Ekonomi politikalarının oluşturulmasında istihdam unsurunun ayrı tutulması düşünülemez. Toplumun refah seviyesini arttırma çabası, politikaların geliştirilmesi, uluslararası sisteme uyum sağlanması ve ticari faaliyetlerde kısıtlamaların kaldırılmasıyla gerçekleşmektedir. İstihdam imkanlarının oluşturulması işgücü kullanımının artmasıyla ve toplam üretimde oluşacak artışla sağlanmaktadır. Devlet, politikalarıyla firmalara gerekli imkanları sağlayarak üretim artışına katkıda bulunur ve bu sayede istihdam artışı da gerçekleşir. Özel sektör ile kamu sektörünün yatırımları teşviklerle artarak ticaret hacmi büyür ve istihdamdaki kayıtlılıkta artış gerçekleşir.166
Vergi ve sosyal güvenlik kesintileri üzerinden alınan ücretler, yüksek olması durumunda bireyleri kayıt dışılığa yöneltmektedir. Ülkeler, politikaları sonucu genel bütçesini oluşturarak sosyal güvenlik sistemine kaynak aktarırlar. Aktarılan kaynakların etkin kullanılamaması, yeni ihtiyaçlar doğuracak ve bireylerin kazançları üzerinden ek kaynaklar temin edilecektir. Bireyler yaşamsal ihtiyaçların gereği ek gelir için kayıtlı sistemin dışına çıkarak kayıt dışı istihdamla gerekli olan mali kazancı sağlamaktadır. Ekonomi politikalarının başarısız olmasıyla ve doğrudan istihdamla ilişkisi sebebiyle, şartlar doğrultusunda toplumu yasa dışı yollara başvurarak yanlışa yöneltmekte ve ülke ekonomisine zarar vermektedir.167 Türkiye’de önceki konularda bahsedildiği üzere yaşanan siyasi istikrarsızlıklar, yanlış politikalar, popülist yaklaşımlar ile ekonomik krizler işsizliği arttırarak insanları belirli miktarda kazanç elde etmeleri için kayıt dışı tercihe yöneltmektedir. Ekonomik krizler, firmaları da işgücünün karşılanmasında kayıt dışılığı tercih ettirmiştir. Yüksek maliyetli işgücünün karşılanması üretimi kısıtlamakta ve bu nedenle kar oranını düşürdüğünden ticari faaliyeti durağanlaştırmaktadır. Devletin kayıt altındaki işletmelere getirdiği yükler kayıt dışılığı teşvik etmektedir. Kayıtlı işletmelerin ağır vergisel yükleri ile
166 Elif Çelik, Ahmet Güney, “Kayıt Dışı İstihdam Olgusu ve Türkiye’de Kayıt Dışı İstihdam”, İktisadiyat, C.1, S.1, 2017, s. 213.
167 Cemalettin Kalaycı, Emine Kalan, “Türkiye’de Kayıt Dışı İstihdamla Mücadele Politikalarının Analizi”, Uluslararası Ekonomi, İşletme ve Politika Dergisi, C.1, S.1, 2017, s.17.
çalıştırdıkları kişiler için kanuni birtakım hakları toplu sözleşme, sendikal haklar gibi onlara ayrıca külfet oluşturmaktadır.168
Ekonomi politikalarının kayıt dışı istihdamla ilişkisi işçi ve işveren olarak çift yönlü düşünülebilir. İşveren için belirtildiği üzere yüksek işgücü maliyetinden kaçış sebebi; işçi açısından ise düşük de olsa gelir elde etmek için tercih edilebilecek bir yol olarak görülmektedir. Vergi ve diğer kesintilerin ödenmemesi ek gelir açısından işçi için avantaj olup, işin niteliği, gerekli olan işgücü, iş güvenliği veya mesai saatleri gibi unsurların ne derecede dikkate alındığının bir önemi yoktur. İşçi için iş hayatında hatta toplumsal yaşamında oldukça önemli bir yeri olan sendikal faaliyetlerinin de yeterince yürütülememesi kayıt dışı istihdamın gerçekleşmesiyle olmaktadır. Kayıt dışı ekonomi sosyal güvenlik kurumlarının finansal pozisyonlarını zarara uğratabilir. Ayrıca vergi gelirlerinde düşüş yaşattığından idarecilerin toplum refahı için sağladığı sosyal yardımlar azalacaktır. “Sosyal transferlerin sınırlanması düşük gelirli insanlar için daha zorlu yaşam standartlarına neden olabilir ve toplumdaki sosyal tansiyonu arttırabilir.”169
Kayıt dışı faaliyetlerin oluşmasındaki ekonomik sistemin ilişkisine ek olarak bir sonraki bölümde de belirtileceği üzere esnek çalışma biçimleri de eklenebilir. 1980’lerde itibaren Türkiye’de ekonomik büyümenin sağlanması için alınan tedbirler ve gerçekleştirilen uygulamalar, kayıt dışı sektörü de canlandırarak istihdamda kayıt dışılığa yönelmeye neden olmaktadır. Ekonomi politikaları, sistemi canlandırmasına karşın bazı kararlar sebebiyle de olumsuz sonuçları doğurmuştur. Örneğin, işsizlik sigortası uygulamasıyla sektörü ve işsiz kalanları kayıt dışı faaliyetlere yöneltmektedir. 170 1980 sonrasında ihracata
yönelik büyüme modelinin uygulamaya konulması ekonomide liberal bir takım kararların alınmasını sağlamıştır. İç piyasalarla birlikte dış ticarette de serbestliğe gidilerek küresel ekonomik sisteme uyum sağlanmaya çalışılmıştır. Finans sistemi üzerindeki sıkı para politikası yerine rahatlatıcı uygulamalar ve kur rejiminin serbestliğiyle Türk Lirasının değer yitirilmesi gerçekleştirilerek sanayi sektörüne yönelik ihracatın artışı amaçlanmıştır. 1980-1990 dönemi boyunca alınan bu
168 T.C. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Kayıt dışı İstihdam ve Yabancı Kaçak İşçi
İstihdamı, (Yayın No:116), Ankara, 2004.
169 Cuma Bozkurt, “Kayıt dışı Ekonominin Bir Değerlendirmesi ve Türkiye”, Gaziantep University Journal of Social Sciences, C.13, S.1, 2014, s.41.
170 Şerife Türcan Özşuca, Gülay Toksöz, Sosyal Koruma Yoksunluğu, Enformel Sektör ve Küçük İşletmeler, Ankara Üniversitesi Basımevi, Ankara, 2003.
tedbirlerle iç piyasaya yönelik canlılık sağlanmış olmasına karşın, serbest piyasa beraberinde denetimin eksik kaldığı kayıt dışı faaliyetleri de doğurmuştur. 1990 dönemi sonrası alınan kararlar ise geçen on yılın sonucunda ortaya çıkan bazı aksaklıkları gidermeye yöneliktir. Aşırı kamu borcunun kapatılmaya çalışılması, finans sektörünün serbestliğiyle oluşan bozulmalar sonucu sıkı para politikasının uygulanması ve bunların dışında küresel sisteme ayak uyduramama sonucu meydana gelen ekonomik krizler, alınan tedbirlerin nedenleridir.
Belirtildiği üzere alınan ekonomik kararlar, ekonominin büyümesine yönelik olmasına karşın, beraberinde kayıt dışı faaliyetleri de doğurduğundan kayıt dışı istihdamda meydana gelmektedir. Serbestlik döneminde piyasanın rahat bırakılması sonucu kayıt dışılık artarken, sıkı politikaların uygulandığı dönemde yüksek maliyetlerin oluşturduğu kayıt dışılık bulunmaktadır. 2000 yılı sonrasında ekonomik sistem üzerinde ve işgücü piyasasında yapılan önemli değişiklikler de kayıt dışılığı tercihe yönlendirmiştir. Küresel ekonomide yüksek işgücü maliyetlerinin düşürülmesi amacıyla uygulamaya konulan esnek çalışma ve var olan atipik çalışma biçimleri, ülkemizde de geçmiş dönemlere oranla daha fazla görülmeye başlamıştır. Atipik çalışma bilinen tipik çalışmanın esnetilmiş halidir.171 Zaman, ücret, mekan, güvence vb. iş güvencesinin temel unsurlarının
esnetilerek düşük ücret amaçlı ortaya atılan bir biçimdir. Atipik çalışma, kayıt dışılığa yönlendirilen, standart çalışma şeklinden farklı olarak hiçbir güvence sağlamadığından ve geçici iş ilişkisinin temel alındığı bir biçim olduğundan son yıllarda başta Avrupa Birliği (AB) olmak üzere Türkiye’de de yaygın bir şekilde görülmeye başlamıştır. Yapılan çalışmalara bakıldığında güvencesiz çalışan kişilerin işsiz görülmemek için atipik olarak veya Toplum Yararına Çalışma Programı172 ( TYÇP ) kapsamında işgücüne dahil edilmek üzere esnek çalışmaya
yönlendirilmektedirler. Bu durum kayıt dışılığı azaltmış gibi görünse de esnek çalışmanın alt başlıklarına yoğunlaşıldığında standart kabul gören çalışma biçimlerinin oluşturduğu tüm unsurları işçi aleyhine esnetilerek kayıt altına almak adına sunulan yanlış uygulamalardan biridir. İdareciler tarafından kanuni dayanağının da yürürlüğe girmesiyle esnek çalışma, bireyleri kayıt dışılığa yönlendiren bir diğer etken olmuştur. 1980 sonrası günümüz dönemine kadar
171 Oğuz Karadeniz, “Türkiye’de Atipik Çalışan Kadınlar ve Yaygın Sosyal Güvencesizlik”, Çalışma ve Toplum, S.2, 2011, s. 83.
172 Türkiye İş Kurumu İşgücü Uyum Hizmetleri Yönetmeliği (2008), T.C. Resmi Gazete, 27097,
yürürlüğe giren ekonomi politikalarının Türkiye ekonomisine etkisi ve bu politikaların kayıt dışı istihdamla ilişkisini aşağıdaki tabloda görebiliriz.
Tablo 15: 1980 Sonrası Türkiye'de Büyüme Hızları Kişi
Başına Gelirin Ortalama Yıllık Artış Hızı (%)
Yıllar Büyüme Hızları
1980-1987 3.2
1987-2002 1.5
2002-2010 3.4
1980-2010 2.4
2010-2017 6.85
Kaynak: Şevket Pamuk, Türkiye’nin 200 Yıllık İktisadi Tarihi,
İş Bankası Kültür Yayınları, 4.Basım, İstanbul, 2014, s.304.
Tabloda da görüldüğü üzere ekonomi politikaları Türkiye’nin büyüme hızına önemli ölçüde etki etmemiştir. 2010-2017 döneminde % 6.85 ortalama büyümeyle dikkate değer artış yaşanmıştır. Buna karşın kayıt dışı istihdam 1980 yılından itibaren % 48 seviyelerinden 2017 yılı itibariyle yaklaşık % 33 seviyesine gerilemiştir. Bu gerileme önemli olmasına rağmen uygulanan ekonomi politikalarının kayıt dışılığı aynı oranda düşürmediğinden yetersiz kaldığı görülmektedir.
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
3. 1980 SONRASI TÜRKİYE’DEKİ EKONOMİ POLİTİKALARININ KAYIT DIŞI İSTİHDAMA ETKİSİ