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O PRONAT tem sua origem no PRONAF, infraestrutura e serviço33 (Proinf), e muda seu atendimento do município para os territórios rurais. O objetivo geral do programa é “promover e apoiar iniciativas das institucionalidades representativas dos territórios rurais que objetivem o incremento sustentável nos níveis de qualidade de vida da população rural” (MDA, 2005b, p. 2). Esse objetivo demonstra a importância dada ao conceito de território, pois é a partir dele que se desenvolvem as ações. É uma referência institucional representativa do poder; a construção de territórios de esperança com o objetivo de levar cidadania a parcelas excluídas.

Pode-se observar, pelo dado objetivo, o rompimento com uma visão neoclássica, pois o intuito não é levar para os territórios as institucionalidades, mas sim apoiar e promover as já existentes ou criar os territórios que comporiam esta institucionalidade, uma composição social de uma região de planejamento. A definição de território rural para o MDA consiste em:

Um espaço físico geograficamente definido, geralmente contínuo, compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critérios multidimensionais – tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições – e uma população com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos específicos, em que se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial (MDA, 2005b, p. 3).

O conceito de território, que é o norteador do programa, se justifica, pois ele ultrapassa a esfera de um município, redefine o campo e a cidade, o coloca de forma ampla e inclui ambiente, economia, sociedade e cultura, política e instituições. Ele distingue grupos, apesar de admitir toda a pluralidade em função de estabelecer a solidariedade entre os integrantes. Assim, identidade cultural e territorialidades seriam a institucionalização de uma descentralização capaz de promover sinergias para a promoção do desenvolvimento regional, que, por sua vez, estabeleceria vínculos com os

33 _{“Com relação ao PRONAF Infra-Estrutura e Serviços Municipais, cabe salientar que este se constituiu}

no período 1997/2002 numa modalidade de financiamento do governo federal, com recursos não- reembolsáveis, em parceria com os governos municipais, tendo como objetivos a implementação, a ampliação, a racionalização, a modernização ou a realocação da infra-estrutura pública e de serviços de apoio ao desenvolvimento da agricultura familiar” (HESPANHOL, 2006, p. 16).

movimentos sociais e outras formas de organizações públicas ou comunitárias, circunstância que poderia provocar mudanças de inovação social.

Diante disso, os critérios utilizados pela SDT para identificar os Territórios Rurais são: i) conjunto de municípios com até 50 mil habitantes; ii) conjunto de municípios com densidade populacional menor que 80 habitantes/km2; iii) maior concentração do público prioritário do MDA (agricultores familiares, famílias assentadas pela reforma agrária, agricultores beneficiários do reordenamento agrário, famílias assentadas – que caracterizam, juntos, maior intensidade de demanda social); iv) conjunto de municípios já organizados em territórios rurais de identidade; v) conjunto de municípios integrados com os Consórcios de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad), do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), e Mesorregiões do Ministério da Integração Nacional.

Os critérios utilizados na seleção dos Territórios de Cidadania foram: i) menor Índice de Desenvolvimento Humano (IDH); ii) maior concentração de agricultores familiares e assentados da Reforma Agrária; iii) maior concentração de populações quilombolas e indígenas; iv) maior número de beneficiários do programa Bolsa Família; v) maior número de municípios com baixo dinamismo econômico; vi) maior organização social; e vii) pelo menos um território por estado da federação (LEITE et al., 2012, p. 60-62).

A partir desses critérios, a identidade proposta fica submetida a uma determinação do Estado e não pode ser classificada como de identidade social, não se configurando, portanto, em uma ontologia social, mas sim de governo. Observa-se que, nessa perspectiva de território, a combinação de abordagens sociais e econômicas, culturais, ambientais, enfim, espaciais, com a construção, não se dão de baixo para cima, mas com a influência do Estado; resulta, pois, em uma dupla mão para construção de projetos coletivos, que estariam na esfera do poder, da governança e da dinâmica social de um movimento comunitário tolhido de ação pelo governo.

Desse modo, a participação social presente possibilitaria a contestação ou até mesmo a afirmação de que são estratégias sociais de contorno por parte das comunidades com suas iniciativas sociais, que podem gerar recursos a avançar para uma consciência territorial e que são escolhidas pela sociedade com objetivo de ampliar a política governamental, ou quiçá transformá-las, desafio imposto a um território que propõe cidadania, recém empossados em outros territórios já existentes.

A identidade é adotada pelo MDA para diversos projetos territoriais. O território de identidade, longe de ser algo estanque e associado a determinismo cultural ou econômico, deve ser entendido a partir da totalidade social representada pelo espaço e pelo território, que resulta do processo sócio-histórico de ocupação da região, das suas tecnologias produtivas, formas de sociabilidade, convívio e produção material e imaterial. Ele se refaz e ressurge em seus novos espaços de inserção como uma expressão de traços diferenciados, distintos das pessoas ou grupos que se articulam na configuração do território, uma manifestação de força social objetiva (PERICO, 2009) capaz, assim, de promover mudanças que repercutem na totalidade.

Visto dessa forma, o território de identidade pode ser um elemento transformador do espaço, pois pode interferir nas relações sociais e mudar as estruturas. No entanto, esse ato pode aprisioná-lo ao Estado, às estruturas econômicas e às instituições, enquanto configurações incapazes de realizar a inovação socioespacial, por ações de dependência ou clientelistas.

A inovação social no âmbito da territorialidade demarcada pelo Estado é concebida dentro de uma visão que prevê a existência de um pacto social e uma plena autonomia entre grupos sociais que produzem e reproduzem suas relações em um espaço institucionalizado pelo Estado. Logo, ao ser articulado por políticas públicas, pode ser capaz de produzir mudanças nas inércias espaciais, pois muda o poder e modo de regulação social e o modo de organização social; desta forma, podendo levar a mudanças no tempo-espaço e ultimar transformações na estrutura social, nos processos humanos. Configura-se, pois, em um novo elemento na política pública capaz de acertar todas as contradições existentes no modo de produção. No entanto, a realidade é historicamente marcada pela (re)produção das desigualdades sociais que, via de regra, são expressas de forma diferenciada em um movimento desigual e combinado com as relações de classe, criando, assim, não o território uno de um consenso imposto, mas territorialidades que se conflituam dentro de uma totalidade de produção e reprodução do capital (FERNANDES, 2009).

A definição de Bonnal et al. (2012) é de um território de hibridação, pois há diversas formas de uso ligadas ao mesmo tempo-espaço: um território de governanças é a possibilidade da ação dos atores sociais locais, exógenos ou de transição. A política pública, mas de ação local, baseando na identidade, é um exemplo dessa hibridação e governança.

Em relação à hibridação dos processos de construção e de uso dos territórios segundo uma lógica de coconstrução pelos atores locais e segundo a delimitação de um espaço de governança pelo Estado, destaca-se a experiência dos territórios rurais de identidade da SDT/MDA que, apesar de ter sido estruturada na esfera federal, faz referência a elementos simbólicos da agricultura familiar e à ação coletiva local. O processo de hibridação é ampliado ainda mais pela criação do programa governamental Territórios da Cidadania e por sua operacionalização utilizando o recorte e a institucionalidade dos territórios rurais de identidade (BONNAL, 2012, p. 6).

Outra referência que essa definição territorial faz é a de uma nova visão do que seja o rural. Sob esse aspecto, busca-se além do setorial, da agropecuária, baseando numa visão que conjuga o territorial. Dessa forma, a ação sobre o desenvolvimento não deverá ser voltada para o setor agropecuário, mas deverá assumir multidimensões que também não poderão ser concebidas apenas na esfera econômica, como também em outras, como as das realidades locais. São exemplos o apelo a partir de políticas que ampliem a multifuncionalidade, incentivando atividades como o turismo, o lazer, atividades de caráter terciário e secundário no campo, e atividades que levem equipamentos e serviços básicos ao campo, como saúde, educação, saneamento básico, transportes, assistência social, etc. (BIANCHINI, 2001; GRAZIANO, 2001).

De fato, um movimento observado na América latina é mudança que começa no final do século XX e ainda está em curso em diversas regiões rurais, em especial nos territórios da agricultura familiar, como observa Sepúlveda (2003). Esta representa o aumento da importância das atividades rurais não agropecuárias: multissetorialidade; crescente integração dos espaços urbanos e rurais; importância de integrar as preocupações de uma gestão sustentável do ambiente e dos recursos naturais; transformações na institucionalidade rural; reconhecimento da relevância de novos atores sociais; preocupação com a qualidade visando atender demandas cada vez mais exigentes; e importância da incorporação de novas tecnologias de informação e comunicação.

Essas mudanças são incorporadas ao conceito de território do MDA e é possível definir mais claramente esse novo rural incorporado pelo Condraf (2008). Podem-se perceber algumas características sobre esse novo rural, proposto no conceito com nova orientação: não o agrícola da modernização conservadora, mas portador de diversidade ampla, populações, culturas, ecossistemas e formas de organização comunitárias que interajam nas relações espaciais e abram a possibilidade de serem aproveitadas como

forma de desenvolvimento (DELGADO, 2010). Por fim, o CONDRAF (2008) busca na ontologia comunitária a sua visão sobre o rural ao admitir uma diversidade e que nela consiste a atuação da política territorial.

A pluralidade do rural pode ser um elemento que viabilize inovações sociais, pois a construção de possíveis alternativas ao território traz dois aspectos que a política territorial deverá observar como desafio, como situa Delgado (2010) sobre a identidade e atores sociais:

Importa para nós sublinhar, neste particular, dois aspectos: (1) que o reconhecimento pelo Condraf dessa enorme diversidade de identidades sociais existente no Brasil rural, muitas delas até há pouco tempo inexistentes, pois se tratava de grupos sociais “invisíveis” para o Estado e para a sociedade, já é, por si só, um reflexo do avanço do projeto democratizante no meio rural; e (2) que a existência dessa diversidade de identidades e de atores sociais, com força política e poder de barganha muito desiguais frente à sociedade e ao Estado, torna mais complexa a condução e o conteúdo do projeto democratizante e a formulação de estratégias de desenvolvimento sustentável para o Brasil rural (DELGADO, 2010, p. 49).

Esse desafio leva a pensar em como unificar esses elementos na territorialização e não a criar políticas setoriais agora no território, de modo a superar a novidade para transformar em relações territoriais, em inovação socioespacial. Para isso, a participação dos atores sociais exerce papel fundamental.