e investimentos dos recursos públicos para melhorar e aumentar o alcance das políticas sociais, incluindo-se formas e metodologias de participação e o fomento do controle social. Isto é válido tanto para as políticas educacionais como para as de proteção social.