Uygula: OR (Veya) Mantık İşlemi

Ao mesmo tempo em que a Constituição e o pacto federativo nela incluído dividiram claramente os recursos tributários, toda a clareza se dissipou na delimitação da área de atividade de cada nível de governo. Ficaram claramente definidas apenas as competências exclusivas do governo federal, restando uma série de atribuições incluídas nas áreas “cinzentas” das competências comuns e da legislação concorrente entre este e os estados e municípios. Surgem, então, os mais variados conflitos sobre quem deve prover e financiar esses bens e serviços. Essa disputa, absolutamente, não é desprezível, já que a maioria dos gastos estaduais e municipais se localiza nestas áreas conjuntas, tais como, educação e saúde. E essas são as áreas que, devido à gravidade dos problemas sociais no Brasil, exigem grandes volumes de recursos financeiros. Evidentemente, os recursos públicos são insuficientes para enfrentar tal situação. A Constituição Federal de 1988 apresentou a discriminação das competências administrativas conforme demonstra o quadro 5 abaixo transcrito.

FEDERAL _– Competências privativas Defesa Nacional; Relações exteriores; Comércio Internacional; Uso de Recursos Hídricos; Rodovias Federais;

Planejamento Regional e de Recursos Naturais; Correios e Telégrafos;

Polícia Federal e de Fronteiras;

Regulamentação: bancos, moeda, relações trabalhistas, transporte internacional, desenvolvimento urbano, minas e energia, seguro desemprego, educação, imigração, direitos dos cidadãos e dos índios;

Seguro Social;

Serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional.

Explorar diretamente ou mediante concessão ou permissão os serviços de telecomunicação, radiodifusão sonora e de sons e imagens; de instalações de energia elétrica; de navegação aérea, aeroespacial e infraestrutura aeroportuária; os serviços da transporte ferroviário e aquaviário; de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; de portos marítimos, fluviais e lacustres. Federal/Estadual/Mun icipal/Distrito Federal – competências comuns _– Artigo 23 da CF/88

Saúde; Educação (Superior, Técnico, 1º e 2º Graus); Proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência; Proteção do Patrimônio Histórico, Artístico e Cultural; Fomentar a produção agropecuária; Distribuição de Alimentos; Moradia; Proteger e preservar o meio ambiente e combater a poluição – Saneamento Básico; Assistência Social; Polícia; Energia Hidroelétrica

 zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;

 cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

 proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

 impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;

 proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;

 proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

 preservas as florestas, a fauna e a flora;

 fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;

 promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

 registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;

 estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

Estados _–

competências privativas

São reservadas aos estados as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição;

Explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado; Instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.

Municipal _–

competências privativas _–

Artigo 30 da CF/88

Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo; Educação Pré-escolar e ensino fundamental; Saúde; Uso do Solo Urbano; Conservação do Patrimônio Histórico e Cultural

 legislar sobre assuntos de interesse local;

 suplementar a legislação federal e estadual no que lhe couber;

 instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade da prestação de contas e da publicação de balancetes;

 criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

 organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluindo o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

 manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e ensino fundamental;

 prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;  promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

 promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Quadro 5 _{– Distribuição de competências (privativas e comuns) por níveis de governo}

Fonte: TRISTÂO, 2003, p.74,75. KLERING, L. R. et al. Análise. Porto Alegre, v. 22, n. 1, p. 31-43, jan./jun. 2011.

Considerando o objeto de estudo, envolvendo a gestão das políticas sociais nos diferentes municípios brasileiros, restringiremo-nos a analisar questões referentes às competências municipais (compartilhadas e privativas) relacionadas à gestão das políticas sociais.

A partir de meados dos anos de 1990, os governos locais passaram a ser os principais provedores de serviços públicos na área social — particularmente os serviços de saúde, educação fundamental e assistência social —, de acordo com regras e recursos federais, os quais visavam à garantia, aos cidadãos locais, de padrões mínimos de atendimento. A adesão dos municípios a essa transferência tem sido avaliada como exitosa em termos quantitativos, principalmente no que refere à política de saúde (SOUZA, 2005). Tal sucesso, segundo a autora, tem sido creditado a uma política concebida como um sistema complexo de relações intergovernamentais que combinam incentivos e sanções aos entes subnacionais. Essa transferência quanto à responsabilidade de implementação é avaliada como

tendo reduzido os conflitos entre os governos locais na disputa pelos recursos federais. Entretanto, para a autora, apesar da municipalização de tais políticas (saúde e educação), as relações intergovernamentais que se estabeleceram são muito mais entre a União e os municípios, com participação limitada do estado.

Diferentemente do que ocorre nos estados e nos grandes municípios, as relações intermunicipais vêm ocorrendo de maneira cada vez mais crescente, por meio da constituição de consórcios, principalmente nas áreas de saúde, proteção ambiental e desenvolvimento econômico (SOUZA, 2005).

Diante de tantas divergências, os resultados da municipalização das políticas foram bastante díspares, pois resultados negativos também foram produzidos. Entre estes, destacam-se a dependência financeira ou a escassez de recursos para dar conta das demandas dos cidadãos, baixa capacidade administrativa, o que implica dificuldade para formular e implementar os programas governamentais, mesmo quando há dinheiro federal ou estadual envolvidos, e os males que atrapalham a democratização dos municípios, como o clientelismo, a “prefeiturização” (excesso de poder nas mãos do prefeito), o pouco interesse em participar politicamente e/ou de controlar os governantes (SOUZA, 2005, p. 46-47).

A disparidade de resultados, segundo Souza (2005), está vinculada, em boa medida, como visto, à heterogeneidade entre os municípios, em termos financeiros, políticos e administrativos. É possível dizer que a desigualdade intermunicipal é ainda maior de que a macrorregional. A conquista da posição de ente federativo, na verdade, foi pouco absorvida pela maioria das municipalidades, uma vez que elas têm uma forte dependência em relação aos outros níveis de governo. Existe um paradoxo federativo na situação:

quando tais cidades recebem auxílio e não desenvolvem capacidades político-administrativas podem perder parte da autonomia, mas, caso fiquem sem ajudar ou não queiram tê-la, podem se tornar incapazes de realizar a contento as políticas públicas (SOUZA, 2005, p. 47).

A despeito da fragilidade da maioria dos municípios, o discurso em prol da municipalização não perdeu força e, por vezes, gerou uma grande atitude distorcida em termos de autonomia, redundando naquilo que Daniel (2001, apud SOUZA 2005, p. 47) chamou de municipalismo autárquico. Trata-se de uma concepção segundo a qual todos os governos municipais seriam capazes, sozinhos, de produzir e

implementar todas as políticas públicas. Na sua visão mais benigna, esse modelo gera um isolamento errado, pois a situação federativa do país mostra que muitos dependem de algum tipo de auxílio para ter o mínimo de autonomia. Na sua versão mais problemática, desestimula a cooperação entre os entes, podendo levar até à competição entre eles.

Um cenário mais cooperativo entre os municípios é ainda mais complicado tendo em conta que, em diversas políticas públicas, seja por suas características intrínsecas, seja por determinação constitucional, existe a necessidade de compartilhamento de ações entre os níveis de governo.