No Brasil, em apertada síntese histórica10, a tutela coletiva teve por
termo a quo a Lei 1.134/50, que conferiu legitimidade ativa para as
associações das classes que enumera representarem os interesses de seus associados, individual ou coletivamente. Na mesma senda, a Lei 4215/63, atribuindo similar legitimidade para a OAB na representação dos interesses da categoria no exercício profissional. Ao depois, a Constituição de 1934 fez inserir a ação popular, suprimida pela Constituição de 1937, retomada em 1946, mantendo-se em todas a Cartas Constitucionais, a partir de então. Contudo, a exteriorização dos efeitos da ação popular constitucional só se fizeram sentir com a edição da Lei 4.717/65, que deu corpo à sua regulamentação. Os novos ventos democratizantes estenderam o acervo legislativo à disposição da tutela coletiva. Advieram
8
O Código Modelo de Processos Coletivos do Instituto Ibero-Americano de Direito Processual, disponível na internet em <www.mundojuridico.adv.br>, acesso em 09/06/2006, p. 3
9
Art. 3o. Legitimação ativa. São legitimados concorrentemente à ação coletiva: I – qualquer pessoa física, para a defesa dos interesses ou direitos difusos de que seja titular um grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas por circunstâncias de fato; II – o membro do grupo, categoria ou classe, para a defesa dos interesses ou direitos difusos de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base e para a defesa de interesses ou direitos individuais homogêneos; III - o Ministério Público, o Defensor do Povo e a Defensoria Pública; IV – as pessoas jurídicas de direito público interno; V - as entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por este código; VI – as entidades sindicais, para a defesa dos interesses e direitos da categoria; VII - as associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos neste código, dispensada a autorização assemblar; VIII - os partidos políticos, para a defesa de direitos e interesses ligados a seus fins institucionais.
a Lei 6938/81, que disciplina a política nacional do meio ambiente e a Lei Complementar 40/81, cognominada como lei orgânica do Ministério Público, conferindo ao Órgão legitimidade para promover a ação de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, inaugurando a acepção da ação civil pública, em seu artigo 3º, VIII, legitimando o Órgão-Agente para a sua propositura, nos termos da lei. A eficácia contida do dispositivo aguçou juristas de escol à envergadura de um anteprojeto de lei para a regulamentação desta novel modalidade. Comissão capitaneada pela Professora Ada Grinover logrou apresentar e aprovar o anteprojeto que foi submetido ao processo legislativo, culminando com a edição da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, com alguns vetos, destaque àquele que restringiu o cabimento da ação aos interesses por ela expressamente mencionados, numerus clausus11. A Constituição de 1988 enfeixou significativa relevância social à tutela coletiva, podendo mencionar-se o artigo 5º, XXI, LXXIII, LXIX, o artigo 8º e, no propósito do tema que é objeto do presente estudo, o artigo 127, caput, e o artigo 129, III, que elevou a ação civil pública à categoria constitucional. Em 1989, três diplomas: as Leis 7797, 7853 e 7913, que dispõem, respectivamente: sobre o fundo nacional de maio ambiente; sobre o apoio às pessoas portadoras de deficiência, atribuindo ao Ministério Público (ao lado de diversos co-legitimados), legitimidade para a propositura de ação civil pública para a defesa dos interesses coletivos e difusos das pessoas com necessidades especiais antes mencionadas; sobre a legitimidade ministerial para o ajuizamento de ação civil pública para aplacar os prejuízos aos titulares de valores mobiliários e aos investidores do mercado. Em 1990 foi editado o Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei 8069/90, cujo artigo 210 novamente legitima o Ministério Público (e os demais legitimados concorrentes) à defesa dos interesses individuais homogêneos, difusos e coletivos da criança e do adolescente. No mesmo 10
MENDES, “Ações Coletivas no Direito...”,p. 191/199
11
A limitação foi superada com a edição do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8078/90), que ampliou o espectro de incidência da Ação Civil Pública para qualquer outro interesse difuso ou coletivo, dando nova redação ao artigo 1º, da Lei 7.347/85
ano, o Código de Defesa do Consumidor, que passou a ser o referencial para o processo coletivo brasileiro, vez que seu regramento processual não se restringe à órbita consumerista, mas alcança qualquer outro interesse individual homogêneo, coletivo ou difuso posto em juízo, alterando expressamente o artigo 21 da Lei 7347/8512, bem como estrutura os pontos fundantes deste ramo específico da processualística, como a competência, a legitimação para as fases cognitiva e executória, coisa julgada e seus efeitos, a litispendência, definindo, outrossim, em adotando magistral estudo de Barbosa Moreira13, a classificação dos interesses transindividuais. Em complemento: Leis federais do Ministério Público (Lei 8625/93 e Lei Complementar 75/93); Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8884/94); Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000); Estatuto das Cidades (Lei 10257/2001) e Estatuto do Idoso (Lei 10.741/2003).
Consoante se pode denotar, a Lei da Ação Civil Pública representou o marco inicial da virada de Copérnico da tutela jurisdicional, que se abriu para a "vocação coletiva do processo contemporâneo".14
O anteprojeto de código brasileiro de processo coletivo (Anexo B) adotou, em linhas gerais, os ditames do Código Modelo supra-referido.
Contudo, inovou especialmente ao impor ao Estado-Juiz o dever de instar o Ministério Público e, dentro dos limites do razoável, também os concorrentemente legitimados, em caso da constatação do ingresso de ações individuais repetitivas15, fisionomia que deixa entrever o feixe axiológico que prioriza o manejo da defesa coletiva como critério de acesso material à jurisdição.
Outrossim, não limitou os remédios a serviço da tutela coletiva,
12
Conforme artigo 117 do CDC
13
MENDES, “Ações Coletivas no Direito...”, p. 192
14
ARRUDA ALVIM. Tratado de Direito Processual Civil. Vol. 2. São Paulo: RT, 1996, p. 103.
15
Art. 10 Comunicação sobre processos repetitivos O juiz, tendo conhecimento da existência de diversos
processos individuais correndo contra o mesmo demandado, com idêntico fundamento, comunicará o fato ao Ministério Público e, na medida do possível, a outros legitimados (art. 9o), a fim de que proponham, querendo,
ação coletiva. Parágrafo único – Caso o Ministério Público não promova a ação coletiva, no prazo de 90 (noventa) dias, fará a remessa do expediente recebido ao órgão com atribuição para a homologação ou rejeição da promoção de arquivamento do inquérito civil, para que, do mesmo modo, delibere em relação à propositura
consoante se colhe da dicção de seu artigo 1º:
Da tutela jurisdicional coletiva para a defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos são admissíveis, além das previstas neste Código, todas as espécies de ações e provimentos capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela.
Do arcabouço legislativo antes anunciado, analisaremos, no contexto deste capítulo, alguns tópicos da Lei de Ação Civil Pública, instrumento de mais largo alcance de que dispõe o Órgão-Agente para a proteção mediata da dimensão subjetiva dos direitos fundamentais -- e, por conseguinte, dos direitos individuais homogêneos, enquanto espécie.
3.4 DA LEGITIMIDADE MINISTERIAL NA DEFESA DOS DIREITOS