Tarihsel Süreçte Teşvik Politikalarının Teorik Gelişimi

Devletin ekonomik hayata müdahalesi ve müdahale sınırları yıllar boyunca siyaset ve bilim dünyasında oldukça yoğun tartışılan bir konu olmuştur. Hızla gelişen teknoloji, sanayileşme, küreselleşme gibi etkenler, günümüzde devletin ekonomik hayattaki konumu vazgeçilmez kılarken, görevlerine de farklı bir boyut kazandırmıştır.

Devletin piyasa mekanizmasına doğrudan müdahalesi olarak kabul edilen teşvik politikaları artık teori değil, bir gereksinim olarak karşımıza çıkmıştır. Çünkü Savaş’ın da (1986) ifade ettiği gibi “Devletin, tam istihdam, büyüme, fiyat istikrarı, ödemeler dengesi, gelir dağılımının adaleti, bazı bölgelere veya sektörlere öncelik tanımak ve onları korumak, faktör dağılımını düzeltmek, temel mallar arzını güvence altına almak, nüfus büyüklüğü ve yapısını düzeltmek, çalışma saatlerini azaltmak gibi amaçlarını karşılayabilmek için teşviklere gereksinimi bulunmaktadır”.

Teşvik politikalarının kullanım şeklini ve yoğunluğunu, ülkelerin sanayileşme politikaları ve gelişmişlik düzeyleri belirlemektedir. Günümüzde teşvikler, gelişmiş ülkelerde de gelişmekte olan ülkelerde de sıkça başvurulan maliye politikası aracıdır. Gelişmiş ülkeler yabancı sermayeyi ülkelerine çekmek, teknoloji yatırımlarını artırmak, AR-GE faaliyetlerini yürütmek, gibi amaçlarla teşvik politikaları uygulamaktadır. Gelişmekte olan ülkelerde de, tasarrufların düşük olması ve buna bağlı yatırımlarda ihtiyaç duyulan sermaye stokunun yetersizliği, döviz kaynaklarının sınırlılığı ve kronikleşen cari açıklar; zaten kıt olan ülke ekonomisi kaynaklarının mümkün olan en verimli alanlarda kullanılmasını zorunlu kılmaktadır. Bu nedenle devletin yönlendiricilik fonksiyonu olarak teşvik politikalarına başvurması gündeme gelmektedir.

Devletin teşvik politikalarına yönlenmesinin bir diğer nedeni de, diğer piyasa mekanizmasına müdahale araçlarına kıyasla kısa bir sürede beklenen etkilerinin alınabilmesi ve seçicilik konusunda bütün ayrıntıları kapsayan bir avantaja sahip olmasıdır (Çiloğlu, 2000, 29). Ancak teşvik politikaları da sonuçta piyasa sistemine doğrudan müdahaleyi içermektedir. Bu nedenle etkilerinin, amaçlarının ve sonuçlarının tespit ve karşılaştırılması zordur. Devletin yapılacak eleştirileri en aza indirgemesi için, teşvik politikalarının uygulanma gerekçelerini, piyasa sistemine duyulan inançtan daha kuvvetli bir şekilde ortaya koyması gerekmektedir.

2.7.1. Merkantilist Dönem

Devletin ekonomik hayata müdahalesi ile ilgili geliştirilen ilk düşünceler, 1500’lü yıllardan, 1800’lü yıllara süren Merkantilist döneminde olmuştur. Merkantilistler, bir ülkenin zenginliğinin o ülkenin sahip olduğu madenlerle ile ölçülebileceğini savunmaktadırlar. Bu düşünce sisteminde, ülkeye değerli maden girişi devlet tarafından desteklenmeli, değerli maden çıkışı ise yine devlet tarafından engellenmelidir. Bunun sağlanabilmesi için devletin ekonomik hayata müdahalesi zorunlu hale gelmektedir (Torun, 2003, 186).

Merkantilizm döneminde, özellikle ithalin kaynağı olan ürünlerin yurt içi üretimi teşvik edebilmek amacıyla, bazı ürünlerin ülkeye sokulması yasaklanmış ve bazılarının ithalatına da yüksek gümrük vergileri uygulanmıştır (Adaçay ve İslatince,

2008, 30). Devletin yerli üretimi artırmak için sanayi hammaddelerinin ithalatını ise desteklemesi gerektiği savunulmuştur. Hatta gerektiğinde devletin, ekonomik teşvik ve koruma işlevlerini gerçekleştirirken fiziki güç kullanması gerektiğine inanılmıştır (Şahinöz, 2000, 2).

XVII. yüzyılın ikinci yarısında ortaya çıkan Fizyokrasi ise, Merkantilizme tamamen zıt bir görüşle ekonomik hayatta devlet müdahalelerine karşı çıkmıştır. Bu görüşte, toplum belli bir doğal düzen içerisinde işlerin en iyi şekilde yapılmasını kendiliğinden sağlayacaktır. Devletin bu doğal işleyişte yeri yoktur (Çaklı, 1998, 24). Bunun yanı sıra fizyokratlar lüks ürünlerin tüketimine karşı çıkmışlar ve tarım alanında verimin artırılması gerektiğine dikkat çekmişlerdir. Tarımla elde edilen gelir arttıkça ülke zenginliği de artacak ve yatırımlar için daha fazla kaynak ayrılabilecektir (Ersoy, 2008, 265).

2.7.2. Klasik Görüş

Klasik iktisatçılar bir ekonomideki piyasaların tamamında tam rekabet koşullarının bulunduğunu, piyasadaki arzın kendi talebini yaratacağını, fiyat mekanizmasının, dolayısıyla piyasa ekonomisinin mükemmel işlediğini varsaymışlardır. Bu teori, klasiklere göre devletin ekonomik hayattaki varlığının nasıl olması gerektiğinin de dayanağı olmuştur (Ataç, 2002, 5).

Adam Smith ve David Ricardo gibi klasik iktisatçılara göre ekonomik yaşam “görünmez bir el” (Invisible Hand) tarafından düzenlemektedir. Burada görünmez elden kasıt tam rekabet koşullarıyla işleyen piyasa mekanizmasıdır. Böylelikle ekonomi kendi kendine dengeyi sağlayarak, optimum kaynak ve gelir dağılımıyla tam istihdam ortamını oluşturur. Zaman zaman piyasada yaşanan dalgalanmalar da, piyasa mekanizmasınca dışardan herhangi bir müdahale gerektirmeksizin kendiliğinden giderilmektedir.

Klasik görüş temelini, çıkarını maksimize etmeye çalışan bireyden alır. Eğer birey çıkarını maksimize edebilirse, toplam fayda da kendiliğinden maksimize olacaktır. Klasiklerin bu inancı kamu politikalarının da belirleyicisi olmuştur. Onlara göre devlet iyi bir üretici değil, tüketicidir.

Bu varsayımdan hareketle kaynakların kamu alanı yerine özel sektörde değerlendirilmesinin, çok daha verimli olacağı görüşündedirler. Bu nedenle kamu girişimleri ekonomiye verimsizlikten başka bir şey kazandırmayacaktır (Türk, 1999, 6).

Klasiklerin kamu maliyesine egemen olduğuna inandıkları temel ilkeler çerçevesinde tasarladıkları devlet. liberal devlettir. Devletin toplum üzerindeki rolü ve görevi "jandarma devlet" anlayışıyla şekillenmiştir. Devletin varlığı ise zorunlu bir kötülüktür. Buna göre devlet; savunma, emniyet, diplomatik konular ve adalet gibi görevleri yürütmeli, hiçbir şekilde piyasalara müdahil olmamalıdır.

Devletin bu sınırlandırılmış görev ve sorumluluk alanı, kamu harcamalarını da sınırlayacaktır. Böylece devlet daha az mal ve hizmet üretecek, bunun için daha az kaynağa ihtiyaç duyacak, dolayısıyla daha az miktarda vergi alacaktır. Toplanacak bu az miktardaki vergi de başka amaçlar gütmeyecek şekilde tarafsız olmalıdır. Vergi politikası tarafsızlığından uzaklaşacak olursa, devlet bunu iktisadi hayata müdahale için bir fırsat olarak kullanabilir. Bu nedenle vergileme tarafsız, yatırım ve tasarruf kararlarını değiştirmeyecek şekilde uygulanmalıdır. Örneğin, devletin vergi indirimine giderek bazı yatırımları desteklemesi, klasik görüşte asla düşünülemez. Oysaki vergilemenin mali amacı dışındaki fonksiyonları üzerinde durmamak günümüz ekonomik anlayışı ile bağdaşmaz.

2.7.3. Keynesyen Görüş

1929 yılında yaşanan ekonomik buhran ile birlikte, piyasa sistemine olan inanç derinden sarsılmış, klasik düşüncenin ekonomik hayattaki dengenin devlet müdahalesi olmaksızın kendiliğinden sağlanacağı varsayımı sorgulanmaya başlanmıştır. Keynes'in yaşadığı dönem içinde, sürekli artan işsizlik, üretimin düşmesi ve dış ticaret hacminde yaşanan daralmalar, ekonomiye devlet müdahalesi gerektiği görüşünün çıkış noktası olmuştur.

Keynes, 1936 yılında yayınladığı ve para, makroekonomik büyüklükler, istihdam ve faiz konularındaki düşüncelerini kaleme aldığı, “Faiz, İstihdam ve

Paranın Genel Teorisi” isimli kitabında müdahaleci devlet görüşünün öncülüğünü yapmıştır (Küçükkalay, 2008, 292).

Keynesyen teoriye göre, bunalım dönemlerinde talebin sürdürülmesi için devletin harcamalara başvurması ve vergileri indirmesi gerekmektedir. Tasarrufların yatırımlardan yüksek olduğu durumlarda devlet tam istihdamın sağlanması için, çeşitli yöntemlerle tüketim eğilimini etkileyebilir. Çünkü piyasa sisteminde tam istihdamı sağlayacak bir otokontrol mekanizması bulunmamaktadır. Dolayısıyla ekonomi kendi iç dinamikleri ile tam istihdam denge noktasına gelemez (Bayraktar, 2012, 252).

Keynes’e göre nominal şokların önem arz etmesinin esas nedeni, fiyatların ve nominal (fiilen ödenen) ücretlerin tam anlamıyla esnek olmamasıdır. Piyasayı dengeye getirmekte ücret değişimlerinin hızlı olmaması, arz/talep şoklarının ekonomideki reel etkilerinin de büyük olmasına neden olmaktadır. Faizin tasarruf ve yatırımı birbirine dengelemediği ve para arzının daraldığı durumlarda talep ve harcamalar düşmektedir. Esnek olmayan ücret ve fiyatlar buna yeterince hızlı reaksiyon göstermediğinden üretim hacmi hızla düşmekte ve tam istihdam dengesi bozulmaktadır. Üretim ve istihdamın toplam talebe bağlı olduğu savunan bu görüş, devletin ekonomik hayattaki fonksiyonlarında da önemli değişiklikler öngörmüştür.

1930'lu yıllar ve sonrasında da Keynesyen görüşteki iktisatçılar, kaynak kullanımı ve dağılımında etkinliğin sağlanması, adil gelir dağlımı, ekonomik istikrar ve büyüme hedeflerine ulaşılması, ödemeler bilançosunda denklik gibi görevlerin, fonksiyonel devlet teorisi çerçevesinde, devlet tarafından yerine getirilmesi görüşünü savunmuşlardır.