A partir desse resgate histórico dos fundamentos da gestão, podemos inferir que esta, enquanto um instrumento nos processos de trabalho, como é entendida na atualidade, constitui um produto de uma longa trajetória histórica e traz a marca das contradições sociais e dos interesses políticos em jogo na sociedade.
Como visto, apesar da similaridade dos termos e as contradições aí presentes, a opção pelo termo Gestão não é apenas uma simples transposição de termos, (Administração para Gestão), ou meramente um modismo, mas deve ser entendida como uma possibilidade de repensar as ações na superação dos processos de trabalho de raízes tecnicistas. Para Piolli (2010), o conceito de Gestão amplia as funções da instituição e dos profissionais envolvidos no trabalho. Ao mesmo tempo em que aprofunda as funções de concepção e de autonomia, pressupõe um maior envolvimento desses profissionais com os resultados.
Conforme destaca Cury (2002, grifo do autor), o “administrador” pressupõe uma designação que remete a uma neutralidade técnica, que tem sua matriz, como visto, na teoria clássica de Fayol (199439 apud PIOLLI 2010, p. 99), que considerava a
possibilidade de dividir o conjunto de operações de toda empresa em seis grupos, quais sejam, operações técnicas, comerciais, financeiras, de segurança, de
37 DORIA, O. Município, o Poder Local: quinhentos anos de conflitos entre o município e o poder central. São Paulo: Página Aberta, 1992.
38 BRASILEIRO, Ana Maria. O Município como Sistema Político. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1973. 39 Op. cit.
contabilidade e administrativa, esta última incluindo precisão, organização, direção, coordenação e controle.
Corroborando com o autor, segundo Luck (2006), a administração (tradicional) é vista como um processo racional, linear e fragmentado de organização e de influência, estabelecida de cima para baixo dentro de unidades de ação, bem como do emprego de pessoas e de recursos, de forma mecanicista e utilitarista, para que os objetivos institucionais sejam realizados. O ato de administrar correspondia a comandar e controlar, mediante uma visão objetiva de quem atua sobre a realidade de maneira distanciada e racional. Entretanto, quando se pensa na gestão, não se propõe a depreciação da importância da administração, mas sim a superação das limitações de seu enfoque fragmentado, simplificado e reduzido (PIOLLI, 2010, p. 99). Assim, Luck (2006, p. 36) ressalta que, a partir da ótica de superação, a administração passa a ser um dos elementos da gestão. Segundo esta autora, a gestão, dessa forma, envolve um sentido e prática mais abrangentes, abarcando os elementos culturais, políticos e pedagógicos, e podendo ser orientada por princípios democráticos.
Segundo Piolli (2010), orientada por tais princípios, o conceito de gestão estabelece novos papéis, novas competências que envolvem elementos de participação e de autonomia.
A partir dessas considerações, para Souza Filho (2011), é possível existir uma gestão democrática, entretanto, para sua efetividade, é necessário haver uma depuração das dimensões existentes, a fim de a incorporação de uma racionalidade instrumental na gestão e/ou a utilização de recursos/meios comprometidos com as relações de dominação serem evitadas.
Mendonça (2000, p. 66), corroborando com o pensamento sobre a gestão orientada por princípios democráticos, ressalta a amplitude do termo na atualidade. Segundo o autor, gestão democrática está relacionada a uma determinada abordagem da administração resultante do enfoque adquirido nas últimas décadas, em “contraponto a ênfase organizacional e tecnicista, bem como ao reducionismo normalista da busca da eficiência pela racionalização de processos”. Na visão deste autor, a gestão pode ser entendida no seu sentido amplo como um conjunto de procedimentos que inclui todas as fases do processo de administração, desde a concepção de diretrizes de uma política, passando pelo planejamento e definição de programas, projetos e metas, até sua perceptiva de implementação e procedimento
avaliativos. Nesse sentido, pode-se apreender que o autor entende a gestão como uma forma de administração e, portanto, mais ampla.
Entretanto, Fernandez (2006) faz uma ressalva em relação às interpretações que transpõem automaticamente o conceito da administração, eminentemente autoritária, para o de gestão, considerando-a por si só democrática. Esta transposição simplista pode impedir a “visibilidade do autoritarismo que ainda conservamos em nossas instituições, mesmo sendo recriados pelos ‘novos’ (grifo do autor) procedimentos de ‘gestão’ (supostamente) democráticos”.
Da mesma forma que nem todo processo de gestão corresponde, eminentemente, a um processo democrático, Gracindo e Kenski (2001) alertam para os diferentes significados do termo gestão e as diferentes motivações de seu uso, que podem estar alicerçados em diferentes pressupostos ou objetivos. A amplitude assumida pelo termo gestão e os diferentes espaços que este circunda acabam sendo cooptados pelo discurso de campos e atores até mesmo antagônicos. Isso nos leva a considerar a polissemia do termo e os perigos da persuasão de uma ideia a partir dos usos enganosos que uma mesma linguagem permite (DRABACH; MOUSQUER, 2009).
É importante deixar registrado que o uso do termo gestão, segundo Drabach e Mousquer (2009), em detrimento do termo administração, tinha um significado claro para aqueles que defendiam a proposta de gestão democrática, no contexto da década de 1980. Conforme explicita Adirão e Camargo (2007 apud DRABACH; MOUSQUER, 2009), a adoção do termo gestão sugere “uma tentativa de superação do caráter técnico, pautado na hierarquização e no controle do trabalho por meio da gerência cientifica que a palavra administração (como sinônimo de direção) continha” (p. 68). A substituição pelo termo gestão significava a tentativa de instaurar uma nova lógica na organização do trabalho, tendo como pressuposto “evidenciar os aspectos políticos inerentes aos processos decisórios”.
Trazendo o debate para as particularidades da gestão das políticas sociais públicas, além da complexidade de interpretação e compreensão anteriormente demonstrada, novas questões, não menos complexas, deverão ser incorporadas, tais como: democracia e responsabilidades, relação Estado-sociedade, mecanismos de definição de governos, eficiência, além de valores como equidade, igualdade e probidade. Diante disso, configura-se como uma mescla de preocupações políticas e teóricas, tornando-se difícil distinguir onde acaba seu caráter instrumental e começa
sua dimensão analítica e política. A gestão de políticas sociais públicas é, ao mesmo tempo, um espaço de reflexão sobre a administração pública e um marco para o desenvolvimento de ferramentas que permitam melhorar ou facilitar o dia a dia da ação governamental.
Enfim, neste estudo, a concepção de gestão será utilizada como um ato complexo que nos aproxima do mundo da política (BRUGUÉ; SUBIRAT, 1996 apud CARNEIRO; MENICUCCI, 2011, p. 9).
Mais que a gestão privada, a gestão pública precisa permitir a expressão de valores que não são apenas instrumentais, mas políticos. Nesse sentido, não se limita aos meios, mas incorpora também os objetivos, sua definição e sua articulação operativa, orientando-se a partir de valores sociais. Remete à necessidade de articular a concorrência entre objetivos alternativos e a necessidade de gerir a interdependência e a cooperação organizativa para o alcance dos objetivos políticos. Dentro da lógica política, a gestão da “coisa” pública deve facilitar a expressão de vontades, fazer a mediação entre elas e encontrar valores para conduzir as ações. Nessa perspectiva, a análise da gestão pública é indissociável da análise do Estado e sua configuração, o que remete ao papel por ele assumido historicamente em diferentes contextos. Pensar a evolução histórica da gestão pública, bem como, de forma prospectiva, as tendências ou possibilidades de seu desenvolvimento futuro, remete a uma reflexão sobre o papel esperado do Estado no momento atual.
Assim sendo, reconhecendo o campo que envolve a gestão como complexo e contraditório, a gestão com uma direção democrática vinculada às ações do Estado não encerra apenas os anseios sociais pela democracia: está circunscrita pelos distintos interesses que regem uma sociedade capitalista, sustentada nas desigualdades sociais e de poder. A identificação desses interesses em disputa no campo da gestão propiciará vislumbrar as possiblidades quando esta se insere aos processos de trabalho. Esta compreensão é essencial para analisar como a gestão se apresenta no cotidiano de trabalho do Assistente Social.
2 A GESTÃO MUNICIPAL DESCENTRALIZADA DAS POLÍTICAS SOCIAIS: