iliĢkilere önem veren, yerinden yönetimi destekleyen, devletin hizmetleri yürütürken yapan özneden çok yaptırabilir özneye dönüĢümü öngören, yönlendirici ve kolaylaĢtırıcı bir devlet tezahürü bulunmaktadır (Göymen, 2000: 7). Bir baĢka ifadeyle, çok paydaĢlı
42 Ġfadenin kullanımı Kapucu ve Özgür‘ün (2010: 229) söz konusu eserde kullandıkları anlamla
ve etkileĢimli yönetim prensibi; devletin tüm hizmetleri tamamıyla özel sektöre ve/veya sivil toplum kuruluĢlarına devretmesi anlamına gelmemektedir. Devletin yönlendirici ve hizmetlerin yürütülmesini kolaylaĢtırıcı konumda bulunması, hizmetleri yürütme kapasitesine sahip bir örgütlenmeye sahip olmasıyla mümkündür. Dolayısıyla, hangi hizmet yürütülürse yürütülsün, birbirinden kopuk idari yapılar, çok aktörlü bir yönetimden ziyade karmaĢaya ve verimsizliğe neden olacak bir yapılanmayayolaçacaktır.
1999 Marmara Depremi sonrası Türkiye‘nin afet yönetim sisteminde yaĢadığı baĢarısızlık, hem merkez hem yerel düzeyde yaĢanan yönetsel sorunların tekrar gözden geçirilmesi gerekliliğini gözler önüne sermiĢtir. 2000‘li yıllarla birlikte atılan adımlar bu sorunları çözmeye gayretli gözükse de; afet yönetim sistemindeki birbirinden kopuk ve bağımsız birçok aktörün ne Ģekilde organize edileceği konusu uzunca zaman muğlaklığını korumuĢtur.Bu bağlamda, atılan önemli adımlardan birisi de, çalıĢmada daha önce belirtildiği Ģekliyle, Afet ve Acil Durum Yönetimi BaĢkanlığı‘nın kurulmasıdır. Gerek merkezde gerekse taĢrada (özellikle il düzeyinde) birbirinden bağımsız ve kopuk hizmet yürüten birçok kurum ve kuruluĢu tek bir çatı altında toplama fikri (Çelik ve Çorbacıoğlu, 2011) yeni dönemin en büyük özelliklerinden birini oluĢturmaktadır.
AFAD‘la birlikte yaĢanan dönüĢümü incelemeden önce; AFAD öncesinde merkezi yönetim bağlamında koordinasyon görevini üstlenmiĢ birimlerden bahsetmek faydalı olacaktır. Bu birimlerden ilki afet politikası yönetiminin genel hatlarını belirleyecek olan Doğal Afetler Koordinasyon Kurulu ile bakanlık müsteĢarları ve bürokratlardan oluĢan Afetler Merkez Koordinasyon Kurulu‘dur (Çelik ve Çorbacıoğlu, 2011).
Tablo7: Doğal Afetler Koordinasyon Kurulu (Çelik ve Çorbacıoğlu, 2011) Devlet Bakanının BaĢkanlığında;
Bayındırlık ve Ġskân Bakanı ĠçiĢleri Bakanı
Sağlık Bakanı Maliye Bakanı
Bayındırlık ve Ġskân Bakanlığı MüsteĢarının BaĢkanlığında;Milli Savunma,
DıĢiĢleri, ĠçiĢleri, Maliye,
Milli Eğitim, Sağlık, UlaĢtırma,
Tarım ve KöyiĢleri,
ÇalıĢma ve Sosyal Güvenlik, Sanayi ve Ticaret,
Enerji ve Tabii Kaynaklar, Çevre Bakanlıkları MüsteĢarları
Kızılay Derneği Genel BaĢkanı veya Genel Müdürü
Genelkurmay BaĢkanlığı Temsilcisi de görev ve sorumlulukları ile ilgili konularda kurulda temsilci bulundurmaktadır.
Söz konusu birimlerin afet yönetimi politikasında etkili olamadığı düĢüncesi ile 1996 yılında kurulan BaĢbakanlık Kriz Yönetim Merkezi (Çelik ve Çorbacıoğlu, 2011) kriz anlarında merkezi idarenin ne Ģekilde örgütleneceği hususunu düzenlemiĢtir. Fakat bu noktada bazı sorunlu durumlar mevcuttur. Öncelikle tarihsel bağlamda Türkiye‘nin afet yönetim sisteminin baĢat açmazlarından ve hatalı anlayıĢlarından birisi karĢılaĢılan sorunları yeni bir idari ya da hukuksal düzenlemeyle bertaraf etmeye çalıĢma geleneğidir (Çelik ve Çorbacıoğlu, 2011). Böylelikle hukuksal ya da kurumsal bir yenilikle sorunun bertaraf edilebileceği düĢüncesi, sürekli yeni sorunların oluĢmasına neden olmuĢ, çoğu alelacele biçimde ve tepkisel reflekslerle açılan her yeni birim ya da yapılan mevzuat değiĢikliği de koordinasyon konusunda karıĢıklıklar yaratmıĢtır. Diğer yandan Doğal Afetler Koordinasyon Kurulu ve Afetler Merkez Koordinasyon Kurulu‘nun etkin çalıĢmadığı iddiası üzerine kurulan birimin BaĢbakanlık Kriz Yönetim Merkezi olması, bütüncül bir afet yönetim sisteminden ne kadar uzak kalındığının da göstergesidir. Elbette afet yönetiminin en etkin faili olan devletin olası kriz anları için yapacağı planlar ve oluĢturacağı komiteler önemlidir. Fakat afet yönetim politikasına çözüm olarak merkezi düzlemde bir dönüĢümün kriz kavramı üzerinden yapılması, afetin önlenemeyeceği algısını kuvvetlendirmektedir. Böylelikle kapsamlı sakınım yahut risk planlarını oluĢturmaya gayretli merkezi bir yönetim yerine; afet sonrası krizi nasıl yöneteceğini düĢünen bir devlet geleneği bulunmaktadır.43
BaĢbakanlık Kriz Yönetim Merkezi farklı afet türlerine göre farklı bakanlıkları sorumlu kılmıĢ ve bu noktada afetin türüne göre ilgili bakanlığı koordinasyon konusunda yetkilendirmiĢtir (Çelik ve Çorbacıoğlu, 2011). Doğal afetlerde
43 BaĢbakanlık Kriz Yönetim Merkezi sadece doğal afet yönetimiyle ilgilenmemektedir. Bu
bağlamda beklenmedik anda oluĢabilecek kriz anları için böyle bir birimin kurulması ekseriyetle önemlidir. Fakat çalıĢmada eleĢtirilen kısım, doğal afetler sebebiyle maddi ve manevi birçok kayba uğramıĢ Türkiye‘nin, afet yönetim politikasını kriz yönetimiyle aĢma geleneğini sürdürme isteğidir.
koordinasyon görevi Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğüne verilmiĢtir. Fakat sistemin aksaklığı 2005 yılında görülen kuĢ gribi salgınında büyük oranda hissedilmiĢ, Tarım (Ģimdiki Gıda, Tarım ve Hayvancılık) ve Sağlık Bakanlıkları arasında koordinasyon konusunda büyük sorunlar yaĢanmıĢtır.44
5902 sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi BaĢkanlığının TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun uyarınca AFAD‘ın afet yönetimi politikasında yeni bir zemin oluĢturduğu iddia edilebilir. Öncelikle çalıĢmanın önceki kısımlarında da belirtildiği Ģekliyle AFAD‘ın kurulmasıyla Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü, Afet ĠĢleri Genel Müdürlüğü ve Sivil Savunma Genel Müdürlüğü kaldırılmıĢ ve bu birimlerin yetkileri AFAD‘a devredilmiĢtir. Yine AFAD bünyesinde Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulu, Afet ve Acil Durum Koordinasyon Kurulu ve Deprem DanıĢma Kurulu ilgili Kanun gereğince oluĢturulmuĢtur(Genç, 2013: 511). Fakat söz konusu kurullar 2009 yılında çıkarılan Kanun öncesi dönemle büyük benzerlikler göstermektedir. Bu bağlamda, siyasi ve idari nitelikte sorumluluk taĢıyan eski komitelerin AFAD bünyesinde farklı isimlerle tekrardan oluĢturulduğunu söylemek yanlıĢ olmayacaktır (Çelik ve Çorbacıoğlu, 2011).
Tablo 8: 5902 Sayılı Kanun Öncesi Ve Sonrası Kurullar
5902 sayılı Kanun Öncesi Kurullar 5902 sayılı Kanun Sonrası Kurullar - Doğal Afetler Koordinasyon Komitesi
- Afetler Merkez Koordinasyon Komitesi -Deprem DanıĢma Konseyi
-Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulu -Afet ve Acil Durum Koordinasyon Kurulu -Deprem DanıĢma Kurulu
Kaynak: Çelik ve Çorbacıoğlu, 2011.
Yukarıda belirtilen hususlara ek olarak AFAD‘ın Türkiye‘nin afet yönetim politikasında yeni bir eksen oluĢturmadığına dair bazı eleĢtirilerde mevcuttur. Bu eleĢtirilerin baĢında AFAD öncesi mevcut genel müdürlüklerin AFAD‘la birlikte daire baĢkanlıklarına dönüĢtürülmesi, afet gerçeğinin sadece depremle özdeĢ hale getirilmesi, BaĢbakanlığın afet yönetim sistemindeki konumuna (Çelik ve Çorbacıoğlu, 2011) yönelik eleĢtirilerin büyük oranda haklılık payı vardır. Özellikle Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulu gibi komitelerin baĢında BaĢbakanın yahut BaĢbakanın görevlendireceği bir bürokratın olması, afet yönetim sisteminde birçok kurumu kapatarak kurumlar üstü bir güce sahip olan AFAD‘ın konumunu ikinci plana atmaktadır. Ayrıca BaĢbakanlık
44
tarafından görevlendirilen bir bürokratın hiyerarĢik konum itibariyle AFAD üzerinde idari bir üstünlüğü de olacaktır.
AFAD‘ın mevcut idari yapısına getirilen bir diğer eleĢtiri de mevcut isimde geçen afet ve acil durum yönetimi ifadesinin, afet ve acil durumu eĢdeğer tutması gerçeğidir (TÜBĠTAK Raporu, 2008: 87). Söz konusu rapora göre acil durum ve risk yönetimi afet yönetiminin iki önemli parçasıdır ve bu açıdan söz konusu birimin adının Türkiye Afet Yönetimi BaĢkanlığı olması daha doğru olacaktır (TÜBĠTAK Raporu, 2008: 88).Diğer yandan, söz konusu Rapor mevcut birimin risk yönetimi noktasında geçmiĢ dönemden farkla herhangi bir yenilikte bulunmadığını ve risk yönetimi kavramının söz konusu birimin kuruluĢ kanununda yer almadığını da olumsuz bir durum olarak belirtmiĢtir. Fakat AFAD‘ın Türkiye‘nin afet yönetim sistemi içerisindeki konumunu sadece bu verilerle ve tespitlerle değerlendirilemez; çünkü AFAD‘ın kurulduğu dönemle birlikte hem afet yönetim sisteminde hem de devletin afet algısında da dönüĢümler olmuĢtur. Özellikle zarar azaltma planlarının mevzuata girmesi bile önemli bir baĢlangıçtır.
Doğal afet yönetiĢimi, merkezi aktörlerin arasında yaĢadığı dönüĢümle açıklanabilecek bir sistem değildir. Kurumların yaĢadığı dönüĢümün yanında, ilgili ve yetkili kurumların afetlere ve doğal afetlere yaklaĢımında da ne tür dönüĢümler olduğu incelenmelidir. ÇalıĢmanın ana hedefi de Türkiye‘de doğal afet yönetiĢimini engelleyen faktörleri tespit etmek ve doğal afet yönetiĢiminin neden mümkün olmadığını belirtmeye çalıĢmaktır. Fakat diğer yandan hukuksal ve kurumsal düzenlemelerin doğal afet yönetiĢimine yaptığı olumlu katkılar da ortaya konmalıdır. Bu bağlamda, AFAD‘ın idari konumunun yanında AFAD tarafından oluĢturulan Ulusal Deprem Stratejisi ve Eylem Planı 2012–2023 baĢlıklı çalıĢmayı incelemekte bu tez açısından önemlidir.
3.9. Devletin Afetlere YaklaĢımında DeğiĢim: Ulusal Deprem Stratejisi ve