2000‘li yıllar devletlerin kapasitesinde ciddi dönüĢümlerin yaĢandığı ve bu bağlamda devletlerin ulusal kalkınma stratejilerinde önemli değiĢimlerin olduğu bir çağın baĢlangıcı olarak nitelendirilebilir. Bu dönüĢümün yönetiĢim prensipleri açısından birçok etmeni bulunmakta ve bu etmenlerden bir tanesini de kısmen bilgi toplumuna geçiĢ oluĢturmaktadır. Kamu hizmetlerinin takibinde ve izlenmesinde bilgi toplumunun, kentli orta sınıfın, büyüyen sanayi alanlarının rolünün artmasıyla birlikte artık açık yönetim (open government) kavramı da önem kazanmıĢtır (UNDESA-UNDP- UNESCO, 2012: 3). Özellikle doğal afetler gibi halkın tamamını etkileyen bir sorunun halk nezdinde daha gözle görülür bir sahaya taĢındığı söylenebilir.
Bu noktada, devletlerin ulusal kalkınma planları da yönetim kavramında yaĢanan dönüĢümden bağımsız olarak düĢünülememektedir. Bir baĢka ifadeyle, merkeziyetçi kamu yönetiminin ağır bastığı bir dönemde kalkınma planlarında ya da stratejisinde ortaya konan yönetsel gerçeklik; yönetiĢim prensiplerinin uygulandığı dönemdeki kalkınma planlarından farklılık gösterecektir. Böylelikle kalkınma planlarının bir anlamda devletin sorun gördüğü politika alanlarındaki tavrını ya da algısını ortaya koyduğunu söylemek yanlıĢ olmayacaktır. Bu tartıĢmaya yönetiĢim ve kalkınma arasındaki organik bağda eklendiği takdirde Türkiye‘nin doğal afet yönetiĢiminde kalkınma planları doğrultusunda ne tür hamleler yapıldığının incelenmesi gerekli olmuĢtur. Bu tartıĢmaya geçmeden önce yönetiĢim ve doğal afet yönetiĢimiyle kalkınma planları arasında ne tür bir bağ olabileceğinin kuramsal tartıĢması yapılmaktadır.37
3.6.1. YönetiĢim, Planlama ve Kalkınma
Ortaklık, katılım, yurttaĢlık, merkezi olmayan yapılanma, iĢbirliği, etkinlik, Ģeffaflık gibi iyi yönetiĢim prensipleri, demokratik bir yaĢamın anahtarı olmakla birlikte, sürdürülebilir sosyal ve ekonomik kalkınma gibi konular içinde geçerli bir
37
ÇalıĢmanın bu baĢlığı altında yapılan yönetiĢim–kalkınma tartıĢmasının, iktisatçıların alanyazına katkılarda bulunduğu afet ve kalkınma arasında öngörülen tartıĢmayla herhangi bir ilgisi bulunmamaktadır. Burada üstünde durulan nokta aktörler açısından yönetiĢim ve kalkınma arasında bir bağ olduğu gerçeğini vurgulamak ve bu bağlamda kalkınma planlarının yönetiĢimi ne yönde desteklediğini açığa çıkarmaktır.
yolun baĢlangıcı olarak nitelendirilebilir. Bu yaklaĢımların bir baĢka özelliği de yapılabilirlik yaklaĢımıyla ilintili olarak kurumsal geliĢme, kapasite artırımı ve toplumsal katılım yaklaĢımlarının doğru olarak yorumlanmasını sağlayacak bir alan yarattığı söylenebilir (Shehrin, 2010: 275). Bir baĢka ifadeyle, planlama ve kalkınma hamleleri öngördüğü süreçler itibariyle, yönetiĢim kavramının bileĢenlerinin uygulanabilir olmasını sağlayacak süreçlerinde yolunu çizebilmektedir. Diğer yandan, planlama stratejilerinin öngördüğü ve düzenlediği süreçlerden hareketle, yönetiĢimin varlık bulabileceği bir alan olup olamayacağı hakkında fikir yürütülebilir.
YönetiĢim ve kalkınma arasındaki iliĢkinin önemi son yıllarda uluslararası politika alanlarında hissedilmeye baĢlanmıĢ (ODI Briefing Paper, 2006: 1) ve bu bağlamda iyi yönetiĢim prensiplerinin kalkınma stratejileri ve büyümeye olumlu etkileri olacağı tartıĢılagelmiĢtir (Levy ve Fukuyama, 2010). En genel manada yönetiĢim prensipleriyle kalkınma stratejileri ya da politikaları arasındaki organik bağ araçsalcı yaklaĢımla çözülebilir. Araçsalcı yaklaĢıma göre (ODI Briefing Paper, 2006: 1) yönetiĢim prensipleri ekonomik kalkınma stratejilerini beslediğinden yatırım ve büyüme oranları artmaktadır.
TartıĢmanın daha kolay anlaĢılması adına kalkınma stratejilerini belirleyen beĢ bileĢen üzerinde kısaca durmakta yarar bulunmaktadır. Levy ve Fukuyama‘ya (2010: 3)göre kalkınmanın prensipleri ekonomik büyüme, sivil toplumun geliĢmesi, devletin yapısının değiĢmesi, liberal–demokratik kurumların varlığı ve seçim demokrasisidir. Sivil toplum baĢlığı altında yapılan tartıĢmada belirtildiği Ģekliyle, düĢük gelire sahip ve uluslararası arenada rekabetçi iliĢkiler güdemeyen ülkelerde yönetim iyi iĢlemeyebilir, siyasi liderler yolsuzluklarla boğuĢmuĢ olabilir ve böylelikle özel giriĢimciler kendilerini rekabetçi iliĢkilerden uzak tutabilir (Levy ve Fukuyama, 2010: 11). Bu durumun aĢılması adına devletin hizmet yürütme kapasitesi ve performansıyla, iktisadi süreçler arasında bir bağ kurulabilir. Böylelikle geçmiĢe kıyasla daha verimli politikaların üretildiği, daha etkin altyapı hizmetlerinin sunulduğu, daha etkin bir bürokrasinin var olduğu, hizmetlerin sunumunda açıklık ve katılımın gözlemlendiği bir ortam yaratılabilir (Levy ve Fukuyama, 2010: 12).
Kuramsal tartıĢmanın öngördüğü Ģekliyle kalkınma politikalarını etkileyen etmenlerin birçoğu yönetiĢim prensipleri içinde geçerli olmaktadır. Dolayısıyla, devletin sorun gördüğü politika alanlarında yönetiĢim prensiplerinin uygulanıp uygulanmaması, kalkınma stratejilerinin önkabullerini de etkileyecektir. Merkeziyetçi ve katı bürokratik
yönetsel pratiklerle çözümlenmesi planlanan sorunların, yine bu düzlemde paydaĢlara kapalı bir kalkınma planı yaratabileceği söylenebilir. Hatta katı bir bürokrasinin varlığı ve paydaĢlara kapalılık bazı sorunların görmezden gelinmesine yahut sorunun üstünde durulmamasına neden olabilir. Bu tip yaklaĢımların görüldüğü yönetsel durumlarda da kalkınma planlarının birtakım sorunlara uzun yıllar boyunca değinmediği gerçeğiyle karĢılaĢılabilir. Bu bağlamda, yönetiĢimin varlık bulabildiği alanlarla kalkınma stratejilerinin varlık bulabildiği alanlar arasında ciddi benzerlikler bulunmaktadır.
ÇalıĢmanın inceleme nesnesi olan doğal afetler içinse, Türkiye‘nin kalkınma politikaları açısından maddi ve manevi kayıplarının çokça olduğu bir alanda ne gibi stratejiler belirlendiğinin tartıĢılması gerekmektedir. Bu düĢünceye paralel olarak öncelikle incelenmesi gereken konu, kalkınma politikalarında afetlere ne ölçüde yer verildiğidir. Afetlere yer verildiği ölçüde devletin konumu ve diğer sivil paydaĢların durumu da incelenmeli ve afet öncesi safhalara ne kadar önem verildiği de tartıĢılmalıdır. Ayrıca, doğal afetler yönüyle devletin değiĢen rolünün, merkez–yerel iliĢkilerinin, özel sektör giriĢimlerinin ve sivil toplum aktörlerinin kalkınma planlarında ne ölçüde yer bulduğu da tartıĢmaya açılmalıdır. Böylelikle doğal afet yönetiĢimi pratiklerinin uygulanması engelleyen nedenler kalkınma stratejileri açısından da tartıĢılmıĢ olacaktır.
3.6.2. Türkiye’de Kalkınma Planları Ekseninde Afet Politikaları ve Doğal Afet YönetiĢiminin Uygulanabilirliği
1944 yılından günümüze kadar farklı dönemlerde çıkartılan kanun ve yönetmeliklere rağmen afetler konusunda yaĢanan kayıplar, bu konuda yaĢanan baĢarısızlığın temel göstergelerinden birisidir (Akay, 2010: 446). Kalkınma planları doğrultusunda da afet politikaları; çok temel bir kamu politikası sorun alanı olarak ‗doğal afetlerin‘ ne ölçüde kalkınma planlarında ve bu doğrultuda devletin gündeminde olduğunun anlaĢılması adına önemlidir.
1.ve 2. Kalkınma Planları38
afet meselesi hakkında herhangi bir yasal düzenlemeyi içermeyen kalkınma planları olarak karĢımıza çıkmaktadır (Akay, 2010: 447; Ġsbir ve Genç, 2006: 11; DPT Doğal Afetler ÖĠK Raporu, 2010: 7-8). Bu iki planda afet sorunundan ve bu bağlamda afet yönetimini ilgilendiren herhangi bir
38
düzenlemeden bahsedilmemiĢtir. Sadece konut sorununa değinen bu planlarda, doğal afetin kırsal alanlarda vuku bulan bir doğa olayı algısı olması nedeniyle bahsinin çok geçmediği de (Akay, 2010: 447) iddia edilmektedir.
3.ve 4. Kalkınma Planları afet sözcüğünün ilk defa konut politikası içerisinde adının geçtiği (Ġsbir ve Genç, 2006: 11) ve afetlerin sadece kırsal alanda değil kent mekânında da yaĢanabilecek bir doğa olayı olduğu gerçeğinin kavrandığı (Akay, 2010: 447) dönemin baĢlangıcı olarak nitelendirilebilir. Ayrıca 4. Kalkınma Planında afetlerin afet gerçekleĢmeden önce alınacak önlemler ve tedbirler neticesinde engellenebileceği düĢüncesi de (DPT Doğal Afetler ÖĠK Raporu, 2010: 9) önemli bir geliĢme olarak karĢımıza çıkmaktadır. 3. Kalkınma Planında geçen ‗devleti en az yük altında bırakacak sistemin geliĢtirilmesi‘ ve 4. Kalkınma Planında belirtilen ‗etkin, yaygın, toplumsal hizmet örgütlenmesine gidilmesi‘ ifadeleri de (Akay, 2010: 448) 1970 sonrasında Kalkınma Planlarında ve bu anlamda devletin ajandasında afet politikalarının önem kazanabileceği algısını yarattığı iddia edilebilir.
5.Kalkınma Planı içeriği bakımından afet yönetimi anlayıĢını köy özeline indirgemiĢtir (Akay, 2010: 448; DPT Doğal Afetler ÖĠK Raporu, 2010: 10). Bu bağlamda köy konutlarının ıslahı ve iyileĢtirilmesine yönelik hamlelerin yapılması 5. Kalkınma Planının afet politikası çerçevesini oluĢturmuĢtur. Bu dönemin en çarpıcı özelliğiyse 1985 yılında çıkarılan Ġmar Kanunudur. Yerel yönetimlere verilen imar planı yapma ve onama yetkisiyle birlikte denetim faaliyetlerinde büyük aksaklıklar yaĢanmıĢ (DPT Doğal Afetler ÖĠK Raporu, 2010: 10) ve yerel yönetimlerin imar konusunda ne ölçüde teknik altyapıya sahip olup olmadığına bakılmadan yerel yönetimler geniĢ yetkilerle donatılmıĢtır (Akay, 2010: 449). Ayrıca bu dönemde kaçak yapılara için çıkarılan imar affıyla birlikte de kaçak yapılaĢmayı teĢvik eden düzenlemeler yapılmıĢtır (DPT Doğal Afetler ÖĠK Raporu, 2010: 10).
6. Kalkınma Planı döneminde afetlere yönelik önceliklerin belirlenmediği ve bütün çabaların ağaçlandırmaya, erozyonun önlenmesine, konut ıslahına ve yeni konutların yapılmasına verildiği gözlemlenmiĢtir (Akay, 2010: 450).
7. Kalkınma Planı afetler konusunda birçok yönetmelik ve hukuksal düzenlemenin gündeme geldiği bir döneme iĢaret etmektedir. Bu bağlamda, planın öngördüğü temel hedef; afetleri konu alan yasal düzenlemelerin tekrardan
düzenlenmesi, afet öncesi zarar azaltma ve afetleri önleme çalıĢmalarına öncelik verilmesi Ģeklindedir (Ġsbir ve Genç, 2006: 12).
8. Kalkınma Planı 1999 Marmara Depremi sonrasında oluĢturulan ve Türkiye‘nin afet yönetimi konusunda yeni bir döneme girdiği iddiasında bulunan döneme denk gelmiĢtir. Binlerce insanın yaĢamını yitirdiği, onbinlerce konutun zarar gördüğü ve milyarlarcaDolar maddi zararın bulunduğu bu afet sonrasında 8. Kalkınma Planı afet politikası konusunda kapsamlı düzenlemelerde bulunmuĢtur. Bu planın ele aldığı çözüm önerileri: Marmara Bölge Planının yapılması, afet anlarında kitlelerin yoksulluğa düĢmesini engelleyici tedbirler alınması, ormansızlaĢtırma–çölleĢme–toprak erozyonu gibi afetleri önleyici faaliyetlerin yapılması, belediyelerin altyapı yönetimi için acil eylem planları geliĢtirmesi, kamu yatırımlarının planlanması gibi baĢlıklarda özetlenebilir (Akay, 455: 2010; DPT Doğal Afetler ÖĠK Raporu, 2010: 12).
9. Kalkınma Planı, önceki kalkınma planlarından farklı olarak yönetim ve koordinasyon sorununa değinmiĢtir. Bu plana göre ‗kamu hizmetlerinde kalite ve etkinliğin artırılması‘ prensibinden hareketle afet yönetimini ilgilendiren alan içerisinde kamu kurum ve kuruluĢları arasında yetki ve görev karmaĢasının giderilmesi gerektiği vurgulanmıĢtır (Akay, 2010: 457).
Kalkınma planlarında39, özellikle 1970‘li yıllardan sonra, afetlerin yol açtığı zararlar doğrultusunda, afet politikalarına geniĢçe yer verilmiĢtir. Fakat bu planların büyük çoğunluğunda, doğal afetler önlenebilir süreçler olarak nitelendirilmemiĢ, tam tersine konut ıslahı ve iyileĢtirilmesi gibi alanlara öncelikler verilmiĢtir. Böylelikle yönetim biliminin ve bu noktada yönetmenin (government) yahut yönetiĢimin (governance) varlık bulabileceği bir sistem öngörülmemiĢtir. Dolayısıyla konut ıslahı ya da denetimi konusunda önlemler alınması planlanırken, bu sürecin yönetilmesi adına hangi yolların izlenebileceği noktasında herhangi bir düzenlemenin yapılması düĢünülmemiĢtir. Ayrıca konut ıslahı ve yeni konutlar yapılanması, belediyelerin altyapı sistemleri için acil eylem planları hazırlaması, çevre sorunlarında dair düzenlemeler, kentleĢme politikaları gibi alanlar doğrudan ‗kent‘ mekânını ilgilendiren konulardır. Shehrin‘in belirttiği Ģekliyle, yönetiĢimin planlamada en yaygın kullanım düzeyi
39 9. Kalkınma Planı AB bütçe takvimi ve fonlama takvimi ile uyum göstermek için 5 yerine 7
‗kentsel yönetiĢim‘dir (Shehrin, 2010: 267). Dolayısıyla, kalkınma planlarında yerel aktörleri harekete geçirecek ya da yetkilendirecek herhangi bir plan öngörülmemiĢtir.
Diğer yandan, hukuksal ve kurumsal düzenlemeler baĢlığı altında tartıĢıldığı Ģekliyle afet konusunda daha kaderci bir toplumun inĢasını kolaylaĢtıran hukuksal düzenlemeler, 1999 yılına kadar yapılan beĢ yıllık kalkınma planlarında, yara sarma ve iyileĢtirme faaliyetlerine öncelik verilmesi gerektiğinin öngörülmesiyle paralellikler taĢımaktadır. Dolayısıyla, kalkınma planları hem içerikleri hem de oluĢturuldukları dönemin izlerini taĢıması bakımından doğal afet yönetiĢimine imkân verecek yapılanmaya ciddi bir katkıda bulunmamıĢtır.
3.7. Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Doğal Afet YönetiĢimi Aktörü Olmasını