2. TASARLA VE ÜRET
2.6. Üret: Üçüncü Çizgiyi Geçince Duran Robot
Souza (1996) argumenta que os municípios brasileiros foram os maiores beneficiários da descentralização promovida pela abertura política do final dos anos de 1970 e, posteriormente, pelas medidas descentralizadoras introduzidas pela Constituição de 1988. Entretanto, a autora ressalta que, em virtude da situação econômica e social dos estados e municípios, estes não podem prescindir da ajuda financeira do governo federal.
[...] As profundas desigualdades regionais do Brasil desnudam uma das principais limitações da descentralização, qual seja, a de reduzir o papel do governo federal de transferir recursos das regiões mais desenvolvidas para as menos desenvolvidas, mesmo em países como o Brasil, onde existem mecanismos de distribuição vertical da receita pública, tipo o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Tais mecanismos mostram-se insuficientes em face das sérias desigualdades inter e intrarregionais. Tal constatação expõe os limites da descentralização financeira em
países marcados por profundas desigualdades regionais (SOUZA, 1996, p. 106).
O sistema tributário brasileiro, segundo Tristão (2003), assenta-se na técnica de discriminação das rendas entre as entidades autônomas da Federação. A discriminação de rendas é: a partilha de competência tributária entre os vários níveis de poder e a qualificação financeira que corresponde à habilitação política das unidades federadas.
Nenhuma Constituição anterior à de 1988, segundo Souza (2005), cedeu aos municípios o volume de recursos públicos de que agora dispõe. Tais recursos provêm de transferências federais e estaduais, assim como de receitas próprias. A Constituição assegura capacidade de tributar aos três níveis de governo. Alguns impostos e contribuições são exclusivos da esfera que os arrecada, outros são coletados pela União e partilhados com estados e municípios. A Constituição não autoriza nenhum nível de governo a criar novos impostos sem emendas à Constituição, embora existam duas exceções que se aplicam à União:
em caso de iminência de guerra ou para financiar o sistema de seguridade, embora a última requeira a aprovação do Congresso Nacional, mas sem o quorum de supermaioria requerido pelas emendas constitucionais. As regras e mesmo as alíquotas de alguns impostos, inclusive, estaduais e municipais, são determinadas pelas instância federal (SOUZA, 2005, p. 116).
A distribuição de recursos tributários, segundo Souza (2005) e Affonso (2004, p. 5), apesar de hoje muito mais concentrada na União do que quando da promulgação da Constituição Federal de 1988, assegura às esferas subnacionais cerca de 32% de todos os impostos coletados no país. Com as transferências, elas recebem 43% das receitas totais. Do lado das despesas, os governos subnacionais são responsáveis por 70% (10,1% do PIB) da despesa com pessoal e por 80% da formação bruta de capital fixo (FBCF) (2,2 % do PIB).
É bastante importante para nossa análise da descentralização administrativa no Brasil considerar que tais recursos, como observa Souza (2004), são distribuídos de forma desigual, dada a heterogeneidade do país, não apenas socioeconômica, mas também demográfica, como demonstram os dados da Tabela I. No entanto, essa diversidade não é explicada apenas pelas desigualdades entre as cinco regiões do
país: existem grandes diferenças dentro de uma mesma região e de um mesmo estado. Tais diferenças podem ser vistas na distribuição dos municípios e de acordo com o número de habitantes. Trata-se de um importante indicador, porque afeta a capacidade de arrecadação e gestão do município.
Tabela 01 – População residente segundo as grandes regiões e as classes de tamanho da população dos municípios – Censo 2010 (IBGE)
Grandes regiões e classes de tamanho da
população dos municípios
População Residente
Total Distribuição de porcentagem % Situação do domicilio Urbana Rural Brasil 190.755.799 84,4 15,6 Até 5.000 4.374.349 58,3 43,7 De 5.001 até 10.000 8.541.935 60,0 40,0 De 10.001 até 20.000 19.743.967 60,9 39,2 De 20.001 até 50.000 31.344.671 70,3 29,7 De 50.001 até 100.000 22.314.204 81,0 19,0 De 100.001 até 500.00 48.566.171 94,5 5,5 Mais de 500.000 55.871.506 99,1 0,9 Norte 15.864.459 73,5 26,5 Até 5.000 290.503 58,9 41,1 De 5.001 até 10.000 594.875 56,5 43,5 De 10.001 até 20.000 1.553.000 50,3 49,7 De 20.001 até 50.000 3.364.656 54,9 45,5 De 50.001 até 100.000 2.919.449 64,5 35,5 De 100.001 até 500.00 3.956.558 87,9 12,1 Mais de 500.000 3.195.413 99,3 0,7 Nordeste 53.081.950 73,1 26,9 Até 5.000 888.565 49,7 50,3 De 5.001 até 10.000 2.586.859 51,4 48,6 De 10.001 até 20.000 8.394.057 50,9 49,1 De 20.001 até 50.000 12.572.502 58,7 41,3 De 50.001 até 100.000 7.455.612 71,9 28,1 De 100.001 até 500.00 8.465.330 88,4 11,6 Mais de 500.000 12.727.025 98,7 1,3 Sudeste 80.364.410 93,0 7,1 Até 5.000 1.370.912 66,3 33,7 De 5.001 até 10.000 2.750.485 68,5 31,5 De 10.001 até 20.000 4.986.619 72,8 27,3 De 20.001 até 50.000 8.763.842 83,5 16,5 De 50.001 até 100.000 7.028.740 91,6 8,4 De 100.001 até 500.00 24.908.047 97,0 3,0 Mais de 500.000 30.555.765 99,4 0,6
Sul 27.386.891 84,9 15,1 Até 5.000 1.369.243 46,6 53,4 De 5.001 até 10.000 1.886.642 57,4 42,6 De 10.001 até 20.000 3.227.631 68,7 31,3 De 20.001 até 50.000 4.430.505 82,8 17,2 De 50.001 até 100.000 3.655.245 88,5 11,5 De 100.001 até 500.00 8.634.378 95,7 4,3 Mais de 500.000 4.183.247 99,3 0,7 Centro-Oeste 14.058.094 88,8 11,2 Até 5.000 473.122 65,8 34,2 De 5.001 até 10.000 723.074 68,4 31,6 De 10.001 até 20.000 1.582.660 70,6 29,5 De 20.001 até 50.000 2.213.166 82,0 18,0 De 50.001 até 100.000 1.255.158 91,8 8,2 De 100.001 até 500.00 2.600.858 96,0 4,0 Mais de 500.000 5.210.056 97,8 2,2
Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2010
As maiores diferenças na distribuição da população ocorrem no Nordeste, onde o número de pequenos municípios com população entre 5.000 a 20.000 habitantes é bastante alto comparado às demais regiões, como demonstra a tabela 1. Isso, segundo Souza (2004), retrata os constrangimentos financeiros desse grupo de municípios que abrigam populações muito pobres, impedindo o aumento de receitas próprias locais. Ademais, a Constituição concedeu aos municípios o direito de tributar bens e serviços cujo fator gerador decorre do ambiente urbano, privilegiando os de maior porte demográfico. No que se refere às transferências estaduais, via ICMS52
(Imposto sobre Circulação de Mercadorias e prestação de Serviços), os municípios de pequeno porte também são penalizados, visto que essas transferências são calculadas de acordo com o volume arrecadado em cada município. Tais limitações são parcialmente compensadas pelas transferências federais via Fundo de Participação dos Municípios (FPM) (SOUZA, 2004).
Em relação às transferências entre os entes federais, Tristão (2003) descreve que o sistema discriminatório da Constituição combina a atribuição de fontes próprias com a técnica de participação de uma entidade na receita tributária de outra, ou técnica da distribuição, ou repartição da receita tributária. Uma característica do
52O ICMS é de competência dos estados e do Distrito Federal. Sua regulamentação constitucional está prevista na Lei Complementar 87/1996 (a chamada “Lei Kandir”), alterada posteriormente pelas Leis Complementares 92/97, 99/99 e 102/2000. Disponível em: <www.portaltributario.com.br>. Acesso em: 10 jun. 2014.
sistema de transferências atual no Brasil é o fluxo vertical descendente dos recursos. O governo federal transfere recursos aos estados e municípios e, por sua vez, os estados transferem a seus municípios. Não existem transferências dos estados e municípios ao Governo Federal, nem dos municípios aos estados. Também não há transferências entre estados e municípios. No atual sistema tributário brasileiro, os principais mecanismos de transferências operam a partir da arrecadação gerada pelo Imposto de Renda, Imposto sobre Operações relativas a Circulação de Mercadorias e sobre a Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações. É importante observar que praticamente não existem restrições ou condicionamentos entre as entradas e gastos específicos, exceção feita à educação. Seguem abaixo, de forma detalhada, os principais mecanismos constitucionais de transferência:
I- Fundo de Participação dos Estados: composto por 21,5% do IR e IPI. a) Coeficientes de distribuição fixados por lei complementar: 85% destinados ao Norte e Nordeste e Centro-Oeste; 15% ao Sul e Sudeste. b) Principais critérios: 5% em função da extensão territorial; 95% assim distribuídos: inversamente proporcional à renda per capita do Estado, diretamente proporcional à população. Limites máximos e mínimos.
II- Fundo de Participação dos Municípios: composto por 22,5% do IR e IPI. a) Capitais: 10% dos recursos do FPM assim distribuídos: inversamente proporcional à renda per capita, diretamente proporcional à população. Limites máximos e mínimos de distribuição. b) Municípios não capitais: 86,4% dos recursos do FPM que são distribuídos segundo o tamanho da população, com limites máximos e mínimos. O rateio é regressivo e beneficia com maior proporção os municípios com menor população. c) Municípios não capitais, com população superior a 156.216 habitantes: 3,6% dos recursos do FPM de acordo com os mesmos critérios aplicados aos municípios capitais. III- Fundo de Participação nas Exportações: composto por 10% da arrecadação do IPI. a) Estados (75%): Distribuídos em função da participação relativa do Estado na exportação de bens manufaturados. Nenhum Estado pode receber mais de 20% do total. b) Municípios (25%): os municípios recebem 1/3 do valor repassado ao Estado. A distribuição segue os mesmos critérios do ICMS.
IV- Quota-parte do ICMS: da arrecadação do ICMS, 25% é distribuída pelo estado aos seus municípios. Um mínimo de 75% deve ser distribuído em função do valor agregado. Um máximo de 25% deve ser distribuído em função de critérios estabelecidos pela legislação estadual.
V- Salário Educação: trata-se de uma contribuição à Seguridade Social, cobrada sobre a receita das empresas industriais e comerciais a alíquota de 2,5% ou sobre a receita das empresas rurais a alíquota de 0,8%. 2/3 são destinados aos estados para a quota estadual de Salário Educação. 1/3 permanece com o governo federal e destina-se ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Educacional. Os recursos são
repassados aos estados e municípios, na forma de convênios, para aplicação no ensino primário (TRISTÃO, 2003, p. 76).
Como demonstrado, as transferências federais representam a principal fonte de receita nos municípios mais pobres e com população mais rarefeita. Já as transferências do ICMS são a principal frente de receita para os municípios economicamente mais desenvolvidos. O mecanismo de transferência do ICMS é determinado pela Constituição: cada município recebe ¾ do que é coletado na sua jurisdição e o estado determina, por lei ordinária, os critérios de transferência para o percentual restante (SOUZA, 2004).
Quando a Constituição de 1988 foi promulgada, um dos principais objetivos dos constituintes, segundo Souza (2004), no que se refere ao sistema fiscal, foi conceder ampla liberdade aos entes federativos na determinação sobre onde e como aplicar seus recursos. A única restrição para as esferas subnacionais era o percentual de 25% da receita, que deveria ser aplicada em educação. No entanto, a autora destaca que emendas constitucionais foram aprovadas, vinculando parte dos recursos transferidos a alocações especificas, em particular para os programas de saúde e educação fundamental, assim como foram introduzidas limitações ao poder das esferas subnacionais de decidir sobre a aplicação dos recursos.
Em 1996, foi aprovada a Emenda Constitucional 14, vinculando recursos federais, estaduais e municipais à educação fundamental e, em 2002, a Emenda Constitucional 29 aprovou novas vinculações para os programas da saúde. A Lei de Responsabilidade Fiscal, promulgada em 2000, também coloca limite na capacidade de despesas dos municípios e vários dispositivos legais impõem restrições à sua capacidade de endividamento (SOUZA, 2004, p. 32).
As pesquisas realizadas por Affonso (1996), referentes à questão fiscal dentro do federalismo brasileiro, demonstram o conflito inerente da forma de organização político-administrativa do Estado brasileiro. Segundo o autor, no que diz respeito às receitas fiscais, o conflito que antes se restringia à disputa entre o governo federal, de um lado, e os estados e municípios de outro, amplia-se para uma disputa entre estados e municípios de diferentes regiões, por meio da guerra fiscal. Premidos pelas dificuldades de manter a arrecadação tributária como consequência da recessão, da inflação e da sonegação, os governos estaduais lançaram-se em uma guerra de
incentivos e benefícios fiscais por meio do ICMS, a fim de atrair industrias para suas regiões e fomentar a atividade econômica.
Para Affonso (1996), mais preocupante do que a constatação da ampliação dos conflitos federativos é o fato de as atuais tendências socioeconômicas, tanto internas como internacionais, apontarem para o reforço da descoordenação federativa. De fato, segundo o autor, o aumento da heterogeneidade intrarregional, a globalização da economia, a privatização, a desregulamentação dos mercados e a descentralização extrema tendem, por meio de seus impactos muito diferenciados sobre as regiões, a ampliar as forças fragmentadoras e centrífugas no espaço nacional.