Türkiye’de Belediyelerde Stratejik Planın Yasal Dayanakları

Kamu kurumlarında hesap verme sistemi, esas olarak stratejik planın hazırlanması, kamuoyuna duyurulması, bütçe ve performans programlarının hazırlanıp kamuoyuna duyurulması, Sayıştay denetimi ve raporlama süreçlerini barındıracak biçimde tasarlanmıştır127.

2.2.2.1. 5393 Sayılı Belediye Kanunu

Belediyelerde stratejik planın hazırlanması, görüşülmesi, kabul edilmesi ve plana dair raporların sunulması gibi hükümler 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun 18, 34, 38, 41, 56 ve 61. Maddelerinde yer almaktadır.

5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun 18. maddesinin (a) bendine göre; “belediye meclisi, stratejik plân ile yatırım ve çalışma programlarını, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek görevlerine sahiptir128”.

Yine 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun 34. maddesinin (a) bendinde belediye encümeninin stratejik plan ile alakalı görevi “Stratejik plân ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip belediye meclisine görüş bildirmek” şekilde ifade edilmiştir129.

38. maddede belediye başkanının görev sorumlukları hususunda “Belediyeyi stratejik plâna uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, belediye faaliyetlerinin ve

126 Topcu ve Haraç, a.g.e., s. ,103.

127 Haraç, a.g.e., s. 69.

128 5393 Sayılı Belediye Kanunu, Erişim Tarihi: 16.05.2019 , https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5393.pdf

129 5393 Sayılı Belediye Kanunu, Erişim Tarihi: 16.05.2019 , https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5393.pdf

58

personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak.” İfadelerine yer verilerek belediye başkanının belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmesi mecburiyeti getirilmiştir130.

Belediyelerde stratejik planın hazırlanma koşulları en net şekilde 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun 41. maddesinde yer almaktadır. Bu maddeye göre; “Belediye başkanı, mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde; kalkınma plânı ve programı ile varsa bölge plânına uygun olarak stratejik plân ve ilgili olduğu yılbaşından önce de yıllık performans programı hazırlayıp belediye meclisine sunar.” Yine aynı maddede “Stratejik plân, varsa üniversiteler ve meslek odaları ile konuyla ilgili sivil toplum örgütlerinin görüşleri alınarak hazırlanır ve belediye meclisi tarafından kabul edildikten sonra yürürlüğe girer.” İfadelerine yer verilerek stratejik plan çalışmalarına sivil toplum kuruluşlarının katılımı sağlanmaya çalışılmıştır. Stratejik plan hazırlanması konusunda bu maddede geçen “Nüfusu 50.000'in altında olan belediyelerde stratejik plân yapılması zorunlu değildir.” ifadeleri ile bir nüfus şartı getirilmiştir. Aynı maddenin son cümlesi ile de stratejik plan görüşmelerinin bütçe görüşmelerinden önce yapılacağı ifade edilmiştir: “Stratejik plân ve performans programı bütçenin hazırlanmasına esas teşkil eder ve belediye meclisinde bütçeden önce görüşülerek kabul edilir131.”

Stratejik plana ait faaliyet raporu ile ilgili ifadelere 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun 56. Maddesinde yer verilmiştir: “Belediye başkanı, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 41 inci maddesinin dördüncü fıkrasında belirtilen biçimde; stratejik plân ve performans programına göre yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans ölçütlerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini ve belediye borçlarının durumunu açıklayan faaliyet raporunu hazırlar. Faaliyet raporunda, bağlı kuruluş ve işletmeler ile belediye ortaklıklarına ilişkin söz konusu bilgi ve değerlendirmelere de yer verilir132”.

130 5393 Sayılı Belediye Kanunu, Erişim Tarihi: 16.05.2019 , https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5393.pdf

131 5393 Sayılı Belediye Kanunu, Erişim Tarihi: 16.05.2019 , https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5393.pdf

132 5393 Sayılı Belediye Kanunu, Erişim Tarihi: 16.05.2019 , https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5393.pdf

59

2.2.2.2. 5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu

5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 1. Maddesinde kanunun amacı; “büyükşehir belediyesi yönetiminin hukukî statüsünü düzenlemek, hizmetlerin plânlı, programlı, etkin, verimli ve uyum içinde yürütülmesini sağlamaktır.” olarak belirtilmiştir. Planlı, program ve etkin çalışmadan hareketle bu kanunda stratejik plan önemsenmiş ve 7. , 18. ,21. Maddelerde stratejik plana yer verilmiştir133.

Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 7. Maddesinin (a) bendinde “İlçe belediyelerinin görüşlerini alarak büyükşehir belediyesinin stratejik plânını, yıllık hedeflerini, yatırım programlarını ve bunlara uygun olarak bütçesini hazırlamak” ifadelerine yer verilerek büyükşehir belediye meclislerinin görev ve sorumlulukları arasında stratejik plana uygun bütçe hazırlamak da sayılmıştır134.

Aynı kanunun 18. Maddesinin (b) bendine göre ise büyükşehir belediye başkanının görev ve sorumlulukları arasında stratejik plan raporlarını meclise sunmak olarak belirtilmiştir: “Belediyeyi stratejik plâna uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi hazırlamak ve uygulamak, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini belirlemek, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak135.”

5393 Sayılı kanunun 21. Maddesinde belediye işlerinin idare edilmesi hususunda belediye teşkilatının stratejik plana uygun çalışmasından bahsedilmiştir: “Büyükşehir belediyesinde hizmetlerin yürütülmesi belediye başkanı adına onun direktifi ve sorumluluğu altında mevzuat hükümlerine, belediyenin amaç ve

133 5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, Erişim Tarihi: 16.05.2019 , https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5216.pdf

134 5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, Erişim Tarihi: 16.05.2019 , https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5216.pdf

135 5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, Erişim Tarihi: 16.05.2019 , https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5216.pdf

60

politikalarına, stratejik plânına ve yıllık programlarına uygun olarak genel sekreter ve yardımcıları tarafından sağlanır136.”

2.2.2.3. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu

Ülkemizde kamu sektöründe harcama yönetiminin geliştirilmesi ve bütçenin etkinliğinin arttırılması hedefi ile hazırlanan 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 24 Aralık 2003 tarihli ve 25326 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 5018 sayılı kanun ile kamu kurumlarının stratejik plan hazırlamaları öngörülerek plan bütçe ilişkisi güçlendirilmeye çalışılmıştır137.

5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 1. maddesine göre bu kanunun amacı; “kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemektir138.”

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 3. maddesinde stratejik plan kavramına ilişkin tanıma yer verilmiştir: “Stratejik plan: Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren planı” olarak ifade edilmiştir139.

136 5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, Erişim Tarihi: 16.05.2019 , https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5216.pdf

137 Haraç, a.g.e., s.69.

138 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5018.pdf (Erişim Tarihi: 16.05.2019).

139 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5018.pdf (Erişim Tarihi: 16.05.2019).

61

Mali saydamlık başlıklı 7. Maddeye göre; “Hükümet politikaları, kalkınma planları, yıllık programlar, stratejik planlar ile bütçelerin hazırlanması, yetkili organlarda görüşülmesi, uygulanması ve uygulama sonuçları ile raporların kamuoyuna açık ve ulaşılabilir olması” zorunluluğu getirilerek kamu kaynaklarının etkin ve mali saydamlığa uygun kullanılması amaçlanmıştır140.

5018 Sayılı kanunun 9. Maddesi stratejik planlama ve performans esaslı bütçelemeye ilişkin düzenlemeler içermektedir:

“Kamu idareleri; kalkınma planları, Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen politikalar, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar.

Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar.

Stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespitine, stratejik planların politikalar, kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esaslar Cumhurbaşkanı tarafından belirlenir.

Kamu idareleri, yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren performans programı hazırlar.

Kamu idareleri bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlarlar. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususlar Cumhurbaşkanı tarafından belirlenir.

140 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5018.pdf (Erişim Tarihi: 16.05.2019).

62

Cumhurbaşkanı tarafından ilgili kamu idaresi için uygun görülen performans göstergeleri, kuruluşların bütçelerinde yer alır. Performans denetimleri bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirilir141.”

5018 Sayılı KMYKK’nın 11. Maddesine göre üst yöneticiler ile ilgili şu ifadeler yer almaktadır: “Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar142.”

Kanunun 13. Maddesinde ise Bütçe İlkeleri başlığı kapsamında (c) ve (d) bentlerinde “Bütçeler kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanır, uygulanır ve kontrol edilir. Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir143.” ifadelerine yer verilerek bütçe ve stratejik plan ilişkisinden söz edilmiştir.

5018 sayılı kanunun 17. Maddesinde merkezi yönetim bütçesinin gelir ve gider tekliflerinin hazırlanması hususunda;

“a) Orta vadeli program ve malî planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar,

b) Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları,

141 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5018.pdf (Erişim Tarihi: 16.05.2019).

142 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5018.pdf (Erişim Tarihi: 16.05.2019).

143 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5018.pdf (Erişim Tarihi: 16.05.2019).

63

c) Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı,

d) İdarenin performans hedeflerinin dikkate alınması gerekmektedir144.”

Faaliyet raporlarının düzenlenme şekli, kanunun 41. Maddesinde şu şekilde yer almaktadır: “İdare faaliyet raporu, ilgili idare hakkındaki genel bilgilerle birlikte; kullanılan kaynakları, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenlerini, varlık ve yükümlülükleri ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin bilgileri de kapsayan malî bilgileri; stratejik plan ve performans programı uyarınca yürütülen faaliyetleri ve performans bilgilerini içerecek şekilde düzenlenir145.”

5018 sayılı kanunun 60. Maddesinde; “İdarenin stratejik plan ve performans programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi çalışmalarını yürütmek146.” ifadesine yer verilerek mali hizmet biriminin stratejik plana ilişkin bir görevinden söz edilmiştir.

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 64. Maddesinin (d) bendinde; “İdarenin harcamalarının, malî işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının, amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara ve performans programlarına uygunluğunu denetlemek ve değerlendirmek147” ifadesine yer verilerek iç denetçilerin görevlerinden söz edilmiştir.

144 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5018.pdf (Erişim Tarihi: 16.05.2019).

145 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5018.pdf (Erişim Tarihi: 16.05.2019).

146 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5018.pdf (Erişim Tarihi: 16.05.2019).

147 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5018.pdf (Erişim Tarihi: 16.05.2019).

64

3.BELEDİYELERDE STRATEJİK PLANLAMANIN ÖNEMİ, UYGULANIŞINDA YAŞANAN GÜÇLÜKLER VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ