Falar de segurança pública no contexto brasileiro é uma tarefa fácil e ao mesmo tempo difícil. Fácil porque este é um tema que atinge sensivelmente a população quando representa uma ameaça ao patrimônio e a própria vida dos cidadãos, sendo, portanto, amplamente debatido por vários setores da sociedade, inclusive na esfera governamental e nas estratégias de políticas públicas a serem adotadas. Em muitos lugares, como no Rio de Janeiro e em São Paulo, “desenvolveu-se uma percepção da vida urbana como uma guerra civil”. (CANO, 2000, p.38). É o que Musumeci (2006) denomina de “quadro calamitoso” da segurança pública ao tratar da realidade do estado do Rio de Janeiro. Além disso, a cobertura da imprensa8, muitas vezes feita de forma pouca isenta, acende comumente o debate sobre esta problemática. (CANO, 2000).
Diante deste quadro, a segurança pública tem sido alvo de estudos de profissionais das mais diversas áreas que evidenciam o quanto este tema pode ser complexo e envolver, como já ressaltado, dimensões que vão muito além da esfera
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Soares (2008) exemplifica tal fato com o caso de Diadema (São Paulo), que teve entre 1999 e 2004 suas taxas de homicídio sensivelmente reduzidas devido a políticas públicas (como a Lei Seca e outras medidas tratadas conjuntamente).
8 Tal discussão foi inclusive tratada por Ramos e Paiva (2007) ao refletir sobre o papel da mídia e a busca da qualidade da cobertura das notícias sobre segurança pública.
criminal. Como Cano (2000, p.42) afirma “é consenso que segurança pública não é simplesmente uma questão de polícia”. Daí está a dificuldade de lidar com um tema tão amplo e ao mesmo tempo tão complexo.
Num esforço de se contextualizar a segurança pública no contexto brasileiro, aponta-se inicialmente a influência das transformações demográficas e econômicas ocorridas nas últimas décadas na evolução da criminalidade brasileira, aliada a falência do sistema de justiça criminal. (CERQUEIRA, LOBÃO, CARVALHO, 2005).
Estes condicionantes estruturais permitiram que se estabelecessem as condições ambientais ideais para o crescimento do crime desorganizado e organizado: espaços urbanos altamente complexos; grande contingente de jovens sem supervisão e orientação, incluídos (pela mídia de massas) na cultura do consumo, mas excluídos dos meios econômicos para sua realização; grande difusão e descontrole do acesso a elementos altamente criminogênicos como armas, drogas e bebidas alcoólicas; e perspectiva de impunidade, ditada pela falência do sistema de justiça criminal9. (Ibid., p.9).
Cano (2000) ao contextualizar o crescimento da criminalidade nas grandes metrópoles latino-americanas, também aponta alguns condicionantes como a urbanização acelerada, a difusão de armas de fogo, a desigualdade social e o descaso do poder público. “As cidades deixaram de ser um espaço público irrestrito, âmbito que ficou limitado a alguns lugares e a determinadas horas considerados relativamente seguros”. (Ibid., p.38).
Cabe ressaltar que a generalização dessas condicionantes estruturais que compõem o cenário pertinente a segurança pública no contexto brasileiro devem ser vistas com cautela, pois sua influência pode ser em maior ou menor grau dependendo do
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De acordo com Misse (2006, p.22) o crime pode se desenvolver sob uma dupla articulação: “a de poder levar em conta seus riscos e a de possuir motivos para, conhecendo-os ou não, prosseguir assim mesmo, pelos meios que lhe pareçam mais adequados ou, na ausência de muita escolha, pelos meios que se possa dispor”. Diante deste quadro, o sistema de justiça criminal também tem um importante papel, já que a possibilidade de condenação para quem pratica um ato criminoso possui um importante efeito de dissuasão. (CANO, 2000).
contexto analisado. As variáveis que condicionam a criminalidade de um local não irão necessariamente influenciar com a mesma força a criminalidade de outro10.
O sociólogo Michel Misse em seu célebre artigo Cinco teses equivocadas sobre
a criminalidade urbana no Brasil, introduzia esta noção de que a violência urbana
“aponta para a deterioração das redes de controle social e a emergência e rápida progressão do „crime organizado‟ na América Latina e no Brasil, particularmente aquele que se conecta ao tráfico de drogas”. (MISSE, 1995, p.24).
Nesta mesma direção, Machado da Silva (1999, p.115) considera que a criminalidade violenta no Brasil pode ser representada pela “ameaça à integridade física e à propriedade privada, representada pelo crescimento conjugado do crime comum e do tráfico de drogas, visto este último como a atividade concreta que, direta ou indiretamente, seria responsável pela crescente organização da criminalidade urbana”. Para este autor, o “tripé violência, criminalidade comum, narcotráfico” tem sido vivido como um problema cotidiano, que afeta diversos aspectos das rotinas das populações urbanas no Brasil.
A delinquência tradicional correspondente às atividades criminais realizadas por pessoas ditas “comuns” passa a se distinguir do crime organizado, pois dependem de princípios de orientação de conduta radicalmente diferentes. Misse (2006) considera a “bandidagem urbana” como o tipo de criminalidade de maior visibilidade no Rio de Janeiro e para a qual se dirige a maioria da reação moral e social. Os tipos de agentes que estariam incluídos neste tipo de criminalidade seriam:
(...) os que furtam ocasionalmente, pela oportunidade ou premência (ladrões ocasionais); os que furtam ou roubam de pessoas e ocasionalmente de residências e que não são organizados (ladrões urbanos tradicionais); os que roubam organizada e regularmente residências, veículos e empresas (quadrilhas de assaltantes urbanos); os que se associam ou trabalho a serviço, regularmente no varejo de drogas ilícitas ou em outras empresas criminais (como assalto a banco, assalto a carros-forte, sequestros) e que se distinguem entre os agentes
10 Por exemplo, Soares (2008) apresenta o estudo de Mäkinen sobre o efeito do fim da União Soviética e as conseqüentes mudanças políticas e socioeconômicas nas taxas de suicídio dos Estados que compunham este bloco que chegou a conclusão de que havia variações significativas entre os resultados dos Estados.
que operam e os que mandam operar as ações (empresa criminal) (Ibid., p.26).
A esta tipologia, considerada por este autor como básica, ainda é acrescida a tipologia dos que empregam a violência segundo uma perspectiva regularmente homicida, podendo envolver ou não os mesmos agentes presentes nas demais tipologias.
A questão do tráfico de drogas no Brasil, especialmente no estado do Rio de Janeiro, merece ser ressaltada, pela extensa territorialização do comércio de drogas dimensionada nos últimos anos. Conforme Misse (2010), ainda que a acumulação da violência no Rio de Janeiro seja também representada pelas ocorrências de roubos e crimes não intencionais como os acidentes de trânsito, a representação da violência urbana está fortemente associada ao problema do tráfico de drogas. Esta prática criminosa se destaca como a principal responsável pelo aumento da violência, seja pelo efeito das drogas em seus consumidores, seja pelos crimes que jovens cometem para comprar essas drogas, seja pelos conflitos internos a esse mercado. (MISSE, 2010, p.37).
Estes territórios geridos por traficantes, estão constituídos pelos pontos de venda nos morros (chamado “bocas de fumo”), defendidos por “soldados” armados com fuzis, metralhadoras, granadas e, em alguns casos com armas anti-aéreas, tudo em um contexto urbano, com alta densidade demográfica e constantes incursões policiais. (MISSE, 2010, p.37, tradução nossa).
Neste cenário, além dos conflitos armados com a polícia há os conflitos armados com outras quadrilhas na busca por territórios, trazendo medo e perigo a população. É preciso considerar, portanto, que muitas vezes o tráfico de drogas pode estar associado a outros crimes, como o roubo, homicídio e o tráfico de armas.
Um último ponto a ser tratado sobre a questão da segurança pública no Brasil diz respeito ao chamado sentimento de insegurança. Este sentimento não está obrigatoriamente relacionado com a vivência de situações concretas de violência, mas sim na expectativa de que possa ser vitimado. Desta forma, por ser baseado em critérios subjetivos pode ser que situações que denotem medo para um indivíduo, ou seja, que se tenha um sentimento de insegurança, não seja necessariamente, o que as estatísticas
criminais indicam ser mais recorrente. Isto se relaciona com o que Cano (2000) denomina de insegurança objetiva e insegurança subjetiva. Enquanto a insegurança objetiva é medida por indicadores objetivos de riscos, como as estatísticas criminais, a insegurança subjetiva é percebida pela população, sem uma comprovação objetiva.
Roché (apud Dirk, Pinto & Azevedo, 2004, p.1) considera que o sentimento de insegurança “se estrutura mais a partir de percepções subjetivas dos fatos acontecidos e menos de percepções objetivas quanto à proximidade do perigo ou do risco da violência e do crime”. Esta percepção se materializaria pelo medo, se alimentando muito mais de impressões e informações transmitidas, sobretudo pelos meios de comunicação, do que propriamente dos fatos concretos.
Contudo, segundo Cano (2000, p.38) indica “a insegurança subjetiva não é um indicador confiável nem válido da insegurança objetiva, e vice-versa”. Este autor defende que o fenômeno da criminalidade se remete, na realidade, a noção de risco, que envolve “a probabilidade de um habitante qualquer vir a ser vitimado”. (Ibid., p.38). Tal concepção se relaciona com o objetivo da presente tese, ao assumir a importância do uso da informação estatística para calcular de alguma forma este risco.
A base para mensuração do nível de insegurança não dever ser simplesmente a impressão de pessoas próximas ou as notícias veiculadas na imprensa, pois as mesmas possuem muitas vezes como viés de seleção das informações o status econômico e social das vítimas. Tais informações devem ser tratadas com cautela, já que nem sempre se refletem numa expressão verossímil da realidade. Entretanto, isto não significa que estas informações devam ser desprezadas, pois podem evidenciar questões importantes para o gestor de políticas de segurança.
Riveros Serrato (2007) indica que há uma relação entre o contexto urbano e o comportamento das pessoas, e, entre o planejamento dos espaços urbanos e a percepção de segurança e tranquilidade dos cidadãos. Em alguns casos, estes espaços públicos favorecem a prática de delitos, já que suas características impedem a vigilância natural dificultando inclusive a ação policial.
(...) a sensação de temor do cidadão é expressa em muitas ocasiões nos lugares mais disputados, normalmente os centros das cidades, os quais apresentam um alto nível de deterioração e uma grande
ocupação indevida dos espaços públicos com vendas nas ruas, veículos estacionados e até com apropriação particular. Equipamentos urbanos deteriorados como as partes debaixo das pontes, as passagens para pedestres e os parques abandonados são também mencionados como lugares que geram maior percepção de insegurança. (RIVEROS SERRATO, 2007, p.7)
Este autor ainda ressalta que a presença de grupos populacionais vulneráveis, tais como moradores de rua ou pessoas ligadas a prostituição, também representa um fator que colabora para o aumento do sentimento de insegurança.
O uso das informações das circunstâncias destes locais, que muitas vezes podem estar contribuindo para aumentar o sentimento de insegurança, também é útil para o gestor tomar medidas que minimizem este efeito. É importante reconhecer que as características dos locais aonde ocorrem os crimes, que alimentam este sentimento de insegurança, podem estar favorecendo estas práticas.
Esta concepção se relaciona com o argumento do uso das estatísticas criminais no planejamento da atividade policial. Por exemplo, a determinação das circunstâncias de tempo, modo e lugar nas quais ocorrem os crimes contribui para a definição de fatores que podem estar atuando neste contexto. O fato de haver maior concentração de roubo a transeunte em determinados horários pode estar relacionado à falta de iluminação do local e a presença de muitas árvores. Isto é, as estatísticas criminais podem ser usadas aliadas a outros tipos de informação.
A ocorrência dos crimes aliada à emergência deste sentimento de insegurança funciona como um fator de pressão para o governo adotar medidas na área de segurança pública. Assim, os gestores públicos devem estar atentos também a esta insegurança subjetiva, não só porque tal insegurança pode possuir um impacto negativo na qualidade de vida das pessoas, limitando suas atividades rotineiras, como também podem se refletir na própria imagem do governo perante a população.
Como Cano (2000, p.42) evidencia “um governo não será castigado eleitoralmente pela subida das taxas de criminalidade se a população não a percebe, nem um governo será recompensado nas urnas por melhoras nas taxas que a maioria dos cidadãos não chega a sentir”. Contudo, este autor alerta que isto pode ter um efeito
negativo em termos de gestão se os governos ficarem restritos a crises de curto prazo, não implementando reformas estruturais que poderiam ter um impacto de longo prazo. “Esta tentação de recorrer a medidas cosméticas que deixam a situação estrutural inalterada não é exclusiva da segurança pública, mas é particularmente forte nesta área”. (Ibid., p.42).
Na verdade, esta perspectiva de caráter reativo adotada no campo da segurança pública criticada por este autor vai ao encontro do estudo desenvolvido na presente tese, pois se relaciona justamente com a proposição adotada de que, o crescente uso das estatísticas criminais no planejamento das atividades policiais indica que as políticas públicas adotadas vêm caminhando para uma abordagem mais preventiva do controle da criminalidade, que se reflete em mudanças no próprio contexto organizacional em que este processo está inserido.
Assim, para melhor compreender a segurança pública no cenário atual, seja no contexto brasileiro ou internacional, não se pode deixar de considerar estas mudanças na forma como os governos vêm lidando com esta problemática. Este será o tema das duas próximas seções, as diferentes abordagens adotadas internacionalmente no controle e na