Malpraktis Korku Ölçeğinin Güvenilirlik Analizleri

No princípio do século XVIII, o produtor rural encontrava no comprador da safra o seu financiador natural, mediante um sistema simples de crédito, em que a safra futura era dada em troca das necessidades de custeio e expansão das lavouras, quando não existia ainda os títulos de crédito, que fariam parte do sistema somente mais tarde, vez que naquele período a garantia de hipoteca era reservada para o devedor em risco de insolvência. Nesse contexto, nasceu a figura do comissário, elo necessário entre a plantação e a exportação, tratava-se de um comerciante que transitava entre os fazendeiros na base da confiança, às vezes por já ter com esses laços de amizade ou parentesco. O laço de amizade, porém, desapareceu com o surgimento, a princípio na cidade do Rio de Janeiro, mas posteriormente em outras capitais brasileiras, das casas bancárias que impersonalizaram os vínculos entre devedor e credor, mas mantiveram o comissário no negócio do crédito, como cliente que redescontava os títulos do agricultor, reservando-se como risco da operação, por conta do qual recebia uma bonificação módica. O senhor do crédito mantinha relação com o exportador que adquiria as safras, sendo ele também quem determinava a grandeza ou ruína do fazendeiro, pois possuía interesses nem sempre coincidentes com os de seus clientes, não dispensando a cobrança de juros de 12% a 18% ao ano, calculados nas contas correntes fiscalizadas apenas pela confiança recíproca. Esse sistema de crédito não estava à disposição do pequeno produtor, era exclusivo dos grandes fazendeiros que receberam ao longo do século XVIII um grande volume de recursos por meio dos comissários que trabalhavam junto às casas bancárias e bancos (FAORO, 2001, 470-475).

A figura do comissário, que funcionava como financiador e conselheiro dos proprietários de terra, notadamente de produtores de café do Sudeste brasileiro, decai de importância após a libertação dos escravos, perdendo totalmente a influência em 21 de novembro de 1903, com a publicação do Decreto-Lei nº 1.102, instrumento que regulamentou os armazéns gerais, dando-lhes poderes para emissão de Warrant e Conhecimento de Depósitos. A demanda da agropecuária passou a exigir um volume maior de recursos em razão da lentidão na rotatividade do meio rural, diferente do que ocorre em outros segmentos econômicos que não necessitam aguardar o fim de um ciclo produtivo para se refazerem, de modo que o capital tem por função fomentar e estimular maior produção no meio rural, compensando a necessidade de recursos. A agropecuária é a mais antiga atividade produtora

de uma comunidade estabelecida e uma das molas propulsoras do desenvolvimento, tendo no crédito um de seus elementos mais vitais (AGUIAR, 1977, p. 16).

A oferta de crédito bancário para o financiamento de atividades rurais, porém, é anterior à criação dos armazéns gerais, pois a intenção de instituir o crédito rural no Brasil data dos tempos do Império, quando em 1885 foi instituído o penhor agrícola, conforme artigo 10, do Decreto nº 3.272, expandindo-se posteriormente por meio de vários outros dispositivos legais. Já durante a República, o Decreto nº 829, de 06/11/1903, concedeu autorização aos sindicatos rurais para organização das Caixas de Crédito Agrícola e em 24/08/1922, pelo Decreto nº 4.567, foi criada uma Carteira de Crédito Agrícola no Banco do Brasil S.A., que mais tarde evoluiu para o Banco Hipotecário Nacional, o que na prática não gerou nenhum resultado significante. O Decreto nº 22.626, de 07/05/1933, chamado de “Lei da Usura”, limitou em 6% os juros dos empréstimos agrícolas, o que representava a metade do que se cobrava para os créditos comerciais (GUIMARÃES, 1975, p. 117).

Todavia, o primeiro passo definitivo a fim de prover recursos para os financiamentos do setor agrícola adveio da autorização do Tesouro Nacional, em 09/07/1937, por intermédio da Lei nº 454, para subscrição de mais “cem mil contos” de elevação de capital do Banco do Brasil S.A. (BB), permitindo que os estabelecimentos bancários fornecessem crédito para consecução de recursos necessários ao financiamento agrícola, pecuário e industrial. Mais tarde, em 30/08/1937, com a publicação da Lei nº 492, o penhor rural ganhou novo regramento, simplificando a concessão de crédito. Essas duas leis deram início a Carteira de Crédito Agrícola e Industrial (CREAI) do Banco do Brasil S.A. e era a própria instituição financeira que definia as condições do crédito (limites, prazos, juros, garantias etc.), por meio de um regulamento a ser previamente autorizado pelo Ministro da Fazenda (GUIMARÃES, 1975, p. 119). A CREAI proporcionaria ao setor rural três vantagens especiais, a saber, garantia de existência dos recursos para o financiamento das atividades agrícolas, a partir da previsão de fontes para fornecimento ao Banco do Brasil; o estabelecimento de prazos adequados à natureza das operações de crédito; a concessão de taxas de juros favorecidas, vez que os empréstimos já seriam oferecidos mais baratos que os normalmente ofertados aos outros setores da economia (MUNHOZ, 1982, p. 20).

Em 1939, o primeiro regulamento aprovado já passava por sua primeira reforma designando, entre outras coisas, o limite máximo dos empréstimos agrícolas, passando a ser fixado em 1/3 da estimativa das safras ou do rendimento das criações. Uma nova reforma foi feita, em 1942, para alargar prazos, de forma a harmonizá-los a alguns tipos de atividades

agrícolas e elevar o máximo de empréstimo para 60% do valor das garantias ofertadas pelos mutuários. A última reforma do regulamento da CREAI ocorreu em 06/02/1952 e ocasionou a criação de linhas de financiamento visando à conservação, transporte e armazenamento da produção, a fim de proteger o produtor da figura do intermediário por ocasião das colheitas; ampliou prazos de financiamento para a formação de culturas perenes; criou linhas de financiamento para criação de escolas nas propriedades rurais; introduziu empréstimos para investimentos e linhas diferenciadas para cooperativas; e criou empréstimos fundiários com vistas à formação de pequenas propriedades (MUNHOZ, 1982, p. 21).

O Banco do Brasil, por intermédio da CREAI, foi o principal instrumento do Governo para realização da sua política de crédito rural naquele período, mas outros bancos também operaram o crédito rural, como o Banco de Crédito da Amazônia (BASA), o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e o Banco do Estado de São Paulo, atuando em financiamentos específicos das suas áreas de atuação. Em agosto de 1964, os bancos privados passaram a também operacionalizar o crédito rural, com uso de recursos disponibilizados pela Coordenação Nacional de Crédito Rural (CNRC), órgão adjunto ao Ministério da Agricultura. À época, a grande ansiedade dos bancos particulares era a segurança dessas operações de crédito, vez que, habituados que estavam aos empréstimos concedidos nas esferas comercial e industrial, não se preocupavam com os objetivos colimados pela implantação do sistema, todavia, a medida serviu para expansão do crédito rural nos bancos privados, que a partir de então adotaram como oficial esse tipo de crédito em suas carteiras de serviços. As atribuições da CNRC logo foram absorvidas pelo Banco Central do Brasil (BACEN), que chamou para si a responsabilidade por disciplinar a concessão de crédito rural no país, de modo que, conforme estipulado no Decreto nº 56.835, de 03/09/1965, o BACEN criou a Gerência de Coordenação do Crédito Rural e Industrial (GECRI), posteriormente homologada pelo Conselho Monetário Nacional, assim como também agrupou as várias fontes de recursos até ali existentes em uma única, o Fundo Geral para Agricultura e Indústria (FUNAGRI) (GUIMARÃES, 1975, p.121, 122).

De acordo com a história, o incremento da política agrária nacional foi preocupação de diversos governos que visaram o desenvolvimento do setor primário da economia brasileira, porém, foi a partir da instituição do Crédito Rural, por meio da Lei nº 4.829, de 05 de novembro de 1965, que a referida política granjeou seu mais importante instrumento de base. A Lei passou a sistematizar a oferta de crédito por instituições financeiras, públicas e privadas, aos produtores rurais e suas cooperativas, desde que, conforme texto legislativo, os

recursos fossem direcionados “para aplicação exclusiva em atividades que se enquadrassem nos objetivos indicados na legislação em vigor” (art. 2º). Sancionado pelo então presidente Humberto de Alencar Castello Branco, pouco depois do golpe militar de 1964, o Sistema de Crédito Rural nasce em um cenário de repressão aos movimentos sociais de reforma agrária (como o das Ligas Camponesas1), de alta inflação econômica e de falta de apoio aos pequenos produtores rurais. Todavia, o sistema tinha por fim “a satisfação do bem estar do povo” (sic) e os seguintes objetivos: estimular o incremento ordenado dos investimentos rurais, inclusive para armazenamento beneficiamento e industrialização dos produtos agropecuários, quando efetuado por cooperativas ou pelo produtor na sua propriedade rural; favorecer o custeio oportuno e adequado da produção e a comercialização de produtos agropecuários; possibilitar o fortalecimento econômico dos produtores rurais, notadamente pequenos e médios; incentivar a introdução de métodos racionais de produção, visando o aumento da produtividade e à melhoria do padrão de vida das populações rurais, e à adequada defesa do solo (arts. 1º e 3º, da Lei nº 4.829/65).

A Lei instituiu atribuições para o Conselho Monetário Nacional (CMN) para que aquele órgão avaliasse e promovesse a dotação dos recursos destinados ao crédito rural, assim como fiscalizasse a sua aplicação, controle, termos, prazos, juros e demais condições das operações de crédito rural, sob quaisquer de suas modalidades, ficando também responsável pela suplementação de recursos e pela efetivação das prioridades na distribuição. Já o Banco Central tinha por função incentivar a expansão da rede distribuidora do crédito, especialmente por intermédio de cooperativas de crédito; assim como sistematizar a ação dos bancos, determinando os critérios para priorização das atividades e setores que receberiam os recursos. O Sistema Nacional de Crédito Rural seria constituído pelos bancos estatais, mas as instituições financeiras privadas também poderiam executá-lo, desde que seguindo as diretrizes legais prevista para o sistema. A Lei do Crédito Rural tratou também de conceituar as diversas modalidades de crédito, segundo a sua finalidade, como de custeio, quando as operações de crédito fossem destinadas a cobrir despesas normais de um ou mais períodos de produção agrícola ou pecuária; investimento, quando se destinarem as inversões para aquisição de bens e serviços cujo desfrute ocorra no curso de vários períodos; comercialização, quando destinadas, isoladamente, ou como extensão do custeio, a cobrir

1 _{Movimento agrário que contagiou um grande contingente de trabalhadores rurais e também urbanos na década} de 1950, a partir do estado de Pernambuco, se espalhando por vários outros estados brasileiros. Tinha como objetivo básico lutar pela reforma agrária e pela posse da terra. Com o Golpe Militar de 1964, o movimento foi desarticulado, proscrito, sendo seu principal líder, Francisco Julião, preso e exilado (GASPAR, 2012).

despesas próprias da fase sucessiva à coleta da produção, sua estocagem, transporte ou à monetização de títulos oriundos da venda pelos produtores; e industrialização de produtos agropecuários, quando efetuadas por cooperativas ou pelo produtor na sua propriedade rural (art. 9º).

O crédito rural nasceu com o objetivo básico de financiar o custeio, o investimento, a comercialização e a industrialização do setor agropecuário, mas também de promover o melhoramento das práticas rurais e da condição de vida e de trabalho dos produtores, tendo em vista que em regiões do Brasil a industrialização não teve grande expressão, como no Nordeste, no Norte e no Centro-Oeste, o fomento da atividade agropecuária passou a ser um mecanismo de propulsão do crescimento econômico e da redução das desigualdades regionais. Conforme prescreve o art. 2º, da Lei nº 4.829/65, o crédito rural é “o suprimento de recursos financeiros por entidades públicas e estabelecimentos de créditos particulares a produtores rurais ou suas cooperativas para aplicação exclusiva em atividades que se enquadrem nos objetivos indicados na legislação em vigor”. Sob o império da Lei nº 4.829/65, o crédito rural foi institucionalizado e essa nova ordem legal, mais apropriada e específica, distinguiu o crédito rural das demais linhas de crédito praticadas pelas instituições financeiras. A Lei do Crédito Rural foi regulamentada pelo Decreto nº 58.380, de 10 de maio de 1966, que disciplinou que o suprimento de recursos destinados ao crédito rural deveria ser responsabilidade das seguintes instituições financeiras que integraram o Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR): Banco Central da República do Brasil (BACEN), como órgão de controle do SCR; o Banco do Brasil S. A., o Banco de Crédito da Amazônia S. A. (BASA) e o Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB), por meio de suas carteiras ou departamentos especializados; e o Banco Nacional de Crédito Cooperativo (já extinto), podendo figurar como órgãos auxiliares outros bancos, sociedades e cooperativas de crédito, desde que operem em crédito rural dentro das diretrizes fixadas na lei. Atualmente, o crédito rural no Brasil é operacionalizado por vários outros bancos além dos mencionados acima, assim como por cooperativas de crédito.

Conforme a Lei nº 4.829/65, são público alvo do crédito rural os produtores rurais, não havendo qualquer distinção entre pessoas físicas e jurídicas, e suas cooperativas de crédito, preceituando ainda, em seu art. 11, as modalidades do crédito rural que podem receber financiamento: a) crédito rural corrente: a produtores rurais de capacidade técnica e substância econômica reconhecidas; b) crédito rural orientado: acompanhado de assistência técnica prestada pelo financiador, diretamente ou por meio de entidade especializada em

extensão rural, com o objetivo de elevar os níveis de produtividade e melhorar o padrão de vida do produtor e sua família; c) crédito às cooperativas de produtores rurais: como antecipação de recursos para funcionamento e aparelhamento, integralização de cotas-partes de capital social, bem como para financiar os produtores nas mesmas condições estabelecidas para as operações diretas de crédito rural; d) crédito para comercialização: objetivando garantir aos produtores agrícolas preços remuneradores para a colocação de suas safras e industrialização de produtos agropecuários; e) crédito aos programas de colonização e reforma agrária: para financiar projetos envolvendo assentados e colonos. As operações de crédito rural, já na sua origem, subordinaram-se a regras de acompanhamento e fiscalização específicas, previstas no artigo 10, da Lei nº 4.829/65, obedecendo às seguintes exigências: idoneidade do proponente; apresentação de orçamento de aplicação nas atividades específicas; adequação e oportunidade do crédito e fiscalização pelo financiador. Resta claro que desde a sua criação, o Sistema Nacional de Crédito Rural teve como preocupação designar regramento para que os financiamentos de crédito rural não funcionassem como meros empréstimos, mas como meio fomentador do desenvolvimento no campo, por intermédio da apresentação de orçamento prévio à concessão do financiamento e posterior fiscalização do banco financiador de forma a assegurar a aplicação correta dos créditos.

Demandar pela idoneidade do proponente envolve a obtenção de dados e documentos de forma a verificar a adequação do produtor rural às requisições do banco, em especial as informações referentes a patrimônio, renda, tradição no setor agropecuário, suficiência de terras, entre outros. Em se tratando de uma empresa rural, deverá também ser exigida a apresentação de documentos de constituição, forma societária, composição social, representação etc. O orçamento ou projeto deve especificar as atividades a serem financiadas, detalhando quantidade, extensões, renda a auferir, períodos de plantio e colheita, tecnologia a ser empregada, entre outros aspectos. A definição prévia de como os recursos serão utilizados auxilia na redução dos riscos de improvisação e facilita a posterior fiscalização do órgão financiador, também prevista na lei. A averiguação do credor visa garantir a correta aplicação do crédito e efetiva destinação dos recursos para os fins acordados no projeto e no contrato, tendo em vista que no crédito rural, esse procedimento é por demais relevante, pois há riscos comuns às atividades agropecuárias e frequente utilização de fontes públicas para o financiamento do setor (WILDMANN, 2001, p. 75, 76).

Outra exigência prevista para o crédito rural é a verificação prévia da oportunidade, suficiência e adequação dos recursos financiados, pois as atividades assistidas pelo crédito,

por dependerem quase que em sua totalidade da natureza, possuem calendário definido para implantação e manejo. Esses períodos devem ser respeitados quando da concessão do financiamento, sob pena de os recursos serem aplicados em época inadequada, gerando prejuízos para o produtor e dificuldades para o reembolso do crédito ao banco. A suficiência do crédito requer que a quantia emprestada satisfaça as necessidades da atividade previstas no projeto e a adequação diz respeito à aplicação dos recursos em atividades que o produtor tenha capacidade para desenvolver (REBOUÇAS FILHO, 2005, p. 21).

O Decreto nº 167, de 14 de fevereiro de 1967, determinou que o crédito rural fosse executado mediante a emissão de cédulas de crédito rural, prescrevendo que o emitente da cédula fica obrigado a aplicar o financiamento para os fins ajustados, devendo comprovar tal circunstância perante a instituição financiadora integrante do Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR), que tem o direito de fiscalizar a aplicação correta da quantia financiada. As Cédulas de Crédito Rural são promessas de pagamento, nas modalidades cédula rural pignoratícia, cédula rural hipotecária e cédula rural pignoratícia e hipotecária, quando constituídas com garantia real, que pode ser oferecida pelo próprio financiado ou por terceiro, constituída no próprio título e registrada no Cartório de Registro de Imóveis. Ou ainda na modalidade nota de crédito rural, quando desprovida de qualquer garantia real, conferindo ao credor o privilégio especial previsto no artigo 964, do Código Civil Brasileiro (Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002), devendo também ser registrada no Cartório de Registro de Imóveis da circunscrição em que esteja situado o imóvel a cuja exploração se destina o financiamento cedular. Mais recentemente, porém, o avanço do agronegócio instrumentalizou a Lei nº 11.076, de 30 de dezembro de 2004, para criação de uma série de outros títulos de crédito rural, a saber, CDCA (Certificado de Direitos Creditórios do Agronegócio), CRA (Certificado de Recebíveis do Agronegócio), WA (Warrant Agropecuário), LCA (Letras de Crédito Agrícola), revelando o incremento do agronegócio como forma de exportação e produção interna (ABRÃO, 2008, p. 286-292).

Os ordenamentos legais específicos tornaram o crédito rural uma modalidade de financiamento peculiar, com implicações contratuais próprias, distinguindo-se claramente das demais linhas de crédito praticadas pelos agentes financeiros. Exemplo da peculiaridade desse tipo de crédito é o fato de que o artigo 21, da Lei nº 4.829/65, contemplou a aplicação compulsória de recursos pelos integrantes do sistema nacional de crédito rural diretamente no setor agropecuário, obrigação não prevista na legislação ordinária que rege o crédito comercial e o industrial, ou nas normas dos outros tipos de financiamento, tratando-se,

portanto, dos Recursos Obrigatórios2 disciplinados pelo Conselho Monetário Nacional, como forma de evitar a indisponibilidade de recursos para o setor. O fim supremo do “bem-estar do povo”, proclamado no artigo 1º da referida Lei, expressa o interesse maior do crédito que toca a ordem pública, a despeito do interesse privado encerrado nos contratos bancários. Esse tratamento especial é desdobramento da importância que a produção rural tem para a existência humana, especialmente por ser fornecedora de alimentos, atendendo as necessidades primárias da população. Ocorre que nem sempre as atividades ligadas à terra comportam finalidades lucrativas, se comparadas a outros ramos da economia, sofrendo riscos e contingências da natureza que podem comprometer o investimento realizado e o trabalho desenvolvimento em prejuízo relativamente superior ao que ocorreria em outros segmentos produtivos. Por essa razão, o crédito rural fez com que a legislação que lhe pertine apresentasse pontos relevantes de formação dos contratos, de modo que Conselho Monetário Nacional, autoridade eleita para resguardar o interesse do Estado no financiamento da agricultura, realizasse o disciplinamento da adequação e oportunidade do crédito (PEREIRA, 1999, p. 15, 16).

As normas de crédito para consecução dos objetivos da política econômica no meio rural tinham por objetivo conservar um sistema creditício que mantivesse um ambiente favorável e adequado às necessidades do setor. O meio rural, com carências advindas do próprio ciclo de produção e da sua dependência natural aos fatores climáticos, ocupa posição delicada em relações aos demais setores econômicos que, comumente, possuem ciclos produtivos mais rápidos e menos dependentes a fatores externos. A história demonstra a relevância da manutenção de um programa de crédito estável, em razão da importância da segurança alimentar para o país; a necessidade de fixação do homem no campo; e o exemplo dos países desenvolvidos que, em geral, despendem altos subsídios para agricultura, protegendo o setor das carregadas condições de financiamento dos demais setores da economia (WILDMANN, 2001, p. 7).

A década de 1970 foi marcada por forte intervenção estatal na atividade agropecuária, com grandes concessões de subsídios à política de crédito rural e ao Programa de Garantia de Preços Mínimos (PGPM), a intenção dessas iniciativas era modernizar o setor, expandir a fronteira agrícola por meio da produção de grãos, consolidar a indústria de