A alardeada “crise ambiental23”, agravada nas últimas décadas do século XX, provocou uma intensa preocupação com a questão ambiental, em nível mundial, induzindo um redirecionamento no pensar e no fazer de políticos e de grupos específicos em relação ao meio ambiente. Em termos práticos, verificou-se a progressiva disseminação da preocupação com a degradação ambiental e o surgimento de diferentes vertentes do ambientalismo24. Observa-se, nesse contexto, um processo de fortalecimento do ambientalismo no mundo, nas suas diversas vertentes contemporâneas: associações ambientalistas, agências estatais de meio ambiente, organizações não-governamentais, movimentos sociais, grupos e instituições científicas que realizam pesquisas sobre a problemática ambiental, além de um reduzido setor do empresariado que orienta seus investimentos e processos produtivos pelo critério da sustentabilidade ambiental (VIOLA; LEIS, 1995).
Entende-se que a introdução da questão ambiental na agenda política internacional e nacional e a incorporação desta nos processos de decisões econômicas e políticas é um processo político influenciado pelas discussões e mobilizações travadas pelos diversos segmentos do movimento ambientalista mundial (atores políticos, nacionais e internacionais) e tornou-se fator condicionante de novas formas de organização e de mobilização política, especialmente entre muitos dos setores da sociedade tidos como os vilões da “crise ambiental”, a exemplo do setor industrial.
Em resposta à regulamentação ambiental dos países onde operam, às pressões políticas de movimentos sociais ambientalistas e às normas de organismos internacionais,
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O conceito de crise ambiental é entendido por alguns autores como a expressão dos limites e da escassez dos recursos naturais, relacionados a um modo de vida dominante. Segundo Leff: “a crise ambiental reflete-se na irracionalidade ecológica dos padrões dominantes de produção e consumo, marcando os limites do crescimento econômico” (2002: 15-16). Porém, segundo Harvey (1996), muitos defensores desta tese ignoram a diversidade de formas sociais e, conseqüentemente, a diversidade de concepções de natureza e de espaço natural, o que se traduz em ignorar a diversidade das lógicas de apropriação da natureza e o caráter não universal dos limites naturais e da escassez na natureza.
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A esse respeito ver Martinez-Alier (1999 e 2001). Este autor identifica três vertentes do movimento ambientalista mundial: o “Culto à Vida Silvestre”; o “Ecologismo dos Pobres”; o “Evangelho da Ecoeficiência ou Modernização Ecológica ou ainda Desenvolvimento Sustentável”. De acordo com este autor, o movimento ambientalista mundial tem sido dominado, nas últimas décadas, pelas duas últimas vertentes, especialmente pela vertente que se orienta nos princípios do “Evangelho da Ecoeficiência” ou “Desenvolvimento Sustentável”. Esta vertente baseia-se na crença na eficiência técnica para corrigir os danos ambientais, assim como no consenso como forma de resolver os conflitos de interesses. De acordo com esta perspectiva, os limites ecológicos são ignorados em favor da capacidade técnica de melhor explorar os recursos naturais, ou mitigar os efeitos da exploração destes.
tem-se um processo de incorporação da questão ambiental nas agendas de importantes segmentos dos setores produtivos, que deu forma ao assim denominado ambientalismo empresarial, analisado neste capítulo.
Na primeira parte do presente capítulo serão analisadas as diversas formas de incorporação da questão ambiental pelos setores produtivos, com destaque para o empresariado industrial. O argumento central é que a regulação ambiental tornou-se fato relevante para o empresariado industrial, especialmente pelas restrições impostas no uso dos recursos naturais e pelo controle das externalidades ambientais negativas.
Na segunda parte deste capítulo procura-se analisar o processo de organização política do empresariado para participar nos processos decisórios concernentes à regulação ambiental, com vistas a influenciar nesses processos, com destaque para a atuação da Confederação Nacional da Indústria e do Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável.
Na terceira parte, analisa-se como o novo contexto institucional, inaugurado com a redemocratização e a Constituição de 1988, possibilitou a abertura de novos canais de acesso ao sistema político, fomentando uma maior articulação de interesses do empresariado industrial junto ao Estado, seja por intermédio da participação política efetiva de estruturas de representação corporativas, de estruturas extra-corporativas e por intermédio de velhas táticas, agora altamente profissionalizadas, de representação de interesses, tais como a adoção de táticas de lobby junto ao Congresso Nacional e a instâncias do Poder Executivo.
2.1 – O ambientalismo empresarial e as diferentes formas de incorporação da dimensão ambiental na agenda do empresariado industrial brasileiro
São diversos os efeitos do processo de intensificação da preocupação com o meio ambiente, observado em nível mundial, sobre os setores produtivos, em geral. Alguns segmentos do setor empresarial têm-se utilizado da problemática ambiental como uma janela de oportunidades para novos investimentos, a exemplo dos produtores de equipamentos antipoluentes, produtores de equipamentos ligados à energia renovável, produtores rurais ligados à agricultura orgânica, indústria de reciclagem de resíduos sólidos e de materiais industriais, entre outros. Floresce o Ecobusiness. Sob esta designação classificam-se: a indústria de despoluição do ar e da água, a reciclagem de lixo, o controle de ruídos, a recuperação de solos, as consultorias em meio ambiente, além de uma extensa lista de produtos vendidos no mercado mundial a partir de sua imagem ecológica, a exemplo dos produtos verdes ou environment friendly (MAIMON, 2001).
De acordo com Maimon, o Ecobusiness envolve uma gama de produtos cuja demanda tem crescido, ao longo dos últimos 20 anos, em consonância com a difusão da consciência ecológica. Pesquisas indicam que, ao longo das últimas décadas, o setor privado, em escala mundial, tem deixado de considerar o meio ambiente apenas como um adicional de custo, passando a vislumbrar lucros com a criação e difusão de produtos e mercados25.
Além da grande diversidade de investidores em Ecobusiness, outros segmentos empresariais foram levados a promover mudanças na gestão dos processos produtivos, considerando critérios de proteção ambiental. Nesses segmentos foram observadas mudanças significativas no processo de produção e nos produtos, graças à realização de investimentos em tecnologias “ambientalmente corretas”, ou “tecnologias limpas”, visando a assegurar um maior controle dos danos ambientais.
Em relação ao Brasil, outros segmentos do empresariado, especialmente nos casos de grandes empreendimentos industriais potencialmente responsáveis pela degradação ambiental, têm adotado, nos últimos anos, outras formas de incorporação da questão ambiental, como as
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O mercado de ecobusiness é constituído de pequenas e grandes empresas, voltadas para o mercado local e/ou internacional, desde empresas químicas e mecânicas de alta tecnologia até micro empresas de alimentos e cosméticos naturais e de reciclagem cuja tecnologia é de domínio público. O mercado internacional do
ecobusiness, em 1990, movimentou cerca de US$ 255 bilhões com fortes perspectivas de dobrar o faturamento
em dez anos, atingindo a cifra de US$ 580 bilhões. Na década de 1990, os países da OCDE concentravam 90% desse mercado: cerca de 30.000 empresas norte americanas, 20.000 européias e 9.000 japonesas, empregando perto de 1,7 milhões de pessoas (OCDE, 1992 apud MAIMON, 2001).
ações compensatórias pelo uso de recursos naturais, a exemplo da manutenção de unidades de conservação, além da comercialização de carbono26.
A incorporação da dimensão ambiental na agenda de segmentos importantes do empresariado pode ser vista como adequação às normas ambientais produzidas ao longo do processo de institucionalização da questão ambiental no Brasil – fator condicionante interno –; assim como reflexo do fortalecimento de uma provável conscientização ambiental global, que se transformou em normas de comércio internacional e na formação de barreiras comerciais não tarifárias de fundo ambiental27 – fator condicionante externo. Em muitos casos, esse processo de “ambientalização” de segmentos do empresariado é resultante da combinação dos dois fatores.
De acordo com Torres (1996: 43-67), determinados segmentos dos setores produtivos organizados em território brasileiro foram levados a promover mudanças na gestão dos processos produtivos, considerando critérios de proteção ambiental, em resposta à legislação ambiental – especialmente aqueles segmentos responsáveis por altos índices de degradação ambiental, a exemplo da indústria de bens intermediários (minerais não-metálicos, metalurgia, papel e celulose e química), considerada a mais poluente e mais intensiva em uso de recursos naturais28.
Conforme as análises de Braga (1995; 2000), a incorporação da questão ambiental na agenda de diversos segmentos dos setores produtivos se deu tanto em resposta às regras ambientais criadas no Brasil, como em função das exigências de financiadores e consumidores do mercado internacional. Para a autora, a despeito da diversidade de efeitos da institucionalização da questão ambiental sobre setores produtivos, em geral, no contexto atual,
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De acordo com análises apresentadas em outros trabalhos, a vertente do ambientalismo abraçada por estas empresas – “Evangelho da Ecoeficiência” – é aquela que se baseia na crença na eficiência técnica para corrigir os danos ambientais e na capacidade técnica de melhor explorar os recursos naturais, investindo em tecnologias “limpas”, assim como na capacidade de mitigar ou compensar os efeitos da exploração destes, investindo na manutenção de unidades de conservação ou em outras ações (CABRAL, 2005, 2006).
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As barreiras comerciais não-tarifárias de fundo ambiental, segundo a classificação de Motta (1993 apud BRAGA, 1995: 45-47), podem ser barreiras de produto e barreiras de processo. As barreiras de produto impedem a importação ou venda de um determinado produto caso este não se enquadre em padrões ambientais pré-definidos, a exemplo do “Selo Verde”. As de processo são criadas para restringir a importação de produtos cujo processo de produção cause danos ambientais superiores aos pré-determinados, como exemplo a certificação ambiental ISO 14000 e ISO 14001.
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Esta afirmação se baseia em pesquisas que apontam a indústria de bens intermediários como a mais poluente e a mais intensiva em uso de recursos naturais, quando comparada com a média das indústrias de transformação, sendo que o crescimento desta, ao longo dos anos 80 e 90, no Brasil, e sua expansão para a periferia brasileira estão relacionados com o agravamento dos problemas ambientais nestas regiões. Conforme análise de Torres: “são indústrias intensivas em recursos naturais, em energia e altamente poluidoras, inclusive produtoras de lixo tóxico” (1996: 53-54).
um grande número de organizações empresariais, especialmente grandes empresas que atuam em segmentos potencialmente ameaçadores ao meio ambiente, a exemplo da indústria de exploração mineral, incorporaram a dimensão ambiental em seus processos decisórios de investimento, de produção e de comercialização, seja em cumprimento das normas ambientais internas a cada país onde atuam, seja por exigência dos financiadores externos ou por uma visão estratégica competitiva da empresa. Evidências empíricas confirmam os argumentos desenvolvidos por Braga, mostrando que setores específicos, como o da indústria de exploração mineral, incorporam a dimensão ambiental nas decisões tomadas, em respostas a uma multiplicidade de fatores.
Conforme as análises de Vinha (2003), a incorporação da dimensão ambiental na agenda do empresariado industrial se dá de forma gradual e bastante diversificada. A autora enfatiza que o processo de internalização do conceito de desenvolvimento sustentável, marco referencial do ambientalismo em sua vertente contemporânea, também não evoluiu da mesma forma em todos os setores industriais e em empreendimentos de todos os portes. Nos setores em que a nova visão mais avançou – nos ramos petroquímico, metalúrgico e papel e celulose, e nas multinacionais de forma geral – o fator condicionante foi o grau de influência dos agentes de pressão e a magnitude dos custos associados ao passivo ambiental.
Estudos realizados em diversos segmentos da indústria de exploração mineral demonstram que, ao longo dos últimos 15 ou 20 anos, estratégias têm sido desenvolvidas, especialmente por grandes empresas mineradoras, a exemplo da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), para mudar a imagem de “indústria suja”, atribuída à indústria extrativa mineral, ou para mostrar uma nova imagem, construída a partir de práticas “ecologicamente corretas” e do discurso de que “a mineração preserva o meio ambiente mais do que qualquer
outra atividade produtiva”29. Conforme o resultado desses estudos, tais estratégias foram, em sua maioria, induzidas por pressão da sociedade civil, por imposição da força da lei ou por estratégia competitiva, como um diferencial competitivo da empresa no mercado internacional (CABRAL, 2005, 2006).
Os empreendimentos da CVRD, no território brasileiro, com destaque para aqueles voltados à exploração do minério de ferro, nos estados de Minas Gerais e Pará, além de
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O discurso de que a mineração preserva o meio ambiente ou adota um cuidado sistemático com a preservação ambiental e recuperação do meio ambiente onde as empresas atuam, se repete nos documentos oficiais produzidos, assim como em todas as falas de gerentes ambientais entrevistados por ocasião de pesquisa realizada em algumas das maiores mineradoras de Minas Gerais, em maio de 2005, com destaque para as falas dos representantes da CVRD, ANGLOGOLD, MBR e Mineração São Bento.
mudanças no processo produtivo fundamentadas nas normas da Certificação Ambiental ISO 14001, que resultaram em investimentos em tecnologias “ambientalmente corretas”, outras estratégias foram adotadas pela empresa, como a manutenção de Áreas de Proteção Ambiental – APAs e a criação de Estação Ecológica, o que favorece a mudança da imagem da empresa: de ecologicamente destrutiva para preservacionista ou “ecologicamente correta”, conforme síntese no Box 1.
Box 1
Ações ambientais da CVRD
A CVRD foi levada a promover mudanças na gestão dos processos produtivos, considerando critérios de proteção ambiental, não só em resposta às normas ambientais produzidas no Brasil, como também em função das normas do comércio internacional. Portanto, visando a se enquadrar às normas de fundo ambiental do comércio internacional e ao padrão de regulação ambiental nacional, a CVRD foi uma das primeiras empresas brasileiras a implementar um processo de gestão baseado na Norma ISO 14001. Suas minas de ferro e manganês de Carajás, no Pará, foram as primeiras do gênero, em nível mundial, a obter esta certificação de qualidade ambiental.
Atualmente, a CVRD totaliza 14 unidades certificadas em todo o território nacional, mas suas exportações de minério de ferro têm origem em minas certificadas no Pará e em Minas Gerais e passam por terminais portuários igualmente certificados – Tubarão, no estado do Espírito Santo e Ponta da Madeira, no estado do Maranhão. As usinas de pelotização da Vale, no Espírito Santo; a usina de ferroligas, na França; e o Centro de Desenvolvimento Mineral, em Minas Gerais, também possuem a Certificação ISO 14001.
Além de mudanças no processo produtivo, fundamentadas nas normas da Certificação Ambiental ISO 14001, que implicam investimentos em tecnologias ambientais, outras estratégias de afirmação de compromisso com a defesa ambiental foram adotadas pela empresa, como a manutenção de Unidades de Conservação, o que favorece, sobremaneira, a mudança da imagem da empresa: de
“ecologicamente destrutiva” para “ecologicamente correta”. De acordo com dados oficiais, a CVRD contribui para a preservação de uma área de cerca de 1,2 milhão de hectares de Florestas Tropicais.
O processo de incorporação da dimensão ambiental pelos empreendimentos da CVRD, aqui mencionados, se deu de forma distinta em Carajás (no Pará) e em Itabira (Minas Gerais), tendo sido condicionado por pressões das regulamentações ambientais, dos consumidores finais e dos investidores. No caso específico de Itabira, a principal causa foi uma influência maior dos agentes locais de pressão, motivados pela magnitude do passivo ambiental da CVRD, acumulado ao longo de meio século de exploração das jazidas de ferro localizadas no perímetro urbano do município, conforme argumenta Ma. Amélia Silva (2004).
O processo de incorporação da dimensão ambiental na agenda de grandes empresas brasileiras30, a exemplo da CVRD, da Petrobrás, da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), entre outras, especialmente indústrias de exploração mineral e de produtos químicos, se dá de diversas formas: investimento em tecnologias limpas; manutenção de unidades de conservação e adoção de ações que visam a adequá-las às normas internacionais de certificação ambiental, entendidas como formas de “valorização” da natureza pelo setor empresarial.
De acordo com pesquisa realizada pela CNI, intitulada de “Sondagem Especial”31, sobre gestão ambiental e investimentos em proteção ambiental realizados por empresas brasileiras, a questão ambiental já faz parte do planejamento de grande maioria das empresas brasileiras. Do total de empresas da amostra da CNI, 70% realizavam procedimentos gerenciais associados à gestão ambiental, em 2003, e 74,5%, em 2005. Ou seja, a pesquisa indica que a questão ambiental está cada vez mais integrada ao planejamento das empresas.
Entre as principais razões apontadas pelas empresas estudadas, nas duas sondagens, para a adoção de medidas gerenciais associadas à gestão ambiental, deve-se destacar: o atendimento à regulação ambiental (59%, em 2003 e 60%, em 2005); necessidade de estar em conformidade com a política social da empresa (53%, em 2003 e 51%, em 2005); atender às exigências para licenciamento (49%, em 2003 e 53%, em 2005); atender ao consumidor com preocupação ambiental (21%, em 2003 e 20%, em 2005), entre outras razões (Gráfico 1).
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Para efeito deste estudo, entende-se por empresa brasileira toda empresa que está instalada e produz em território nacional. Esta definição baseia-se nos argumentos desenvolvidos por Eli Diniz, em suas análises sobre as mudanças políticas e econômicas observadas ao longo da década de 1990, quando passa a vigorar uma nova ordem econômica e um novo modelo de desenvolvimento. De acordo com a autora, neste contexto, “...perde atualidade a clivagem empresa nacional x empresa estrangeira e observa-se a prevalência de um conceito de empresa brasileira, caracterizada por ser aquela que está no país, instala-se no país, investe no país, nele produz e nele cria empregos” (DINIZ, 2004: 25)
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A Sondagem Especial sobre Meio Ambiente é realizada pela CNI, junto com a Sondagem Industrial. Trata-se de pesquisa com pequenas, médias e grandes empresas de todo o território nacional. Os anos base da Sondagem foram 2003 e 2005 e os resultados foram divulgados em 2004 e 2006. Em 2005, a pesquisa contou com a participação de 1.240 pequenas e médias e 212 grandes empresas de todo o território nacional. Para maiores informações sobre a metodologia da sondagem, ver <http://www.cni.org.br/f-ps-sondind.htm> (Notas metodológicas da Sondagem Especial da CNI – Ano 4, n.1, abril de 2006).
1,0 4,0 4,0 8,0 9,0 16,0 17,0 21,0 21,0 49,0 53,0 59,0 2,0 4,0 5,0 6,0 10,0 17,0 17,0 20,0 20,0 53,0 51,0 60,0 Outra razão Atender pressão de ONGs ambientalistas Atender exigências de insituição financeira ou de fomento Aumentar a competitividade das exportações Atender reinvidicação da comunidade Aumentar qualidade dos produtos Reduzir custos dos processos industriais Atender o consumidor com preocupações ambientais M elhorar a imagem perante à sociedade Atender exigências para licenciamento Estar em conformidade com a política social da empresa Atender aos regulamentos ambientais
2003 2005
Gráfico 1 – Principais razões para a adoção de medidas gerenciais associadas à gestão ambiental.
Fonte: Sondagem Especial da CNI, Ano 4, n. 1, abril de 2006.
As razões apresentadas pelos representantes das empresas pesquisadas para justificar a adoção de medidas associadas à gestão ambiental guardam íntima relação com os fatores condicionantes internos e externos, indicados anteriormente, relacionados tanto ao marco regulatório nacional, quanto à conscientização ambiental de consumidores ou às exigências de financiadores. A adoção de medidas associadas à gestão ambiental é, portanto, resultante de fatores internos e externos, essencialmente relacionados ao contexto institucional, que se caracteriza pelo aperfeiçoamento de regras de controle ambientais; ao contexto político, que se caracteriza por uma maior abertura dos canais de participação e fortalecimento de movimentos sociais ambientalistas, que fazem pressão política para que organismos multilaterais, notadamente o BIRD, o BID e a ONU lancem mão de instrumentos políticos visando a fomentar a preocupação com o meio ambiente; por fim, está relacionada ao contexto de abertura e liberalização comercial, ou seja, de internacionalização das economias, o que dá lugar a uma maior competitividade no mercado internacional.
A pesquisa da CNI demonstra uma multiplicidade de fatores que condicionaram as empresas a adotar medidas gerenciais de acordo com padrões de gestão ambiental. Os fatores identificados enquadram-se na tipologia adotada por estudiosos do tema para explicar a forma como as empresas incorporam em suas agendas a preocupação com o meio ambiente. Conforme já foi assinalado, essa opção depende de diversos fatores, destacando-se as
exigências do mercado consumidor; os custos de produção; o tamanho do empreendimento; a localização espacial (DONAIRE, 1999; BELLO, 2001; VINHA, 2003, apud MA. AMÉLIA SILVA, 2004). Para Lustosa (2003), são quatro os fatores que induzem as empresas a adotar práticas ambientalmente favoráveis: pressão das regulamentações ambientais; pressão dos consumidores finais e intermediários; pressão dos stakeholders e pressão dos investidores. Além dos fatores condicionantes, deve-se levar em conta que esse processo se dá de forma diferenciada entre os setores produtivos e entre grandes, médias e pequenas empresas.
Os dados da última Sondagem Ambiental junto às indústrias brasileiras identificam sete setores da indústria que mais se destacam por implementar medidas gerenciais associadas