TARTIŞMA VE SONUÇ

As contratações do crédito Pronaf apresentam crescimento sustentado ao longo dos anos, com aumento significativo no número de municípios atendidos pelo programa. Segundo dados do MDA (2013), no ano-agrícola 1999/2000, o Pronaf abrangia 3.403 municípios, passando para 4.539 no ano seguinte, o que representou um aumento de 33% na cobertura de municípios, ou seja, a ampliação de mais de 1.100 municípios em apenas um ano. A ampliação de municípios atendidos continuou em cada ano-agrícola, sendo que em 2005/2006 houve a inserção de quase 1.960 municípios em relação a 1999/2000. Em 2007/2008, foram atendidos 5.379 municípios, o que representou um crescimento de 58% em relação a 1999/2000, com a inserção de 1.976 municípios, crescendo também em 2008/2009 para o atendimento de 5.400 municípios e em 2009/2010 para 5.410 municípios, uma cobertura de 97% do território brasileiro.

Ao analisar o Gráfico 1, é evidente a constatação do acréscimo anual de recursos aplicados ao programa, o que demonstra que os problemas de falta de recursos vividos pelo SNCR nos anos anteriores, especialmente na década de 1980 e início da década de 1990, não afetaram o Pronaf, considerando que desde o princípio o programa contou com as fontes de recursos Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), Fundos Constitucionais (aplicados em suas áreas geográficas específicas) e os Recursos Obrigatórios previstos no Capítulo 6, Seção 2, do MCR. No ano 2000 foram acrescidos ao Pronaf os Recursos Próprios Livres (RPL), previstos no Capítulo 6, Seção 3, do MCR, e em 2001 os Recursos do Tesouro Nacional (RTN). A Poupança Rural passou a financiar o Pronaf a partir de 2004 e tem sido nos últimos anos a principal fonte de recursos em volume aplicado no programa, seguida dos Recursos Obrigatórios e do FAT. Um destaque merece ser mencionado, com respeito a participação do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), administrado unicamente pelo Banco do Nordeste do Brasil, mas que tem se destacado como a fonte mais importante para aquela Região, especialmente no financiamento de operações de investimento. Em menor volume de recursos, o Pronaf também recebeu aporte do Fundo de Investimentos para o Setor Cafeeiro (Funcafé), porém, com aplicação somente nos anos 2004 e 2005, e no período 2009- 2012, assim como das fontes Fundo de Apoio à Cultura (FAC) e Instrumento Híbrido de Capital e Dívida (IHCD)18 no ano de 2012.

18 _{Instrumento Híbrido de Capital e Dívida (IHCD): diz respeito a diversos títulos ou contratos emitidos para} captação de recursos financeiros para capitalização da instituição financeira.

Conforme Corrêa & Silva (2007, p. 58), os recursos do FAT são liberados apenas por bancos públicos, que necessitam dar garantias ao Fundo para conseguir liberar os recursos, cuja remuneração é feita unicamente pela TJLP, embora não sejam os bancos emprestadores que arquem com este pagamento, vez que a diferença entre as taxas de juros das linhas de crédito do Pronaf e a TJLP é assumida pelo Tesouro Nacional (União), no processo de equalização já detalhado anteriormente. Os Grupos “A” e “B” do Pronaf também recebem recursos de fontes equalizadas, em geral oriundos do próprio Tesouro Nacional, que também assume os riscos operacionais pela inadimplência dos financiamentos. Os recursos originários de Fundos Constitucionais não possuem custo de captação e, quando utilizados nas linhas de crédito Grupos “A”, “A/C”, “B”, Floresta, Semi-árido e Jovem não têm nenhum risco para a instituição financeira, vez que este é assumido pelos próprios Fundos, e os bancos ainda recebem uma remuneração equivalente a 6% ao ano sobre o valor liberado. Os financiamentos realizados por meio dos Bancos Cooperados estão registrados pelo Bacen na fonte Recursos Próprios Livres (RPL), sendo emprestados aos agricultores com a cobrança de um spread calculado entre a taxa de captação e a taxa de empréstimo da linha de crédito. Os recursos direcionados para o Pronaf, como constatado, têm preservado a taxa de rentabilidade dos bancos operadores, porém, quando há descasamentos entre a captação de recursos e as taxas de remuneração do programa, o Estado arca com a diferença. Assim, atualmente, a variação dos custos de equalização do Pronaf depende da fonte de recursos e da linha de crédito na qual ela será utilizada, que pode exercer maior ou menor pressão sobre o orçamento do Tesouro Nacional. A contratação de novos financiamentos, porém, nem sempre significa a liberação de recursos para as mãos do agricultor, vez que no ano-agrícola de 1999/2000, apenas 56,9% dos valores contratados foram efetivamente liberados, sendo que na safra 2000/2001 esse percentual foi de 49,4%, em 2001/2002 de 47,9% e em 2002/2003 de 52,5%. A equalização do Tesouro Nacional, entretanto, é realizada sobre o valor contratado, independentemente da efetividade das liberações, mas a remuneração dos recursos somente ocorre após a liberação, ou seja, o Tesouro é onerado duplamente, uma vez pela equalização e outra pela ausência de remuneração sobre o valor que ficou obstado na instituição financeira.

O primeiro grande acréscimo de recursos no Pronaf foi sentido já no primeiro ano do governo Lula (2003), possivelmente provocado pelas ações estatais voltadas para atender ao reclamo popular e pela intensificação do enfoque nas políticas sociais, fazendo com o programa recebesse R$ 3 bilhões naquele ano, com contratação total de 987.504 financiamentos, quando nos anos anteriores a quantidade de contratos não passava de 830 mil,

e o volume de recursos aplicados não chegou a R$ 2,5 bilhões. Desde 1999, o programa já contava com a segmentação em grupos, fazendo com as linhas de crédito fossem mais específicas para o público a que se destinavam, atendendo com menores taxas de juros e maior rebate os agricultores familiares de menor renda e os assentados de reforma agrária. As taxas de juros para esses dois segmentos sempre foram fixas e os financiamentos realizados com o risco assumido pelo Tesouro Nacional, sem qualquer prejuízo para as instituições financeiras, sendo as demais linhas de crédito remuneradas pela TJLP, encargo que tornava o financiamento bem mais caro para o produtor e que só foi retirado do programa no ano 2000. A crescente contratação no Pronaf, portanto, embora seja influenciada diretamente pela disponibilidade orçamentária cada vez maior para o segmento da agricultura familiar, reflete também alterações institucionais dessa natureza, que a cada ano modificaram a operacionalização do programa visando atender as críticas de baixo acesso aos recursos por parte dos produtores de baixa renda e a excessiva burocracia para liberação do crédito.

A diminuição dos custos operacionais promovida pela criação do crédito rotativo em 1997, que nos primeiros anos do Pronaf foi operacionalizado apenas pelo Banco do Brasil, permitiu que a renovação do crédito de custeio fosse realizada com menor burocracia e, conseqüentemente, elevasse o número de contratos concedidos a cada ano naquela modalidade de financiamento. O movimento que originou o Grupo “B” em 1999, com intuito de incorporar ao programa as famílias rurais de menor renda no campo, notadamente as da Região Nordeste, atingiu um número maior de agricultores marginalizados, ficando protegida dos riscos a instituição financeira. As alterações normativas do Pronaf realizadas a cada ano denotam um esforço maior de inclusão dos agricultores familiares, seja na flexibilização das exigências e na redução de encargos, seja na criação de linhas de crédito exclusivas para segmentos de produtores ou atividades específicas. A elevação das contratações deverá, todavia, espelhar também uma mudança na lógica de distribuição e direcionamento dos recursos, de modo a incorporar agricultores menos integrados economicamente.

A progressão no volume de recursos financiados por meio do Pronaf entre os anos de 1999 e 2003 representou um crescimento de 173%, período em que o valor médio dos financiamentos aumentou de 2.244 reais para 3.114 reais. A contínua expansão dos recursos contratados atingiu a marca dos R$ 7,16 bilhões em 2006, um aumento de 403% em relação a 1999, com recorde no número de financiamentos (2.551.497), ficando em 2.808 reais o valor médio das operações. Esse desempenho no número de contratos não foi mais repetido no Pronaf, vez que desde 2006, apesar do volume de recursos empregados continuar crescendo, o

número de financiamentos tem diminuído gradativamente. Esse cenário pode ter várias causas, contudo, certamente uma delas diz respeito ao aumento do limite de financiamento das várias linhas de crédito do programa e a criação de outras que puseram à disposição do agricultor familiar um volume de recurso maior por operação bancária. No ano de 2006 foi concedido bônus de adimplência especial para os custeios de algodão, arroz, feijão, mandioca, milho e soja, ano em que essas culturas representaram 72% do valor financiado e 77% do número de contratos para custeio agrícola em todo o Brasil. Naquele mesmo ano também foram elevados os tetos de financiamento dos Grupos “C”, “D” e “E” para a modalidade de investimento, que pela primeira vez contabilizou uma proporcionalidade equilibrada com os contratos de custeio agrícola. Aquele ano também começava a refletir os contratos de investimento firmados com base na nova metodologia do Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado (PNMPO), instituída no ano anterior, que permitia às instituições financeiras descentralizem o atendimento e acompanhamento dos produtores enquadrados no Grupo “B” com Oscip´s e cooperativas de crédito. O Grupo “B”, à época, realizava financiamentos de no máximo R$ 2 mil, explicando a redução no valor médio das operações.

O ano de 2006 marca o início do decréscimo no número de contratos firmados por meio do Pronaf e o aumento significativo do valor médio dos financiamentos, que de 2.808 reais passou a 3.703 reais no ano seguinte; 5.587 reais em 2008; 6.580 reais em 2009; 7.561 reais em 2010; 8.640 reais em 2011; e 8.879 reais em 2012. Conforme Sá (2009, p. 31-35), nesse período, várias foram as modificações no Pronaf que puseram à disposição do agricultor familiar novas oportunidades de financiamento por meio das linhas de crédito que iam sendo criadas ou expandidas, a saber, a retirada da necessidade de apresentação de garantias para as operações com risco da União; a elevação do teto dos Grupos “C”, “D” e “E”, antes da sua extinção em 2008, quando foram transformados no Grupo Variável; a possibilidade do Grupo “B” financiar operações de até R$ 4 mil quando destinadas ao cultivo da mamona para produção de biodiesel; o repasse de recursos do BNDES, equalizados pelo Tesouro Nacional, a cooperativas de crédito para o financiamento de custeio dos Grupos “D” e “E”; os rebates na contabilização da renda para fins de enquadramento quando originada de algumas atividades específicas; a criação do Pronaf Floresta, Pronaf Eco, Pronaf Agroecologia e Pronaf Semi- árido; um maior estímulo ao financiamento das linhas de crédito Pronaf Mulher e Pronaf Jovem; a instituição do Pronaf Mais Alimentos, linha de crédito que podia financiar por operação/agricultor até R$ 130 mil; indução à comercialização por meio do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e do Programa Nacional de Merenda Escolar (PNAE);

elevação do limite de financiamento do Pronaf Variável para R$ 80 mil no custeio e R$ 130 no investimento; redução das taxas de juros de diversas linhas; entre outras iniciativas.

Todavia, ainda que crescente o estímulo para contratação de novos financiamentos, as medidas não resultaram num volume maior de contratos. Entre 1999 e 2012 foram concedidos no Pronaf o total de 20.444.546 financiamentos, totalizando aproximadamente R$ 96,9 bilhões. Levando em conta que os empreendimentos rurais familiares levantados no último Censo Agropecuário (2006) são pouco mais de 4,3 milhões; que as estatísticas apontam uma tendência de esvaziamento das zonas rurais; que as gerações de trabalhadores rurais apresentam dificuldades na transferência hereditária e na sucessão profissional; e que a população rural tem se masculinizado gradativamente nos últimos anos, os números do Pronaf parecem apontar para uma saturação do crédito, considerando que o número de financiamentos concedidos é bem superior à quantidade de estabelecimentos rurais familiares catalogados pelo IBGE. Entretanto, quando se trata da apreciação de qualquer programa de crédito produtivo, análises dessa natureza são simplórias e infantis, vez que esse tipo de financiamento lida com ciclos produtivos que se refazem periodicamente, renovando a necessidade de insumos para um novo circuito de produção, o que demanda novo aporte de recursos.

A agricultura familiar, como já demonstrado, a despeito dos problemas vivenciados pelas populações rurais, continua sendo protagonista na produção de gêneros alimentícios que fazem parte da mesa de grande parte dos brasileiros, abastecendo o mercado interno com uma gama de produtos e participando de forma significativa do PIB do agronegócio do país. A comprovação de sua relevância para a economia faz concluir que as cadeias produtivas da agricultura familiar estão ativas e continuam necessitando do crédito e dos demais insumos para o implemento de suas atividades. Ademais, conforme bem apresenta Abramovay (2010), a quantidade de evidências da viabilidade econômica da agricultura familiar vão no sentido contrário à sua extinção ou inexpressividade, pois sua importância é tal que de outro modo ela não seria tão decisiva na oferta agropecuária dos países desenvolvidos, que têm na agricultura familiar um sustentáculo do seu dinamismo econômico e de uma saudável distribuição da riqueza nacional. Desta forma, o problema da redução gradativa do número de contratos de financiamento pode estar demonstrando, na realidade, que o crédito não está chegando em número suficiente de contratos para os segmentos de menor renda, a quem o programa direciona financiamentos com limites de crédito menores, a exemplo dos Grupos “A” e “B”

que englobam os assentados de reforma agrária e os agricultores familiares com renda anual familiar de até R$ 10 mil.

Conforme dados tratados pelo Dieese (2010), nos anos-agrícolas 2007/2008, 2008/2009 e 2009/2010, foram assentadas 232.700 famílias por meio do Programa Nacional de Reforma Agrária e mais 40.454 famílias pelo Crédito Fundiário, totalizando o acréscimo de 273.154 novas unidades familiares público alvo do Grupo “A”. Entretanto, naquele período esta linha de crédito financiou apenas 168 mil contratos, alcançando pouco mais de R$ 1,6 milhão em empréstimos e representando apenas 3,51% do número de contratos do Pronaf em todo o Brasil e apenas 4,8% do volume de recursos financiados. Naqueles anos-agrícolas, a performance do Grupo “B” foi um pouco melhor, financiando 1,4 milhão de contratos, que totalizaram R$ 2,2 bilhão, mas que representaram apenas 6,62% do volume de recursos aplicados no período, proporção que é compatível com o reduzido valor emprestado em cada contrato, peculiaridade da própria linha de crédito enquadrada como “microcrédito produtivo”. O valor médio dos financiamentos do Grupo “B” naquele intervalo de anos foi de 1.571 reais, fazendo com que o número de contratos firmados representasse 29% do total de empréstimos. As linhas de crédito dos Grupos “C”, “D”, “E” e, após a unificação destes, a do Grupo Variável contrataram no período 2,7 milhão de financiamentos, abarcando 57% do total de empréstimos, com R$ 23 bilhões aplicados ou 69% de tudo o que foi emprestado no país naquele período.

As linhas de crédito dos Grupos “C”, “D”, “E” eram destinadas aos agricultores familiares mais estruturados, que tivessem obtido nos doze meses anteriores à emissão da Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) até R$ 60 mil de renda bruta familiar, sendo que, após a unificação dessas linhas no Grupo Variável, o limite da renda passou a ser de até R$ 110 mil por ano e os produtores enquadrados poderiam contratar financiamentos de até R$ 80 mil na modalidade custeio e de até R$ 130 mil na modalidade investimento. A unificação permitiu que os agricultores familiares enquadrados nesse segmento financiassem livremente sua atividade, limitando-se o volume de crédito apenas à análise financeira da propriedade rural e não mais ao esbarro da linha de crédito. Os resultados do programa demonstraram, já nos anos seguintes à unificação daquelas linhas de crédito, a influência do aumento da renda para fins de enquadramento, vez que na safra 2009/2010 o Grupo Variável representou 40% do número de contratos firmados e 67% do valor emprestado. Ou seja, com a expansão da faixa de renda, mais produtores de melhor estruturação puderam ser inseridos no programa, o que explica o aumento no valor médio dos contratos.

Já os Grupos “A” e “B” não tiveram proporcionalmente o mesmo aumento. O Grupo “A”, nos anos-agrícolas 2007/2008, 2008/2009 e 2009/2010, representou 3,9%, 4,5% e 6,4%, do volume total financiado nos respectivos períodos, no entanto, com redução relativa no número de contratos, que alcançaram naqueles anos-agrícolas respectivamente 2,60%, 3,52% e 1,43% do número de financiamentos. Ou seja, entre os contratos do Grupo “A” também houve aumento no valor médio dos financiamentos do período, o que pode apenas significar uma maior complexidade dos projetos técnicos, vez que a linha de crédito não passou por nenhuma elevação de limite de financiamento naqueles anos. No caso do Grupo “B”, houve um crescimento mais significativo, considerando que em 2007/2008 a linha de crédito representava 23,4% do número de contratos, mas apenas 3,9% do valor total financiado. Em 2009/2010 a participação do Grupo “B” no número total de empréstimos subiu para 39,4%, representando 9,54% do total dos recursos contratados. A maior relevância do Grupo “B” reflete a permissão às instituições financeiras para atuarem por mandato, por intermédio de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip) e cooperativas de crédito, quando utilizarem a metodologia preconizada pelo Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado (PNMPO). A metodologia e os resultados do PNMPO para o Pronaf serão mais bem detalhados adiante, no item 3.3.