Gelecekteki araştırmalara yönelik öneriler

providências”.

Processo de tramitação: no ano em que o Grupo de Pressão se posicionou divergente em relação a esta proposição (2004), esta já havia tramitado pela CDCMAM que aprovou, por unanimidade, o parecer do relator, o Deputado Júnior Betão (PL-AC), pela aprovação com substitutivo, em 2003. Da CDCMAM o processo foi encaminhado para a CCJC, no mesmo ano, onde foi designado relator o deputado Luiz Eduardo Greenhalgh (PT-SP), em julho de 2004, ano em que o Grupo de Pressão incluiu esta proposição em sua agenda para efeito de lobby contrário, ou seja, visando a impedir a sua aprovação. Neste momento, o relator da CCJC não emitiu parecer, tendo permanecido a proposição nesta comissão até agosto de 2006. Em janeiro de 2006, o referido relator, que era do mesmo partido do autor da proposição (PT), partido da bancada governista, emitiu parecer “pela constitucionalidade, juridicidade, técnica legislativa e no mérito pela aprovação do projeto”. Nesta ocasião, embora o Grupo de Pressão não tenha incluído esta proposição em sua agenda política, como objeto de pressão, há indícios de que estava atuando junto a outra comissão, mais convergente com os seus interesses (CME). O Presidente desta comissão, deputado Carlos Alberto Leréia (PSDB-GO) – empresário do setor de comunicação e aliado político do empresariado industrial do setor mineral84 –, entrou com requerimento junto à Mesa Diretora solicitando a redistribuição deste projeto para que a CME fosse incluída na relação de comissões determinadas a deliberar sobre o mérito da matéria. Deferido o requerimento, o projeto foi retirado de pauta na CCJC, em virtude da revisão do despacho da Mesa Diretora, que inclui a CME. Nesta, foi designado relator o deputado Paulo Bauer (PSDB-SC).

O uso da redistribuição como recurso estratégico do grupo de pressão: no ano em que o relator da CCJC emitiu parecer pela aprovação ao PL, antes de a Comissão se pronunciar em relação ao parecer do relator, a CME requisitou que este fosse redistribuído. Na CME, o relator não emitiu parecer, ao longo dos últimos 5 meses da Legislatura. Conseqüentemente, em consonância com as regras previstas no Regimento Interno (Artigo 105), o projeto foi arquivado ao final da 52ª Legislatura.

Trata-se de um caso em que a projeto pressupunha uma norma ambiental com caráter muito restritivo em relação às obras de infra-estrutura, conforme ementa. O alto grau de restrição concebido pelo projeto fez com que aumentasse, sobremaneira, a resistência à sua transformação em Norma Jurídica, entre grupos empresariais, e integrantes do Estado, mais especificamente integrantes do Ministério de Minas e Energia. A posição política adotada pelo relator da matéria no âmbito da CCJC só pode ser compreendida levando- se em consideração o fato de 2006 ter sido um ano eleitoral, quando o Presidente Lula (do mesmo partido do autor da proposição e do referido relator) concorreu à re-eleição. Portanto, o contexto não era favorável a um parecer desfavorável a este PL, dado o seu caráter socioambiental polêmico, ao menos por parte de membros do partido do governo. Restou a estratégia de redistribuí-lo a uma outra comissão que não o apreciasse a tempo de findar a legislatura, ou seja, que o rejeitasse, simbolicamente. Há, portanto, conforme informações na nota de rodapé, abaixo, grande probabilidade de a CME ter sido um foco de pressão de Grupos Empresariais fortes contrários à aprovação do projeto, que encontraram nesta comissão um forte aliado político – o presidente da comissão.

Fonte: Sistema de Informação da Câmara dos Deputados - <http://www2.camara.gov.br/proposicoes>.

84

Na reportagem publicada pela Revista Época, intitulada “Pelo Amianto” torna-se clara a relação entre os interesses empresariais do setor mineral e o Deputado Carlos Alberto Leréia, presidente da CME. A reportagem informou que a Eternit S.A, proprietária da SAMA, indústria de amianto deste grupo, com atuação em Minaçu, estado de Goiás, financiou a campanha de nove parlamentares “que defendem a bandeira da Eternit”. Entre esses parlamentares encontra-se o deputado Carlos Alberto Leréia, principal lobista do amianto no Congresso Nacional. De acordo com a reportagem, esse deputado recebeu R$300 mil da SAMA, na campanha de 2002, e faz parte de um grupo de políticos que ficou conhecido como a “bancada do amianto” no Congresso, que tem entre os seus integrantes os deputados Ronaldo Caiado (PFL-GO) e Maguito Vilela (PMDB-GO). (Disponível em: <http://www.abrea.com.br/epoca_lobby_amianto.pdf>. Acesso em julho de 2007).

O que acontece quando o alvo da pressão política dos grupos de interesse é a comissão? Em relação aos casos estudados, quanto à posição da comissão em relação ao conjunto de proposições (Quadro 25), tem-se o seguinte: do total de 93 processos observados, em apenas 4 casos a comissão deu parecer favorável ao projeto (4,3%), número inferior ao observado quando o foco da análise é a posição do relator; em 19,4% dos casos a comissão manifestou-se favorável com ressalvas (casos em que ocorreu apresentação de emendas modificativas e substitutivas); em 7,5% a comissão posicionou-se desfavorável ao projeto; 16,1% os projetos foram devolvidos sem manifestação. Os casos restantes (52,7% do total) incluem as situações em que houve devolução à mesa receptora para redistribuição; aguardava-se a indicação de membros da comissão e a designação de relatores, além dos vários casos em que a comissão ou o relator ainda não havia se manifestado (36,6% do total).

Quadro 25 – Posição da comissão alvo de pressão e situações em que se encontrava a proposição no momento da efetivação do lobby do empresariado industrial, segundo a sua posição

Posição da Comissão / situação do processo

Posição do Empresariado Industrial Total Convergente Convergente

com ressalvas Divergente

Divergente

com ressalvas Abs. %

Favorável 1 10,0% 0 0,0% 2 3,7% 1 20,0% 4 4,3 Favorável com ressalvas 1 10,0% 4 16,7% 11 20,4% 2 40,0% 18 19,4 Rejeição 1 10,0% 2 8,3% 4 7,4% 0 0,0% 7 7,5 Devolvido sem manifestação 1 10,0% 3 12,5% 10 18,5% 1 20,0% 15 16,1 Aguardando parecer da Comissão / Relator 6 60,0% 10 41,7% 17 31,5% 1 20,0% 34 36,6 Aguardando designação de relator 0 1 4,2% 3 5,6% 0 0,0% 4 4,3 Devolvido para redistribuição 0 1 4,2% 4 7,4% 0 0,0% 5 5,4 Aguardando indicação de membros da CESP 0 3 12,5% 3 5,6% 0 0,0% 6 6,5 Total 10 24 54 05 93 100,0 % 100, 100, 100, 100, 100,0

Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indústria, 1997-2006.

Nota: os casos incluídos neste quadro referem-se apenas às situações em que o projeto estava tramitando nas comissões permanentes ou temporárias.

Observa-se, portanto, uma grande incidência de casos em que o processo de apreciação das proposições é paralisado nas comissões (47% do total). Essa paralisação pode ser entendida como reflexo da atuação dos grupos de pressão contrários à aprovação das proposições em tramitação, numa estratégia de paralisar o processo visando o arquivamento do projeto ao final da legislatura, conforme previsto regimentalmente, o que pode ser entendido como sinônimo de rejeição, como pode ser visto no caso destacado no Box 3. Tal

paralisação pode, também, ser resultante de razões de outra natureza, discutidas por pesquisadores de processos legislativos no Brasil, como as mudanças observadas no fluxo dos trabalhos legislativos, decorrentes de procedimentos utilizados pelo colégio dos líderes, muitas vezes sob influência do Executivo (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999).

A paralisação dos trabalhos no âmbito das comissões significa, na maioria dos casos, que outros fóruns deliberativos são priorizados, em detrimento dos trabalhos nas comissões, especialmente nas comissões permanentes, por causa do grande número de proposições que tramitam na Câmara dos Deputados em regime de urgência. Em outros termos, isso significa o esvaziamento das comissões e a centralização dos trabalhos legislativos (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999). De acordo com estes autores, o processo legislativo na Câmara dos Deputados não obedece ao fluxo de trabalho previsto no Regimento Interno, segundo o qual as comissões atuariam como fórum deliberativo importante, na condição de instância especializada de decisão legislativa. Não obedecendo ao fluxo, o processo de trabalho torna- se centralizado, contrariando o previsto regimentalmente. Conforme argumentam Figueiredo e Limongi, a organização do Poder Legislativo pressupõe o funcionamento efetivo de um sistema de comissões permanentes, em dois sentidos:

primeiro, que estas possam ser o lócus de decisões especializadas de forma a garantir ganhos na qualidade do trabalho legislativo; segundo, que as comissões sejam rota obrigatória das proposições legislativas que vão ser objeto de apreciação em plenário (1999: 56).

Entretanto, observa-se que, em vez do funcionamento efetivo das comissões, ocorrem alterações no fluxo dos trabalhos legislativos, especialmente em função da influência do colégio de líderes, instituição que é uma inovação no processo legislativo, que faz uso freqüente do recurso de pedido de urgência na tramitação dos processos. É sabido que o uso de tal recurso altera o fluxo ordinário das matérias em tramitação e retira das comissões a sua prerrogativa decisória. Estudos sobre processos legislativos têm demonstrado que o mecanismo de tramitação em regime de urgência, na Câmara dos Deputados, embora previsto regimentalmente como recurso a ser utilizado extraordinariamente, em matérias de relevância e urgência, vem sendo utilizado rotineiramente, alterando a organização interna dos trabalhos legislativos. Mudado o fluxo do trabalho legislativo, revêem-se, conseqüentemente, as estratégias de atuação dos grupos de pressão que se mobilizam junto às comissões e a outras arenas decisórias, buscando influenciar os atores políticos relevantes: presidentes e relatores, nas comissões e no plenário; líderes dos partidos e das bancadas; o presidente da mesa.

Nos casos analisados neste estudo, o uso do mecanismo de tramitação em regime de urgência e prioridade85 foi observado em 55% dos processos acompanhados pelos representantes do empresariado industrial. Embora este seja um recurso utilizado, majoritariamente, pelo Executivo, posto que, no período estudado, 100% das proposições de sua autoria tramitaram em regime de urgência e/ou prioridade, observa-se que tanto o Senado, quanto a Câmara também fazem uso desse recurso: 100% e 38,5%, respectivamente, das proposições de autoria desses representantes (Gráfico 7).

38,6 61,4 100,0 100,0 0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 Câmara dos Deputados

Poder Executivo Senado

Urgência e Prioridade Ordinária

Gráfico 7 – Proposição, segundo a natureza da tramitação no ato da apresentação e a autoria.

Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados do Sistema de Informação da Câmara dos Deputados - <http://www2.camara.gov.br/proposicoes>. Acesso em abril de 2007.

Outro fator explicativo para a não-apreciação, em tempo hábil, das proposições que são objeto deste estudo, no âmbito das comissões, ou seja, para a não-efetivação da etapa do trabalho legislativo que deve ocorrer no âmbito das comissões da Câmara dos Deputados –

que envolve desde a designação do relator até a apreciação do seu parecer –, pode ser a prioridade dada pelos parlamentares a outras matérias, na própria comissão ou em outras instâncias de decisão legislativa, onde os parlamentares atuam86.

85

De acordo com o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, a tramitação em regime de urgência dispensa exigências, interstícios ou formalidades regimentais (Art. 152). Aprovado o requerimento de urgência, entrará a matéria em discussão na sessão imediata, ocupando o primeiro lugar na Ordem do Dia (Art. 157). O regime de tramitação com prioridade, tal qual o regime de urgência, implica a dispensa de exigências regimentais para que determinada proposição seja incluída na Ordem do Dia da sessão seguinte, logo após as proposições em regime de urgência (Art. 158).

86

A atuação dos deputados nos trabalhos legislativos se dá nas 20 comissões permanentes existentes na Câmara dos Deputados, nas comissões temporárias (especiais, externas e de inquérito - CPIs) e nas comissões mistas. Embora o número de comissões temporárias e mistas possa variar muito em cada Legislatura, estas são formadas para a apreciação de matérias que, em geral, exercem grande atração sobre os parlamentares, dada a sua natureza “especial”, por vezes controversa.

A pesquisa indica ser bastante comum a paralisação da apreciação das proposições que são objeto deste estudo nas comissões especializadas por onde tramitaram, situação observada em 44 dos 93 casos analisados, ou seja, 47% do total, conforme os dados sistematizados no Quadro 25.

Outro indicador da estratégia de paralisação dos trabalhos nas comissões, utilizado neste estudo, é o tempo que as proposições permanecem na comissão, aguardando o parecer87. O tempo médio de tramitação observado nos casos em estudo foi de 25 meses, com uma variação de 1 a 48 meses na maioria dos casos (88% do total), embora tenham sido observadas algumas situações em que o tempo máximo variou de 50 a 90 meses (em 12% dos casos). Da análise dos dados referentes apenas aos processos que se encontravam nas comissões por ocasião de sua inclusão na Agenda Legislativa da Indústria (93 casos), tem-se o seguinte quadro: 29% dos casos estudados permaneceram na comissão até 11 meses; 35,5% permaneceram de 12 a 24 meses; 23,5% de 25 a 48 meses; 12% acima de 48 meses (Quadro 26 e Gráfico 8)88.

Quadro 26 – Tempo de tramitação das proposições nas comissões alvos de pressão do empresariado industrial

Intervalo de Tempo Freqüência %

Menos de 12 meses 27 29,0 Entre 12 e 24 meses 33 35,5 Entre 25 e 48 meses 22 23,7 Acima de 48 meses 11 11,8 Total 93 100,0 Média = 25,20 meses Mediana = 19 meses

Percentil: 25= 9,5 meses; 50 = 19 meses; 75=35,5 meses.

Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados do Site da Câmara dos Deputados: <http://www2.camara.gov.br/proposicoes>. Acesso em abril de 2007.

87

Para efeito deste estudo, o cálculo do tempo que uma proposição permanece na comissão alvo da pressão foi feito levando em conta todo o período que o processo permanece na referida comissão. Nos casos em que findou a legislatura e a proposição foi arquivada e desarquivada, considerou-se este novo período de tempo (somado ao anterior), descontado o período regimental do processo de devolução à mesa, arquivamento e desarquivamento. Portanto, embora tenha ocorrido descontinuidade no processo, este estudo considera o tempo total de tramitação, independente do arquivamento.

88

Deve-se levar em conta na análise deste indicador o que prevê o Artigo 52 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados – Excetuados os casos em que este Regimento determine de forma diversa, as Comissões deverão obedecer aos seguintes prazos para examinar as proposições e sobre elas decidir: I - cinco sessões, quando se tratar de matéria em regime de urgência; II - dez sessões, quando se tratar de matéria em regime de prioridade; III - quarenta sessões, quando se tratar de matéria em regime de tramitação ordinária.

Tempo tramitação na Comissão Alvo 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Fr equenc y 30 20 10 0 Std. Dev = 21,21 Mean = 25,2 N = 93,00

Gráfico 8 – Tempo de permanência da proposição na comissão alvo de pressão

Fonte: Sistema de Informação da Câmara dos Deputados - http://www2.camara.gov.br/proposicoes.

O que interessa aqui é identificar se existe relação entre a demora no processo de apreciação das proposições em tramitação nas comissões e a posição do empresariado industrial em relação a essas proposições – se convergente ou divergente. Esta posição é a variável proxi adotada neste estudo para comprovar a pressão deste grupo de interesse sobre o processo de produção legislativa em nível federal. Nesse sentido, a variação temporal é um indicador de sua influência sistemática nas arenas políticas do Senado e da Câmara, visando a contribuir para a aprovação de projetos em relação aos quais o empresariado industrial manifestou-se convergente e para a rejeição daqueles em relação aos quais a posição foi divergente (Quadro 27).

Quadro 27 – Medidas estatísticas sobre o tempo de tramitação (em nº de meses) das proposições nas comissões alvos de pressão, segundo a posição do empresariado industrial

Medidas

Posição do Empresariado Industrial

Convergente Convergente com

ressalva Divergente Divergente com ressalva Nº de Casos 10 24 54 05 Média 19,70 28,63 25,87 12,60 Mediana 16,50 20,00 19,50 9,00 Variação 149,57 544,50 489,55 39,30 Mínimo 3 1 1 7 Máximo 45 82 91 22 Percentil: 25 12,00 8,00 10,75 8,00 50 16,50 20,00 19,50 9,00 75 29,25 45,00 35,00 19,00

Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indústria (1997-2006) e dos arquivos eletrônicos do Site da Câmara dos Deputados.

12,0 19,7 16,5 29,3 25,9 19,5 35,0 10,8 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0

Percentil 25 M édia M ediana Percentil 75

Convergente Divergente

Gráfico 9 – Medidas estatísticas sobre o tempo de tramitação das proposições nas comissões alvo de pressão, segundo a posição convergente e divergente do empresariado industrial.

Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados do Site da Câmara dos Deputados.

Os resultados obtidos com as medidas estatísticas aqui utilizadas (média, mediana e percentil) para analisar a relação do tempo de tramitação na comissão alvo de pressão com os quatro tipos de posição adotada pelo empresariado industrial (Quadro 27 e Gráfico 09), mostram pouca diferença nas duas situações opostas: convergência e divergência. Indicam, portanto, baixa relação entre a posição do grupo de pressão e o tempo de tramitação da proposição na comissão, conforme se vê: nas situações de convergência, o tempo médio de tramitação foi de 19,7 meses (cerca de 1 ano e meio), enquanto nas situações de divergência esse tempo foi de 25,8 meses (cerca de 2 anos). O cálculo da mediana mostra uma diferença menor ainda, visto que, nos casos de convergência, 50% das proposições tramitaram até 16,5 meses e nos casos de divergência esse tempo foi de até 19,5 meses.

Se o tempo de tramitação da proposição na comissão não é fortemente condicionado pela atuação do grupo de pressão, então não se confirma a hipótese de que a estratégia deste ator político é protelar o tempo de tramitação visando ao arquivamento no final da legislatura. Diante disso, a variável que melhor expressa o condicionamento da atuação do grupo de pressão sobre a comissão é a posição desta em relação ao projeto em apreciação e o encaminhamento dado ao referido projeto, conforme demonstrada no Quadro 25.

Voltemos, agora, à questão principal deste item do trabalho. Independente do processo de esvaziamento das comissões, identificado nos estudos realizados por Figueiredo e Limongi (1999), estas ainda continuam sendo alvos estratégicos da atuação dos grupos de pressão em situações específicas, a exemplo da maioria dos casos observados neste estudo. Verifica-se

que as comissões foram alvos estratégicos de lobbying do empresariado industrial, já que a maioria das proposições se encontrava em uma comissão (permanente ou temporária), no momento em que o grupo de pressão incluiu o processo na sua agenda política para acompanhá-lo. O fato ocorreu em 84% dos casos, conforme os dados dispostos no Quadro 20.

Utilizando-se dos mesmos recursos metodológicos usados para analisar a posição do relator, vejamos o que dizem os dados da pesquisa em relação à posição da comissão alvo de pressão e o grau de convergência desta com a posição do grupo de pressão.

Do cruzamento das variáveis “posição da comissão” e “posição do empresariado industrial” (Quadro 28), verificou-se que o maior grau de convergência entre as posições dos atores políticos envolvidos foi observado nas situações em que o empresariado industrial manifestou-se divergente e a posição da comissão foi desfavorável ao projeto (52%). Esse tipo de situação foi observado em 44% dos casos quando a variável em análise é a posição do relator. Observa-se, portanto, que o lobby contrário à aprovação do projeto é mais bem sucedido quando a referência é a posição da comissão do que quando a referência da pressão é o relator. Além dessa situação, outra demonstração de convergência de posições, que merece referência aqui, é observada nos casos em que a posição do empresariado industrial era convergente com ressalvas e a posição da comissão foi favorável com ressalvas (44,4% dos casos). Tal fato também foi observado quando a variável considerada era a posição do relator, embora nesse caso o percentual de ocorrência tenha sido de 58%.

Quadro 28 – Percentual referente à posição da comissão alvo de pressão, e posição do empresariado industrial em relação às proposições

Posição da comissão

Posição do Empresariado Industrial

Convergente Convergente

com ressalvas Divergente

Divergente com ressalvas

Favorável 25,0 0,0 7,4 25,0

Favorável com ressalvas 25,0 44,4 40,7 50,0

Desfavorável 50,0 55,6 51,9 25,0

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indústria (1997-2006) e dos arquivos eletrônicos do Site da Câmara dos Deputados.

Nota – Para efeito deste cálculo foram considerados apenas os 44 casos em que as comissões se posicionaram, claramente, em relação às proposições que se encontravam tramitando nelas, no momento de atuação do grupo de pressão.

De acordo com a classificação adotada para efeito deste estudo, as taxas de insucesso do grupo de pressão variaram de 7,4% a 55,6%, enquanto as de sucesso variaram de 25% a 52%, o que indica maior grau de insucesso do grupo de pressão junto às comissões por onde tramitaram os processos objetos deste estudo. No entanto, apesar de a taxa média de insucesso

ser maior do que a de sucesso, a pesquisa dá indícios de maior sucesso do grupo de pressão sobre as comissões do que o observado em relação à posição do relator (Quadro 29)89.

Quadro 29 – Critérios utilizados para classificar o grau de sucesso e de insucesso da pressão do empresariado industrial junto à comissão, alvo da pressão

Posição da CNI (A) Posição da Comissão (B) Resultados (C)

Convergente Desfavorável Insucesso I 50,0

Convergente com ressalvas Desfavorável Insucesso II 55,6