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As ações tomadas de baixo para cima, como novas estruturas de governança e organizações, serão possíveis na participação social dos atores envolvidos (MOULAERT, 2008). A busca pela participação social no processo de implementação de políticas públicas é de fundamental importância da concepção à avaliação. Pode-se afirmar que há a construção de uma nova relação na participação dos atores, que é a possibilidade dos mesmos desenvolverem ações de inovação social. A gestão social que pode ser notada nos documentos das políticas territoriais do MDA, como aponta Zani:

Nos documentos que norteiam a proposta é evidente o reconheci- mento de que a concretização destes pretensiosos eixos de ação, tendo em vista os traços tradicionais que marcam o cenário político

do país, requer a maciça presença do Estado, no sentido de fortalecer a capacidade de intervenção autônoma dos atores sociais, capaci- tando-os técnica e politicamente, de fortalecer as redes sociais, de animar os processos de concertação e articulação interinstitucional, convergindo às ações dos variados atores nos diferentes níveis – municípios, estados e União (ZANI, 2012, p. 182)

A participação dos atores sociais é garantida em todos os documentos analisados referentes aos Programas o Território Rural e Territórios da Cidadania, e a lógica da participação está claramente expressa nos documentos, em que se destaca um esforço articulado entre sociedade civil e Estado, para que ocorra a efetivação envolvendo-os em uma institucionalidade de compromissos e partilhas sociais (ZANI, 2012). O projeto deve ser coletivo, cuja finalidade está na gestão social. Assim, a política traz contornos inovadores e espera que os atores envolvidos nesses espaços participativos venham a apropriar-se da sua história, de seu território e do desenvolvimento, com liberdade em uma política que tem o Estado presente – um desafio que não é impossível de ser realizado.

A gestão social torna um elemento presente em toda a esfera do projeto e seu contraponto a uma gestão tecnocrática e monológica torna uma estrutura coerente, que pode possibilitar no território ações de inovação socioespacial, uma vez que “o envolvimento pleno e ativo dessas forças sociais, qualquer iniciativa voltada à promoção do desenvolvimento irá sofrer processo de aderência ao cotidiano das pessoas e instituições” (MDA, 2005e, p. 10), Nesse âmbito, também a aderência provocadora, capaz de romper inércias e provocar mudanças na estrutura, possibilita transformações territoriais. Nesse ínterim, ligadas à conjuntura política do projeto estão as definições básicas, os atores, as lideranças, o empoderamento, e instituições - todo espacial.

Para o MDA, a gestão social consiste em:

A SDT/MDA entende por gestão social uma certa maneira de gerir assuntos públicos, nesse caso em particular as políticas e iniciativas voltadas para a promoção do desenvolvimento das áreas rurais. Para que ela ocorra de maneira eficaz, deve se apoiar em sistemas descentralizados, baseados em forte participação, com maior fluidez e densidade de informação, de estabelecimento de parcerias e de articulações em rede. Em desenvolvimento territorial isto (requer a construção de pactos de) (concertação social – isto é, de formas de) (articulação social entre os diversos agentes) (locais, públicos e privados –, o detalhamento) (do pacto em um plano de desenvolvi- mento) negociado, a construção de (institucionalidades que represen- tem espaços) de compartilhamento do poder e das responsabilidades e,

finalmente, mecanismos de controle social sobre as ações previstas no plano (MDA, 2005d, p. 11-12).

Segundo as Referências para a Gestão Social de Territórios Rurais (MDA, 2005d), não basta, contudo, somente ampliar o leque de agentes territoriais envolvidos, mas envolver plenamente as forças sociais do território. A participação não deve ficar restrita aos mecanismos de consulta e fiscalização, típicos de diversas experiências recentes, e tampouco encerrar-se na etapa de concepção da política. A proposta de gestão social trata-se, nesse programa, da amplitude com a qual a participação tem sido normalmente apropriada pelos variados atores nos espaços participativos do território.

Assim, pode-se definir como processo uma série de fenômenos, fatos ou ações de caráter periódico que partem de um ponto inicial, como um ponto gerador de constantes mudanças, retroalimentação, correções, possíveis inovações socioespaciais e de difícil separação. Dessa forma, a gestão social é um ciclo, como na Figura 1. O ciclo é importante, pois ele possibilita a entrada de uma nova cultura democrática, com possibilidades de superar o clientelismo presente nos locais em que atua. Sobre essa circunstância, Perico observa que:

Um dos eixos centrais de transformação dos processos territoriais é a restauração de um ciclo da gestão no território. No ciclo, ocorre a introdução de nova cultura democrática na tomada de decisões sobre a inclusão de atores territoriais e na gestão participativa de instrumentos técnicos do planejamento; e sua definição acontece a partir dos mecanismos de gestão: em três processos gerais (o planejamento, a organização e o controle social) que se destacam ao garantirem coerência em relação à política e à eficácia (PERICO, 2009, p. 100).

Essas etapas podem ser definidas da seguinte forma (PERICO, 2009): Planejamento, baseado na participação, refletindo-se no comportamento e nas atitudes, comportamento e ações dos atores territoriais priorizando o debate e a transparência, resultando em plano de ação, a sustentabilidade e a apropriação. Organização, a inclusão de diversos atores para o fortalecimento das estruturas institucionais do território (região). Direção, permitir avanços e questões políticas, como a participação, transparência e comunicação. Controle social, realizado pelos atores sociais, eixo fundamental do projeto. Sendo que a sensibilização/mobilização não se trata de uma etapa, mas uma ação que permeia todo ciclo bem como a direção.

Fonte: MDA (2005d, p. 16).

Figura 1 – Ciclo da gestão social.

Como o Programa propunha que estas práticas sejam contínuas e permanentes, pretende-se que cada novo ciclo a ser experimentado (MDA, 2005d) mobilize novos atores; permita diagnósticos mais acurados, aproveitando melhor as potencialidades e oportunidades locais, quer econômica, política ou organizacional; reúna condições de apontar soluções adequadas para enfrentar os problemas; articule melhor os atores e as políticas públicas, fortalecendo os arranjos institucionais; e aprimore o controle social do processo de desenvolvimento sustentável.

A gestão social, de fato, é uma permissão do Estado à sociedade e ao mesmo tempo uma conquista desta, enquanto o ciclo possibilita uma série de interferências na policy-making, que, acredita-se, introduzam mudanças nas estruturas e repercutam na possível mudança socioambiental, na qual se coloca o empoderamento e o capital presente no território, bem como nas institucionalidades. Essas mudanças, também na visão de ciclo, poderiam estar localizadas em quaisquer de suas fases: no planejamento, na organização, direção e no controle social.

A respeito do gestor social previsto para o território rural (MDA, 2005a), este não seria um empreendedor social no sentido de Schumpeter, cujo resultado de sua liderança seria revertido como ganho econômico para o território. Este, sim, seria um desviance do sistema social, uma liderança com interesse comunitário, de cooperação, distribuição e solução de problemas comuns, em que a autonomia é um objetivo a se alcançar nas comunidades territoriais, capaz de assumir e de criar institucionalidades participativas para a efetivação dos objetivos do programa em especial a gestão social.

Os processos participativos têm como característica fundamental a reflexão sobre a prática social. É a partir dela que indivíduos, organizações e comunidades adquirem novos conhecimentos sobre sua realidade e desenvolvem capacidades de transformá-la. A proposta do Programa sustenta-se na implementação de processos de formação de gestores sociais durante a sua participação nas diversas instâncias da Gestão social do território (MDA, 2005a, p.18).

A ação coletiva desenvolvida pelos indivíduos, quando participam de espaços privilegiados de decisões, de consciência social dos direitos sociais, é entendida como adjacente à gestão social e voltada aos atores do território, com capacidade para estabelecer novas institucionalidades, trunfos territoriais de projetos comuns – Territoriais (MDA, 2005a). Não se busca o empoderamento de forma diferenciada dos grupos envolvidos, apesar de ser uma política que já os define como agricultores familiares e Estado. Contudo, há uma preocupação com esse processo dos atores e instituições, pois eles necessitam de apoio, já que não se trata de competência uma vez que esta função seja própria a todos os atores (MDA, 2005b).

O capital social é visto de forma utilitarista, como se fosse simétrico nas relações de poder do território, com consequências no empoderamento e na gestão social. Ele é definido como habilidades, para se obter um bem comum e uma capacidade de comunicação ou de difusão espacial, como pontuado em:

Implica a habilidade de pessoas e grupos em estabelecerem relações duradouras, obter recursos financeiros, materiais, cognitivos e empreender ações com a finalidade de reduzir custos das transações por meio da associação, da administração, da compra e da venda conjuntas, do uso compartilhado de bens, da obtenção e difusão de informações (MDA, 2005b, p. 8).

No que concerne ao capital social, pela ótica dos documentos oficiais do MDA, seriam necessárias outras ações para que ele pudesse desenvolver mudanças no agir para os desprovidos de poder, pois essa visão não o analisa de uma forma relacional e não deixa clara a existência de relações de tensão e interesse entre grupos públicos e privados (MOULAERT, 2008). Assim, a visão de um capital social traz dificuldades para uma ação de inclusão e de apropriação por todos do território, em especial aos excluídos. As observações feitas por Brandão fazem referência à possibilidade de um território, cujas relações consideradas simétricas, sem disputa, de se apropriar do capital territorial em função das atividades econômicas e técnicas, dificultam as transformações socioespaciais, assim, impossibilitando o chamado bem comum:

A necessidade da “Territorialização” das intervenções públicas é tomada como panaceia para todos os problemas do desenvolvimento. Assevera-se, de forma velada ou explícita, que todos os atores sociais, econômicos e políticos estão cada vez mais plasmados, “diluídos” (subsumidos), em um determinado recorte territorial. Na verdade, parece existir uma opção por substituir o Estado (“que se foi”), por uma nova condensação de forças sociais e políticas (abstrata) que passa a ser chamada de território. Muitas vezes estão ausentes ou ‘mal abstraídas’ questões estruturais. Propugnam-se receitas genéricas, descurando, por exemplo, das especificidades de um contexto de país subdesenvolvido, continental, periférico e com uma formação histórica da escala local bastante peculiar. Lança-se mão de repertórios de boas práticas bem catalogadas, fruto de um esforço de pesquisa de criação de inventários de experiências de desenvolvimento territorial. O território passa a ser visto como o grande elemento repositório, condensador e, ao mesmo tempo, regulador autômato de relações, dotado da propriedade de sintetizar e encarnar projetos sociais e políticos. [...] À ação pública caberia apenas animá-lo e sensibilizá-lo, construindo confiança e consenso duradouros. É bom lembrar que tal consenso surge como pressuposto e não como propósito a ser construído. Negligencia-se, claramente, o papel, por exemplo, do Estado na provisão de infraestrutura, tanto hard, quanto soft, que penso, ainda são importantes fatores de estruturação de dinâmicas. [...] O território que deveria ser visto como ambiente politizado, em conflito e em construção é posto como ente mercadejado e passivo, mero receptáculo. O que é fruto de relações sociais aparece como relação entre objetos. Há uma coisificação e o território parece ter poder de decisão, transformado em sujeito coletivo [...] (BRANDÃO, 2007, p.49-50 – grifos deste autor).

Dessa forma, é preciso pensar a gestão e governança dos territórios de forma complexa, por arranjos institucionais que possibilitem a sua efetivação, bem como em apoderar os desprovidos de poder, para que se possa produzir a difusão de inovação em base territorial, e não apenas uma nova difusão econômica apropriada por alguns. Esse

empoderamento é fundamental para garantir o direito ao desenvolvimento a todos do território e uma nova institucionalização é fundamental para efetivar esse direito, mas os atores sociais exercem territorialidades em processos históricos na qual a policy-making se constituirá em um novo elemento neste espaço-tempo.