2. BÖLÜM
3.2. Türkiye’de Uygulanan Para ve Maliye Politikaları, 2000 Yılı Sonrası
3.2.2. Türkiye’de 2000 Yılı Sonrası Uygulanan Maliye Politikaları
A ineficiência da assistência médica pública prestada pelo Estado (primeiramente pelo INAMPS – Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social e, posteriormente, pelo SUS) fez acentuar a diferença entre aqueles que tinham assistência médica garantida e os que dependiam da assistência pública. O aumento dos “excluídos” agravou ainda mais a deficiência dos serviços públicos de saúde.
Nas décadas de 1980 e 1990 houve enorme crescimento na busca pelos serviços de assistência médica privada, acarretando o surgimento de inúmeros planos de saúde no mercado.97 As empresas privadas que ofertavam esses planos de saúde, no entanto, passaram a ter ampla liberdade e, sem fiscalização ou controle e com regras próprias, não raras vezes, atuavam de forma prejudicial ao consumidor.
Os contratos de adesão continham cláusulas abusivas, genéricas e que colocavam o consumidor em desvantagem exagerada, tais como cláusulas limitativas de prazos de internação ou cláusulas de aumento de preços sem critérios claros e objetivos. O setor como um todo carecia de regulamentação eficiente, que pudesse abranger todas as operadoras de planos de saúde e que protegesse o consumidor vulnerável. Surge, assim, a necessidade de nova regulamentação para fiscalizar e, ao mesmo tempo, viabilizar a atividade econômica dos prestadores de serviços de
97 A respeito veja-se comentário de Maury Ângelo Bottesini e Mauro Conti Machado: “Entre 1985 e 1995 houve uma explosão no mercado de planos de saúde e de seguros-saúde, havendo informações na publicação da CIEFAS, do ano de 2000, que havia mais de 1.000 empresas nestas atividades, envolvendo recursos de aproximadamente US$ 15 bilhões”. (BOTTESINI, Maury Ângelo; MACHADO, Mauro Conti. Lei dos Planos e Seguros de Saúde comentada artigo por artigo,
assistência à saúde.
Maria Stela Gregori98 pontua que as entidades representativas de consumidores, empresários e entidades médicas buscaram atuar com o objetivo de regulamentar o mercado, para que houvesse legislação específica, diante das peculiaridades que envolvem o setor de saúde.
Alguns fatores contribuíram para que a saúde suplementar no Brasil fosse regulamentada definitivamente, dentre os quais, na lição de José Cechin99, podem ser assim listados:
(a) a instituição da política de defesa do consumidor e dos usuários dos planos de saúde, com o surgimento, no início da década de 1990, do CDC;
(b) a atuação das entidades representativas dos profissionais médicos, em razão das divergências nas relações entre prestador, operadora e beneficiário;100
(c) as Portarias baixadas pela Secretaria de Direito Econômico (SDE) que pretendiam regular as particularidades dos contratos de planos de saúde, como, exemplificativamente, a Portaria SDE nº 04/98, que impunha limites ao tempo de internação hospitalar, que não o prescrito pelo médico;
98 GREGORI, Maria Stella, op. cit., p. 42 e 43. 99 CECHIN, JOSÉ (org.), op. cit., p. 102.
100 José Cechin, em obra já citada, p. 104, expõe sobre as Resoluções elaboradas por entidades médicas que trouxeram discussões relevantes acerca da relação entre profissionais, beneficiários e operadoras: (i) a Resolução nº 19, do CREMERJ (Conselho Regional de Medicina do Rio de Janeiro), que regulamentava a contratação de serviços médicos por empresas de medicina de grupo do Estado do Rio de Janeiro. Referida Resolução foi contestada judicialmente e declarada inconstitucional pelo STJ (REsp. 8.490); e (ii) a Resolução nº 1.401, de 11.11.1993, do Conselho Federal de Medicina (CFM), com objetivo de também estabelecer obrigatoriedade de os planos garantirem atendimento a todas as enfermidades relacionadas ao CID, com abrangência nacional. Em razão da discussão sobre a competência do CFM, a questão foi levada ao Judiciário, tendo o TRF suspendido a eficácia dos efeitos da Resolução em todo o país (TRF – 1ª Região, Ag. 96.01.03546-0/DF).
(d) os diversos projetos de Lei propostos pelo Poder Legislativo que visavam medidas alternativas para a regulamentação do setor;101 (e) a atuação das próprias operadoras de planos de saúde pelo interesse na participação decisória sobre o assunto, em razão de sua atividade ser diretamente afetada; e, ainda,
(f) as constantes decisões judiciais que formaram significativa jurisprudência sobre o tema a favor dos consumidores, em razão do reconhecimento pelos Tribunais de cláusulas e práticas abusivas praticadas pelas operadoras.
Não se pode negar que o CDC, já em vigor na década de 1990, também foi meio eficaz para combater abusos nas relações entre fornecedor e consumidor de planos de saúde, até mesmo em razão do disposto no artigo 4º, inciso III, que trata do princípio da harmonização dos interesses dos participantes das relações de consumo e compatibiliza a proteção do consumidor com a necessidade de desenvolvimento econômico, de modo a equilibrar as relações entre consumidores e fornecedores.102
101 Além do Projeto de Lei nº 93/1993, que deu origem à Lei nº 9.656/98, outros projetos foram importantes, embora não tenham tido continuidade: em 1985, o projeto do Deputado Rubens Ardenghi, pelo qual pretendia impor tabela de honorários da Associação Médica Brasileira como remuneração profissional nos convênios médicos; em 1991, o projeto da Deputada Irma Passoni, que obrigava as empresas a manterem estabelecimentos próprios, sob pena de ressarcimento das despesas; o projeto do Deputado José Augusto Curvo, que impunha limites aos contratos entre empresas e seus consumidores (projeto apensado ao que deu origem à Lei nº 9.656/98).
102 “Art. 4º A Política Nacional das Relações de Consumo tem por objetivo o atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito à sua dignidade, saúde e segurança, a proteção de seus interesses econômicos, a melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparência e harmonização das relações de consumo, atendidos os seguintes princípios:
(...)
III – harmonização dos interesses dos participantes das relações de consumo e compatibilização da proteção do consumidor com a necessidade de desenvolvimento econômico e tecnológico, de modo a viabilizar os princípios nos quais se funda a ordem econômica (art. 170, da Constituição Federal), sempre com base na boa-fé e equilíbrio nas relações entre consumidores e fornecedores”.
No entanto, o setor de atividade de assistência médica clamava por regulamentação específica diante das peculiaridades que envolviam o atendimento à saúde do consumidor. Assim, ganhou força o projeto PLS nº 93 apresentado no Congresso Nacional pelo Senador Iram Saraiva, em julho de 1993. O projeto visava proibir a exclusão de cobertura de despesas com tratamento de doenças em contratos de planos de saúde ou assemelhados. Foi aprovado em fevereiro de 1994 e, uma vez encaminhado à Câmara dos Deputados, passou a ser substituído pelo PL nº 4.425/94, do Deputado Iberê Ferreira, que alterou o projeto original, tendo sido, finalmente, aprovado em 1997.
Na lição de Adalberto Pasqualato103, o processo legislativo para a aprovação da legislação ocorreu em meio a discussões e controvérsias. Menciona o autor que muitos foram os projetos de Lei que resultaram no substitutivo da Câmara Federal ao Projeto de Lei nº 4.425-D/94, do Senado, o qual, por fim, não obstante os debates, foi aprovado, sancionado e convertido na Lei nº 9.656/98.
A Lei nº 9.656/98 logo foi alterada pela Medida Provisória no 1.685, tendo sofrido sucessivas modificações, sendo a última Medida Provisória, a de no 2.177/44, publicada em 24 de agosto de 2001.104 A regulamentação trouxe unicidade ao sistema privado de saúde no Brasil, com o mérito propósito de, ao lado do CDC, evitar os abusos até então praticados por operadoras de planos de saúde.
103 PASQUALATTO, Adalberto, op. cit., passim.
104 As sucessivas Medidas Provisórias que alteraram a Lei nº 9.656/98 foram:
MP 1.685-1, 1685-2, 1.685-3, 1685-4, 1685-6, 1730-7, 1730-8, 1801-9, 1801-10, 1.801-11, 1.801-12, 1.801-13, 1.801-14, 1.908-15, 1.908-16, 1.908-17, 1.908-18, 1.908-19, 1.908-20, 1.976-21, 1.976-22, 1.976-23, 1.976-24, 1.976-25, 1.976-26, 1.976-27, 1.976-28, 1.976-29, 1.976-30, 1.976-31, 1.976-32, 1.976-33, 1.976-34, 2.097-35, 2.097-36, 2.097-37, 2.097-38, 2.097-39, 2.097-40, 2.097-41, 2.177-42, 2.177-43 e 2.177-44.
2.3. A criação da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) e o seu papel