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É possível verificar que há um esforço no sentido da formulação da identidade de uma política de AS e do seu processo de regulamentação. A partir da LOAS, em 1993, alguns conceitos vão sendo reelaborados, outros são formulados para dar conta de um padrão institucional. A consolidação de espaços de interlocução entre Estado e sociedade civil ganha impulso no Brasil com o restabelecimento do regime democrático, a partir do final da década de 1970, e a LOAS também reflete esse momento. Nessa lei a política de assistência social é apresentada como ação continuada, como direito social. Veio somar-se a outros mecanismos, num contexto mais amplo, onde a criação de conselhos gestores de políticas públicas nos vários níveis de governo, os orçamentos participativos (OPs) em algumas cidades brasileiras e projetos em parceria (Estado e OSCs) são exemplos dos canais de participação abertos.

Os processos de mobilização e a luta de movimentos sociais no Brasil tiveram papel relevante na formulação do Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, da LOAS, promulgados após a nova Constituição Brasileira, na luta por maior participação da sociedade na formulação das políticas. Por ser uma área cuja institucionalização contraria interesses da classe política mais conservadora e clientelista, ou por não despertar o empenho de grupos privilegiados, por estar relacionada com o fenômeno da exclusão social, podemos dizer que a AS é o campo dos invisíveis. A regulamentação da política representa um começo desse desvelamento, e nos obriga a aplicar um olhar, mesmo que um olhar enviesado. Este olhar é apresentado simbolicamente na fala de uma adolescente, no documentário “Pro dia nascer feliz”, ao contar sobre sua percepção do outro, o pobre. Ela diz que o olha de longe, rapidamente, através do vidro do carro, de soslaio. É a forma como ela explica sua percepção da pobreza. A identificação dos pobres como público alvo da AS (embora não o único) é um dos pontos importantes na discussão sobre a especificidade desta área, envolve a discussão com todas as demais temáticas da questão social, emprego, moradia, educação, saúde; implica mudança de concepções e “desconstrução” de preconceitos culturalmente constituídos.

A PNAS, ao formular a gestão do sistema, apresenta as novas bases para a relação entre o Estado e a sociedade civil (2004). Reaparece no texto da PNAS o nexo apontado na Constituição Federal sobre a participação das entidades de assistência social na política, enfatizando a primazia e a responsabilidade do Estado, mas reconhecendo o imperativo de

formar redes de proteção social com a participação e colaboração da sociedade civil. Aponta que:

[...] a nova relação público e privado deve ser regulada, tendo em vista a definição dos serviços de proteção básica e especial, a qualidade e o custo dos serviços, além de padrões e critérios de edificação. Neste contexto, as entidades prestadoras de assistência social integram o Sistema Único de Assistência social, não só como prestadoras complementares de serviços socioassistenciais, mas como co-gestoras

através dos conselhos de assistência social e co-responsáveis na luta pela garantia dos direitos sociais em garantir direitos dos usuários da assistência social (PNAS, 2004, p. 41, grifo nosso).

A relação entre poder público e OSCs, segundo o que PNAS preconiza, está caracterizada como uma co-gestão, identificadas não só como prestadoras de serviços, mas também como interlocutoras na formulação, acompanhamento e avaliação das políticas, exercendo o controle social. Tal referência também se expressa na Norma Operacional, quando trata da necessidade de adotar um regime geral próprio de gestão, considerando que este, dentre outros, se particulariza:

[...] pela exigência de ação integrada com a sociedade civil através de suas organizações sem fins lucrativos, nominadas em lei como entidades de assistência social, sob o modelo público não contributivo e não lucrativo de gestão, cuja direção, nem estatizadora, nem de subsidiariedade, consagra parcerias sob a primazia do dever de Estado e do direito de cidadania (NOB/ SUAS, 2005).

A ação integrada com as OSCs não pode ser regida nem pela estatização dessas instituições, nem pela política de subsídios, que contraria a primazia do dever do Estado, nas ações de garantia dos direitos de cidadania. De acordo com Cunha, na AS não se pode perder de vista o papel do Estado como provedor e protagonista principal, os direitos relacionados à política de AS não são direitos individuais ou de liberdade negativa, mas os direitos sociais, que têm como perspectiva a igualdade, a justiça, e que exigem atitudes positivas, ativas por parte do Estado (PEREIRA APUD CUNHA, 2001, p.2). Também não faz sentido tratar as OSCs como aparelhos do Estado, essa posição resvala entre uma tercerização de forte cunho econômico e uma posição de dominação, desconsiderando-se o papel de interlocutores e sua identidade e autonomia. Na verdade as OSCs executam um serviço público, mas não são uma organização estatal, foram historicamente as primeiras a envolverem-se com a proteção de pessoas em situação de risco ou vulnerabilidade.

As situações de risco e de vulnerabilidade social demandam ação ágil e imediata, na atenção de pessoas ou grupos. A intervenção da política de AS requer rapidez, por um lado, e investimento num processo de médio e longo prazo por outro, envolvendo proteção, prevenção de riscos maiores e um alargamento do processo comunicativo na própria sociedade, capaz de alterar estruturas e posições cristalizadas. A história da AS está originariamente marcada pela ação da Igreja, da sociedade civil e da própria família que estabelecem uma rede de proteção, mas que atuam com lógicas diferentes, circunstanciais e particularistas. Sem que seja alterada a sua condição de dever moral para direito de cidadania é impossível pensar numa política pública de proteção social. É difícil para aquelas OSCs, que tradicionalmente exerciam, e ainda exercem, uma ação caritativa, identificarem-se como co- gestores de uma política pública no âmbito da AS.

Segundo Filgueiras (2004), a noção de risco apresenta duas abordagens, a primeira referindo- se à invenção de seguros e contratos, a segunda (com a qual este trabalho está implicado) relacionada ao risco da “fratura social” e instalação na sociedade de segregações sócio- espaciais e isolamento das pessoas idosas e pobres, entre outros problemas, o que exige intervenções específicas em política social. Com a noção de risco relaciona-se o conceito de vulnerabilidade social, que é definida como a capacidade de resposta frente a situações de risco, significando a maior ou menor resistência a uma crise e a probabilidade de que esta implique em declínio do bem-estar e uma piora da condição social. A capacidade de enfrentar positivamente um risco seria determinada pelo patrimônio, não só financeiro, dos indivíduos e grupos, como pela rede de proteção social na qual estão inseridos. Dessa forma explica-se porque duas famílias em contextos semelhantes, com nível sócio-econômico igual, podem estar em situações de vulnerabilidades diferenciadas.

A efetivação dos direitos sociais seria um passo fundamental para minorar a situação de risco social e combater a segregação de grande parte d a população brasileira. A ausência de direito, ou a dificuldade de acesso, significa maior vulnerabilidade e risco, e em geral são situações que expressam multicausalidades, necessitando intervenções cujas análises e respostas são de diversos âmbitos e, portanto, complexas. A AS tem por natureza a sua complementaridade com as demais políticas setoriais, o que pode ocasionar tensão e superposição de ações. Tem suas raízes em funções protetivas historicamente cumpridas pela família, pela comunidade e pela Igreja. Num esforço de traçar seu espaço e atribuições específicas, a V Conferência de

Assistência Social (2005) deliberou sobre a divulgação e a apropriação de dez direitos socioassistenciais:

Todos os direitos de proteção de assistência social consagrados em lei para todos. Direito de equidade rural-urbana na proteção social não contributiva.

Direito de equidade social e de manifestação pública.

Direito à igualdade do cidadão e da cidadã de acesso à rede socioassistencial. Direito do usuário a acessibilidade, qualidade e continuidade.

Direito em ter garantido as convivências familiares, comunitárias e sociais. Direito à proteção social, por meio da intersetorialidade das políticas públicas. Direito à renda.

Direito ao co-financiamento da proteção social não contributiva.

Direito ao controle social e à defesa dos direitos socioassistenciais.

No elenco dos direitos acima, vimos que estes representam, de certa forma, respostas aos desafios e problemas enfrentados pela política de assistência social, tanto no que se refere à universalização, qualidade e continuidade dos seus serviços, ao co-financiamento estatal e a intersetorialidade das políticas públicas. Outro aspecto relevante são as referências ao direito à informação, à manifestação pública e ao controle social, numa alusão a capacidade de autogestão e autonomia que tradicionalmente não eram dimensões consideradas nos serviços destinados aos pobres.

As políticas sociais nos países de desenvolvimento industrial tardio sofrem a influência das instâncias econômicas globalizadas, como nos outros países, mas por conta de sua realidade própria têm uma trajetória também particular. No Brasil, os direitos sociais estão sendo conquistados ao lado dos direitos políticos, sem uma tradição de proteção social. O sistema de proteção social é parte imprescindível da função do Estado, deve ser entendido como sua responsabilidade precípua, o que não impede uma relação de completude com outras instâncias não-estatais. No caso da assistência social brasileira houve uma prioridade de oferta pelas organizações da sociedade civil, como expressão da caridade e filantropia, missão religiosa, de diferentes credos. Enquanto um país de tradição católica, essa foi a vertente religiosa mais influente e tem ainda uma expressiva atuação no campo da AS. O processo de

institucionalização da assistência social enquanto política pública, dever do Estado, é uma mudança normativa que ainda está se estruturando.

Exemplo desse esforço em avançar na identificação das ações socioassistenciais é o debate em torno do Projeto de Lei 3.021/2008, que trata da Certificação das Entidades Beneficentes de AS - CEAS e dos procedimentos de isenção das contribuições para a Seguridade Social. Atualmente a certificação é feita exclusivamente pelo Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS. A Lei 8.212/1991 estabelece os requisitos para a concessão da isenção de contribuições sociais, sendo sua regulamentação complementar aplicada segundo o Decreto 2.536/1998. Para alguns especialistas o Decreto a rigor é inconstitucional, e não poderia regular a certificação das instituições que prestam serviços no âmbito da AS. Pela proposta a ser votada, a certificação passaria a ser regulada por uma Lei Ordinária, e a certificação passaria a ser concedida pelos Ministérios da Saúde, da Educação e do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, conforme sua área de atuação – saúde, educação e assistência social. Assim todos os processos de concessão e renovação do CEAS, hoje em torno de oito mil aguardando julgamento no CNAS, seriam divididos entre os três Ministérios. Várias Emendas estão sendo apresentadas para modificar ou complementar o projeto de lei, travando-se nesse momento mais uma batalha de interesses e de natureza conceitual entre governo e organizações da sociedade civil. Em nota do Grupo de Trabalho – GT do CNAS (2008), este se posiciona dizendo por que defende o PL 3021/2008, reafirmando o compromisso com a construção do campo específico da AS, a adesão à política pública e o resgate do papel do controle social. O PL tira do CNAS uma função de gestão que é a certificação e aponta, aos Ministérios da Saúde e da Educação, a função de certificar entidades beneficentes em sua área. O Grupo de Trabalho do CNAS (2008) defende que num país marcado por desigualdades sociais, as políticas públicas setoriais devem constituir mecanismos próprios a cada setor para o enfrentamento dessas desigualdades, reforçando a dimensão assistencial como condicionante das demais políticas, mas destaca que estes mecanismos não podem ser confundidos como sendo mérito ou especificidade da política de AS. Sem dúvida, a proposta do PL traz avanços para a política pública, mas há pontos que devem ser analisados com cautela e vão gerar muitos debates em todo o país.

Sobre os desafios para a construção do SUAS no Brasil, Lima (2004, p.81) aponta que a LOAS preconizou que a gestão da política e a organização das ações deveriam ser articuladas em um sistema descentralizado e participativo, organizado nos três níveis de

governo. Entretanto muitas funções continuam concorrentes entre União, estado e município e a delimitação de cada esfera continua pouco precisa, dificultando a função de controle pelos conselhos de AS. A regulamentação permaneceu ambígua, não sendo viabilizados os instrumentos de ação, para sua descentralização seriam fundamentais a autonomia e os recursos financeiros que possibilitassem a execução da política. Como a maior parte dos municípios depende de recursos da União e não conta com políticas sociais abrangentes, universais, a AS fica em total dependência do governo federal ou precisa contar com o apoio da sociedade civil, as iniciativas filantrópicas. Outro aspecto limite é que a regulamentação foi toda baseada na concepção que orientou a área da saúde, área com problemas muito distintos da AS, com um processo de institucionalização mais avançado e forte coalizão de apoio. Complementando, nos parece importante lembrar o agravante que significa ter uma ação que está de certa forma concorrendo com as outras temáticas e ao mesmo tempo buscando uma intersetorialidade da política social.

Além do desafio a ser enfrentado com a institucionalização da política, a AS opera um conjunto de atividades que envolvem alto grau de incertezas, o que alguns especialistas denominam como o caráter brando3 das tecnologias. A política de AS estabelece serviços com conhecimento precário sobre o objeto da ação, como no caso do risco social e a exclusão, fenômenos, como dito anteriormente, que tem multicausalidades e respostas que precisam abarcar dimensões e áreas de conhecimento diversas. É uma política que ainda revela pouco avanço em sistemas de monitoramento e avaliação, embora com alguns passos importantes nesse sentido. Os trabalhadores dessa área, de forma geral, têm baixa qualificação e estão mais suscetíveis às intervenções do clientelismo político.

O papel complementar das organizações filantrópicas, sem fins lucrativos, embora não exclusivo da AS, tem nessa área um impacto grande. Durante muito tempo, e ainda em alguns lugares, a ação dessas organizações é a principal, não uma atividade complementar. A pesquisa de Souza (2004) sobre a economia da caridade enfatiza essa relação no período da construção de Belo Horizonte, revelando um planejamento elaborado por suas elites, e como trabalhadores e pobres foram submetidos a uma rede de instituições assistenciais, alvos da filantropia mineira. O autor procura demonstrar que a atenção aos pobres foi um tema e uma

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Tecnologia branda é uma qualificação referente ao grau de incerteza quanto aos resultados, comum nas metodologias e instrumentos utilizados nas atividades e processos da área social, especialmente no campo da assistência social, em oposição à tecnologia dura, no campo das ciências exatas, nos termos de Sulbrandt, apud Costa (2004, p. 40).

demanda para a Igreja, para a sociedade, nos séculos passados, que ao Estado cabia a segurança, o controle mais explícito.

Não faz muito tempo que a condição de pobreza era formalmente atestada pela Polícia, conforme determinava a lei, sendo o atestado uma exigência para alguns benefícios. Essa realidade infelizmente é ainda vigente em cidades do interior do país, mesmo com a proibição legal, preconizada pela LOAS, de tais procedimentos. Souza relata que, nas décadas de 1920/1930, a assistência médica na Santa Casa de BH, segundo seus dirigentes, tinha uma concepção moderna porque todo indivíduo tinha direito ao atendimento médico, rico ou pobre; no caso do rico, o pagamento de uma taxa pequena o habilitava, e no caso do indigente, apresentava-se o atestado de pobreza (2004). A necessidade de controle dos pobres e dos não integrados ao convívio social é ainda fato inconteste.

Lidar com as questões da exclusão, com os excluídos, torna a assistência social igualmente vítima e algoz: vítima do mesmo preconceito que é dirigido ao seu público alvo, como uma “política da esmola”, como constata Godoy (2006), mas por outro lado identifica-se com o algoz porque torna-se facilmente um instrumento de manipulação e cooptação dos mais pobres, podendo significar a tutela e a estratégia de manutenção do statu quo das elites, a manobra pelo capital. O pano de fundo da exclusão coloca a AS em lugar insustentável, no lugar do desequilíbrio, da contradição, de pensar a proteção e a autonomia para aqueles a quem a própria sociedade deslocou e os transformou em invisíveis, culpados, violentos ou inúteis. Não se trata de fazer a apologia da pobreza, nem de generalizar as virtudes de um segmento da população, mas de reconhecer que a exclusão é um fenômeno social, que existem causas estruturais, que a condição de vulnerabilidade de muitos possibilita a manutenção da riqueza e do poder de poucos.

Mais do que práticas, regulamentação e técnicas (também importantes), o campo da AS requer uma percepção crítica das dimensões ideológicas, dos agentes políticos e das conformações de forças, requer um investimento na formulação teórica de seus conceitos, um investimento nos recursos humanos e uma posição firme diante de sua própria autocrítica. Autocrítica que também se refere ao conjunto da sociedade, uma luta de cunho democrático, participativo e promotor de mais equidade. Acreditamos que política de AS é dever do Estado, cujo objetivo é garantir a condição de cidadania para todos, que precisa orientar-se por essa visão do campo dos direitos sociais, e ultrapassar a herança da filantropia enquanto

caridade. E dar mais importância à dimensão aprendizagem nas relações sociais, no sentido de politizá-las. Devemos ainda ressaltar, na linha de uma proposição de Habermas, que valores do mundo da vida não podem ser descartados da produção de um espaço democrático, com o risco de tornar a política pública uma redução ao aparato burocrático e estatal. O que possibilitou uma alteração, um desejo de mudança na política de AS foi, dentre outras causalidades, a ampliação do discurso crítico, um discurso que não descarta a participação da sociedade civil, que questiona a moral individualista das modernas sociedades e problematiza a idéia de espaço público e sua anulação pela primazia da lógica do mercado. Há muito que avançar nessa área e para sermos mais proficientes é preciso aprender com os acertos e especialmente com os erros.