O Ministério Público, nas ações populares, não seria mero custos legis, pois atuaria em nome do interesse da sociedade e na defesa da ordem jurídica. A doutrina interpreta esta atuação de diversas formas. Hely Lopes Meirelles diz ser ele parte pública autônoma, pois vela pela regularidade do processo, apressa a produção de provas e promove a responsabilidade civil e criminal dos culpados, podendo, ainda, ao final, manifestar-se a favor ou contra a procedência (independência funcional)409.
José Afonso da Silva, por sua vez, aduz que o MP participa no processo como defensor do interesse da coletividade, em posição semelhante ao do autor popular, mas que com ela não se confunde. É oficiante e fiscal da lei, ativador das provas e auxiliar do autor
405 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Popular. 5.ed. São Paulo: RT, 2003. p. 174.
406 “É sempre permitida às pessoas ou entidades referidas no art. 1º, ainda que hajam contestado a ação,
promover, em qualquer tempo, e no que as beneficiar a execução da sentença contra os demais réus.”.
407 BUENO, Cássio Scarpinella. Curso Sistematizado de Direito Processual Civil. 2.ed. São Paulo: Saraiva,
2010, vol. 2, tomo III, p. 139.
408 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 12.ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
p. 695.
409 MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança. 27.ed. Atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira
popular, parte principal (autor da ação de responsabilização civil e criminal, prevista no art. 6º, §4º), substituto do autor (sentido vulgar da palavra, onde atua nos casos de omissão do autor popular, como, por exemplo, para recorrer – art. 19, §2º - e executar a sentença – art. 16), sucessor do autor (art. 9º) e titular originário da ação popular, como simples cidadão (membro do MP).410
É importante saliente que o parquet tem legitimidade ativa subsidiária (art. 9º), podendo-se falar em um poder-dever de prosseguir com a ação nos casos em que “o autor desistir da ação ou der motiva à absolvição da instância” (extinção do processo sem resolução do mérito, na linguagem processual atual), e nenhum outro cidadão ocupar o polo ativo da demanda. Não se pode dizer, no entanto, esteja o parquet obrigado a seguir com a ação popular nos casos em que houver desistência do autor popular, pois, como afirma José Afonso da Silva, há aí uma faculdade, pois a ação popular poderá, inclusive, “estar servindo à malícia ou à picardia”411.
É vedado ao MP que defenda o ato impugnado ou seus autores (art. 6º, §4º, da LAP). Para Mancuso, o legislador teria presumido que o autor popular age em prol do bem público, e que o ato, portanto, seria presumivelmente ilegal e lesivo. Em razão da independência da instituição, diz que poderá posicionar-se tanto contrariamente quanto favoravelmente ao autor popular412. Mas é importante ter em mente que a lei foi promulgada em época em que o MP fazia as vezes de “advogado” do Estado, isto é, era responsável por defendê-lo em juízo. Aí se justifica a regra, pois restou vedada esta possibilidade ao parquet.
5.4 COMPETÊNCIA
A competência na ação popular é determinada, em regra, de acordo com a origem do ato a ser impugnado; nos casos em que houver pluralidade de entes políticos (por exemplo, União e Estado), prevalecerá a competência do mais proeminente413. De acordo com José Afonso da Silva414:
410 SILVA, José Afonso da. Ação Popular. Doutrina e Processo. 2.ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 190-195. 411 Ibid., p. 226.
412 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Popular. 5.ed. São Paulo: RT, 2003. p. 228.
413“Art. 5º Conforme a origem do ato impugnado, é competente para conhecer da ação, processá-la e julgá-la o
juiz que, de acordo com a organização judiciária de cada Estado, o for para as causas que interessem à União, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao Município. § 1º Para fins de competência, equiparam-se atos da União, do Distrito Federal, do Estado ou dos Municípios os atos das pessoas criadas ou mantidas por essas pessoas jurídicas de direito público, bem como os atos das sociedades de que elas sejam acionistas e os das pessoas ou entidades por elas subvencionadas ou em relação às quais tenham interesse patrimonial. § 2º Quando o pleito interessar simultaneamente à União e a qualquer outra pessoa ou entidade, será competente o juiz das
É mister, por conseguinte, que o autor popular tenha bem presente qual dessas pessoas deu origem ao ato impugnado, a fim de determinar o juízo competente para conhecer da impugnação. Trata-se de verificar a origem do ato, para a determinação da competência conforme a origem do ato, como exprime o art. 5º da Lei nº 4.717, que nada mais é do que a fixação da competência em razão da pessoa interessada no patrimônio lesado.
Em relação à competência de jurisdição, caso o ato impugnado tenha sido praticado pela União, entidade autárquica ou empresa pública federal, as que se refere o art. 109, I, da Constituição, a competência será da Justiça Federal. Em relação às sociedades de economia mista, devem ser aplicadas as súmulas 517 e 556 do STF e a Súmula 42 do STJ, de acordo com as quais a competência para o processamento e julgamento da demanda popular é da Justiça Estadual. Se praticado pelo Estado ou Município, suas entidades autárquicas, fundações etc., a competência será da Justiça Estadual. Em ambos os casos, deverão ser verificadas as regras de competência de juízo, distribuindo-se o feito à vara competente para julgamento das ações contra o Estado.
A competência se dá, portanto, em razão da pessoa. Por exemplo, se o ato for do Presidente da República, Justiça Federal; se de Governador de Estado, Justiça Estadual. A ação popular não se encontra no rol de ações originárias do STF e do STJ; ela é, via de regra, própria de primeiro grau de jurisdição, não havendo foro por prerrogativa de função. No entanto, já decidiu o STF por sua competência originária: Recl. 424-4-RJ415; AOr 506-AC416.
causas da União, se houver; quando interessar simultaneamente ao Estado e ao Município, será competente o juiz das causas do Estado, se houver. § 3º A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações, que forem posteriormente intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos. § 4º Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado. (Incluído pela Lei nº 6.513, de 1977)”
414 SILVA, José Afonso da. Ação Popular. Doutrina e Processo. 2.ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 201. 415 Ação popular: natureza da legitimação do cidadão em nome próprio, mas na defesa do patrimônio público:
caso singular de substituição processual. II. STF: competência: conflito entre a União e o Estado:
caracterização na ação popular em que os autores, pretendendo agir no interesse de um Estado- membro, postulam a anulação de decreto do Presidente da República e, pois, de ato imputável à União.
(BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Rcl 424, Relator: Ministro Sepúlveda Pertence, julgado em 05 de maio de 1994, DJ 06 set. 1996 PP-31856 EMENT VOL-01840-01 PP-00015 RTJ, vol. 00160-03 PP-00778)
416 DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR
CONTRA TODOS OS MAGISTRADOS DO ESTADO DO ACRE. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (ART. 102, I, "N", DA C.F.). CABIMENTO DA AÇÃO. MEDIDA LIMINAR. GRATIFICAÇÃO DE NÍVEL UNIVERSITÁRIO AOS MAGISTRADOS DO ESTADO DO ACRE: ATO Nº 143/89, DE 20.07.1989, BAIXADO PELO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ART. 326 DO CÓDIGO DE ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA DO ESTADO (L.C. N 47, DE 22.11.1995). QUESTÕES DE ORDEM. 1. A competência originária do Supremo Tribunal Federal é de ser
reconhecida, em face do disposto no art. 102, I, "n", da Constituição Federal, pois a Ação é proposta contra todos os Juízes do Estado do Acre, inclusive os Desembargadores do Tribunal de Justiça. [...]
(BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. AO 506 QO. Relator: Min. Sydney Sanches. julgado em 06 de maio de 1998. DJ, 04 dez. 1998 PP-00010 EMENT VOL-01934-01 PP-00022)
Ainda assim, o critério da origem do ato poderá ceder espaço ao da especialidade, como já decidiu a mesma Corte. 417
Em relação à competência territorial, defende-se, por exemplo, que fixada a competência da Justiça Federal, será competente o local do ato ou fato, ou, ainda, onde se situa a coisa (CR, art. 109, §2º e CPC, art. 100, IV, “a” e “b”). No entanto, em razão de a ação popular ser instrumento de defesa dos direitos difusos, não há razão para que não se apliquem as normas de competência do microssistema, como explicado no item 3.3.3. Assim, a competência territorial será fixada com base no local em que ocorreu ou deva ocorrer o dano418. A regra demonstra-se ainda mais salutar ao se imaginar a propositura de uma ação popular ambiental, na qual a aplicação do art. 2º da LACP e do art. 93 do CDC se demonstra de suma importância, conforme pensam Gregório Assagra de Almeida419 e Censo Antonio Pacheco Fiorillo420.
No que se refere aos danos urbanísticos, as mesmas observações em relação à competência na ação civil pública são aplicáveis: ao que parece, a competência territorial será mais relacionada ao local, pois dificilmente se enquadrará algum dano em âmbito maior que esse. Tendo em vista ser o Município o maior responsável pelas diretrizes urbanísticas, este local é o que se demonstra mais corriqueiro ao ajuizamento de ação popular.
De acordo com a lei, a propositura da ação gera a prevenção (§3º do art. 5º da LAP) para as demandas que possuam “os mesmos fundamentos”: não se exige identidade total de fundamentos, devendo ser aplicados os conceitos de conexão e continência (CPC, arts. 103 e
417 EMENTA: Ação civil originária. Ação popular contra o Presidente do TRE do Estado de São Paulo e esse
próprio Tribunal. Competência para processá-la e julgá-la originariamente. Questão de ordem. - Em face do objeto e da finalidade incomuns da presente ação popular - pretende-se, em verdade, anular a totalidade de uma apuração eleitoral feita com base na lei em vigor sob a alegação de que o sistema de urna eletrônica pode apresentar, numa ou noutra dessas urnas, falha na apuração dos votos dados -, a competência para processá-la e julgá-la originariamente deve ser aferida, não pela origem do ato a ser anulado, mas pelo fim a que ela visa e que, no caso, se situa estritamente no âmbito da competência da Justiça eleitoral a que cabe decidir as questões relativas à apuração de eleição. - Por isso, e em face da jurisprudência desta Corte no tocante a que a competência para processar e julgar ação popular contra ato de qualquer autoridade, inclusive de Tribunais, é do Juízo competente de primeiro grau de jurisdição, a competência, no caso, para o processo e julgamento originários desta ação popular, é do Juízo eleitoral de primeiro grau da capital do Estado de São Paulo a que for ela distribuída. - Ademais, é de notar-se, desde logo, que, na hipótese sob julgamento, para a prática de qualquer ato da competência de segunda instância, será competente esta Corte, que decidirá como instância final, por aplicação do disposto no artigo 102, I, letra "n", da Constituição, dado o impedimento de todos os membros do Tribunal Regional Eleitoral do Estado de São Paulo, que, não fora esse impedimento, teria essa competência de segunda instância. Questão de ordem que se resolve no sentido da incompetência desta Corte e da competência, para processar e julgar originariamente a presente ação popular, do Juízo Eleitoral de primeiro grau da capital do Estado de São Paulo a que vier ela a ser distribuída. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. AO 772 QO. Ministro Moreira Alves, julgado em 19 dez. 2000, DJ, 18 out. 2002. PP-00026 EMENT VOL-02087-01 PP-00016)
418 PIZZOL, Patricia Miranda. A Competência no Processo Civil. São Paulo: RT, 2003. p. 567.
419 ALMEIDA, Gregório Assada de. Manual das Ações Constitucionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 363. 420 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 12.ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
106). Se a ação foi distribuída, mas extinta sem julgamento do mérito e sem determinação de citação, não há que se falar em prevenção (STJ, REsp 178.230-DF).
Assim, há, nas ações populares, a formação do chamado juízo universal: concentração das demandas em um mesmo juízo, de modo a propiciar solução molecularizada (e não atomizada), evitando-se conflito de julgados421.