O assunto é dos mais vastos, especialmente por abranger todas as searas sociais em que o Poder Público atua em prol do cidadão.
As políticas públicas têm sua razão de ser nos direitos fundamentais sociais previstos na Constituição, sendo destinadas a satisfazer os interesses da coletividade em suas mais variadas necessidades. Não visam o estabelecimento de direitos individuais em sentido estrito, mas a prestações coletivas que podem ser individualizadas, na sua realização, em favor de cada qual que lhe faça jus, distintamente dos princípios que estabelecem direitos individuais39. Por exemplo, em uma política pública de fornecimento de medicamentos para tratamento de determinado tipo de doença, o programa público abrange a coletividade, mas na ocasião da entrega do fármaco ela deverá ser providenciada ao indivíduo que demonstre as condições pertinentes à satisfação, no caso concreto.
Constituem, portanto, programas, ações e atividades coordenadas pelo Estado e desenvolvidas direta ou indiretamente por ele em regime de parceria pública ou privada, sempre em consonância com os direitos assegurados na Constituição e visando melhorias de cunho social na busca da promoção humana.
Todas as iniciativas devem observar um arcabouço normativo prévio. Não podem ser feitas ao alvedrio da vontade pontual do gestor. Por consistirem em programas sistemáticos de ações públicas, não se realizam iniciativas de grande escala desvinculadas de diretrizes normativas bem delimitadas, haja vista ser imprescindível dotação orçamentária e planos de suporte.
Certamente que os princípios fixados na Constituição requerem normas capazes de pormenorizar a atuação dos entes públicos nesta seara. A atuação executiva da Administração
38Para Robert Alexy ―Aquilo que, no modelo de valores, é prima facie o melhor é, no modelo de princípios,
prima facie devido; e aquilo que é, no modelo de valores definitivamente o melhor é, no modelo de princípios, definitivamente devido. Princípios e valores diferenciam-se, portanto, somente em virtude de seu caráter
deontológico, no primeiro caso, e axiológico, no segundo‖. (ALEXY, Robert. Teoria dos direitos
fundamentais. 2. ed. Trad. Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 153).
de quaisquer dos Poderes deve, então, observar a normatização prévia para legitimar a sua conduta40.
Mencionamos o termo ―Poderes‖ porque de fato não existe qualquer impeditivo de ordem normativa que impeça qualquer deles de idealizar e instituir políticas públicas, seja o Judiciário em projetos de acesso ao direito de petição – como frequentemente se veem tentativas de dar acesso ao Judiciário em prol das classes menos favorecidas – ou o Legislativo em campanhas de educação ambiental.
Outra face das políticas públicas contemporâneas diz respeito às denominadas ações afirmativas, que tem por escopo a compensação de desigualdades materiais entre os indivíduos através de prestações ou programas do Poder público. O atual ambiente constitucional não concebe legitimidade indeclinável apenas à igualdade formal, sendo imperativa a busca, dentro dos limites do razoável, de meios para a promoção da igualdade material pertinente aos direitos fundamentais.
Faz-se esta restrição, pois o objeto das ações afirmativas encontra respaldo jurídico de destaque nos próprios elementos dos direitos e garantias constitucionais, estando ligado principalmente à dignidade humana e à igualdade41.
O princípio do desenvolvimento sustentável é protagonista especial no campo das formulações administrativas e legislativas das políticas públicas, onde deve aflorar todo o seu potencial para concretizar suas funções constitucionais. Em que pese os princípios políticos constitucionalmente conformadores e os princípios impositivos, casos do desenvolvimento
lato sensu e do desenvolvimento sustentável, não encerrarem comandos normativos de
conduta específica, encontram valor insubstituível na fundamentação das posturas legislativas e na motivação dos atos administrativas.
Paulatinamente, o direito ambiental no Brasil foi se consolidando por meio da edição de uma série de normas infraconstitucionais destinadas à proteção ambiental. A trajetória foi consagrada com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que conferiu ao meio ambiente equilibrado o status de direito fundamental.
40
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. 1. ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 241.
41Flávia Piovesan acentua que ―Estas ações constituem medidas especiais e temporárias que, buscando remediar
um passado discriminatório, objetivam acelerar o processo de igualdade, com o alcance da igualdade substantiva por parte de grupos vulneráveis, como as minorias étnicas e raciais, as mulheres, dentre outros grupos. As ações afirmativas, enquanto políticas compensatórias adotadas para aliviar e remediar as condições resultantes de um passado discriminatório, cumprem uma finalidade pública decisiva ao projeto, que é a de assegurar a diversidade
e a pluralidade social‖. (PIOVESAN, Flávia. Ações afirmativas no brasil: desafios e perspectivas. In: Leituras
complementares de constitucional: direitos fundamentais. CAMARGO, Marcelo Novelino. (Org.). 2. ed. Salvador: Juspodivm, 2007, p. 221-222).
A preocupação legislativa, portanto, migrou do individualismo da propriedade privada para a consolidação do meio ambiente ecologicamente equilibrado como um verdadeiro direito difuso, ou seja, como um direito transindividual e indivisível de um grupo indeterminado de pessoas unidas por uma relação de fato. A perspectiva clássica individualista do homem cede espaço para o homem socializado, onde prepondera o interesse coletivo em detrimento do particular.
O direito ao desenvolvimento encarado de maneira individualizada, dissociado de qualquer das suas áreas temáticas stricto sensu, não possui por si só funções próprias, podendo agregar ao seu conteúdo, no entanto as funções de todas estas ramificações, por ser um preceito aberto. Portanto, não é subjetivo nem pode ser individualizado em termos concretos fora de uma área temática.
A concretização ou densificação do direito ao desenvolvimento sustentável faz-se por atividade legislativa e promoção de políticas públicas em áreas prioritárias definidas na Constituição. Sua relevância é inquestionável na contemporaneidade que lida com graves problemas de crescimento demográfico e esgotamento dos recursos naturais. Diversas normas foram editadas neste sentido e não existe qualquer impedimento para que as políticas públicas sejam protagonizadas por quaisquer dos três poderes.
Não se pode pleitear ao Poder Judiciário, por exemplo, a proclamação de uma decisão que conceda desenvolvimento, pura e simplesmente. O pleito deve conter um pedido concreto e individualizado, no mais das vezes assemelhado com o objeto de uma política pública pertinente a uma área temática stricto sensu de desenvolvimento.