No tópico anterior procurei demonstrar, a partir de fontes do século XIX, que o Ato Adicional representou uma alternativa viável para o desenvolvimento da instrução pública. Os
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OLIVEIRA, Antonio de Almeida. O ensino público. Brasília: Senado Federal, 2003, p. 165-6. Tavares Bastos ao defender o papel dos municípios no sistema federativo afirmou o seguinte: “Respeitar a diversidade de circunstâncias entre as pequenas sociedades locais que constituem uma mesma nacionalidade, tal deve ser a regra suprema das leis
internas de cada Estado. Neste sentido, a variedade sob o sistema federativo leva decidida vantagem à uniformidade
administrativa, quer da monarquia centralizada, quer da república una e indivisível”. E em seguida acrescentou: “A uniformidade nos mata. Não! Não é de lei uniforme, por mais liberal que seja e mais previdente, que depende ressuscitar o município; depende isto de leis promulgadas por cada província, conforme as condições peculiares de cada município”. BASTOS, Tavares. A Província. p. 98-9. (Grifo do autor).
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argumentos vieram não só dos partidários da descentralização e federalização, mas também do próprio grupo de conservadores, que lutou pela centralização. Neste tópico, também me cerco de fontes do século XIX, mas agora o objetivo é mostrar os limites do Ato Adicional. Ou seja, apontar os mecanismos que impediram uma plena autonomia provincial. Quero demonstrar a lógica da construção do aparelho estatal e perceber, como esse passou a interferir nas províncias, principalmente através da ação dos presidentes.
Uma das teses centrais aqui defendidas está ligada à instabilidade política e administrativa que caracterizou o período Imperial brasileiro, a qual acabou limitando muito a ação das províncias, devido a constante troca de presidentes. A circularidade dos presidentes dificultou as iniciativas provinciais, e sendo estes geralmente de outras localidades, traziam projetos elaborados em centros mais desenvolvidos para serem aplicados nas províncias, quando o tempo do mandato permitia. Este fato contribuiu decisivamente para que a maioria das assembléias provinciais abdicasse da autonomia concedida pelo Ato Adicional. Depois de explicitar uma das teses centrais, que pretendo sustentar, retorno aos fatos que contribuíram para minimizar os efeitos do Ato nas províncias.
Uma das medidas aprovadas pelo Ato foi a criação do Município Neutro, desmembrado da Província do Rio de Janeiro. Tal medida, na prática, acabou fortalecendo o grupo conservador fluminense, ligado à economia cafeeira em plena expansão. Como detinham um crescente poder econômico, aliaram-se facilmente a outros políticos descontentes com o clima de instabilidade, reinante em diversos pontos do Brasil. Essa união fortaleceu a luta pela hegemonia política no movimento, denominado por eles mesmo de regresso.
A queda do regente Diogo Feijó, em 1837, colocou o grupo conservador no comando da Nação. De posse do poder desencadearam ações enérgicas contra os revoltosos e iniciaram um movimento visando rever alguns artigos polêmicos do Ato Adicional. Como muitos artigos permitiam interpretações diversas e/ou duvidosas, algumas províncias passaram a aprovar medidas que iam contra o poder geral e contra a própria Constituição Imperial. Com a justificativa de combater as rebeliões e dar maior clareza aos artigos do Ato Adicional, o movimento regressista passou a defender medidas centralizadoras. Uma das primeiras medidas adotadas foi a constituição de uma comissão parlamentar para elaborar um projeto de interpretação do Ato Adicional. Paulino José Soares de Souza, um dos principais líderes do partido conservador era membro da referida comissão. Ao propor o projeto de lei visando à
interpretação do Ato Adicional, em 10 de julho de 1837, argumentou do seguinte modo:
Não é, porém possível que esta augusta Câmara, decretando o Ato Adicional, o fizesse por tal modo que em vez de estreitar os laços da União os afrouxasse, introduzindo nas leis judiciárias e administrativas um germe fecundo de intermináveis conflitos e de irremediável confusão e anarquia.88
O projeto de interpretação do Ato Adicional foi ganhando adeptos no Senado e na Câmara dos deputados e foi aprovado em maio de 1840. Com ele, limitou-se o poder provincial, principalmente no âmbito administrativo e judiciário, e definiram-se claramente as competências das câmaras municipais e das províncias.
Os liberais ainda tentaram o golpe da maioridade de D. Pedro II, em julho de 1840, no entanto os conservadores logo conquistaram a simpatia do jovem Imperador. Junto com ele começaram a pôr em prática vários instrumentos visando à centralização política e administrativa do Império. Entre as medidas vale destacar o decreto nº. 207, de 18 de setembro de 1841, determinando que os Vice-Presidentes das Províncias também fossem de livre nomeação do Imperador e não mais eleitos. Depois veio a lei nº. 234, de 23 de novembro, que restabeleceu Conselho de Estado e, por fim, a lei nº. 261, de 3 de dezembro do mesmo ano, que reformou o Código do Processo Criminal, concentrando as nomeações e demissões do judiciário nas mãos do Imperador. Com hegemonia política, suprimiram as resistências e consolidaram paulatinamente o poder imperial.
No livro Ensaios Sobre Direito Administrativo, Paulino José Soares de Souza, ao
referir-se ao Ato Adicional, fez a seguinte indagação: “Quem há aí que possa contestar que a continuação desse estado de completa desorganização e anarquia social, à qual davam o nome de liberdade, traria por fim a dissolução do Império?”89 Ao fazer tal questionamento mais de vinte anos depois procurava justificar a ação dos conservadores para garantir a integridade do Império, constantemente ameaçada no período regencial.
A dura ação dos conservadores para interpretar o Ato Adicional foi destacada por Tavares Bastos, em A Província. Ao comentar a referida lei de interpretação fez uma afirmação contundente mostrando a força conservadora:
Debalde lutou-se, porém: cada ano, o gênio da monarquia, o ideal de um governo forte
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SOUSA, Paulino Jose Soares de. Visconde do Uruguai. p. 530. Além da Paulino de Sousa compunha a comissão Calmon du Pin e Almeida e Honório Hermeto Carneiro Leão.
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pela centralização simétrica, fazia maiores conquistas nas leis, na prática da administração, digamos mesmo, por vergonha nossa, no espírito das populações. Vinte anos depois, ainda promulgava-se a lei contra o direito de reunião, a lei afrancesada de 22 de agosto de 1860, esse diadema da onipotência monárquica. 90
Para ele, a lei de interpretação de 1840 foi o “ato mais enérgico da reação conservadora”, pois limitou, em muito o poder das assembléias províncias. E acrescentava: “Não interpretava-se, amputava-se o ato adicional; e tudo sem os trâmites de uma reforma constitucional: obra por esses dois motivos igualmente odiosa”.91 Na mesma época os republicanos afirmavam em seu manifesto:
A Lei de 3 de dezembro de 1841, que confiscou praticamente a liberdade individual, é o corolário da lei da interpretação do ato adicional, a qual seqüestrou a liberdade política, destruindo por um ato ordinário a deliberação do único poder constituinte que tem existido no Brasil.92
Além desses depoimentos, leis e medidas citados, não se pode esquecer de destacar o papel desempenhado pelo cargo de presidente de província. O cargo teve suas funções definidas pela Lei n. 40, de 3 de outubro de 1834, que definiu o presidente de província como a “primeira autoridade dela”. Logo em seguida veio o decreto de 9 de dezembro de 1835, que deu instrução aos presidentes das províncias para a boa execução das suas atribuições. Todas estas ações fizeram do cargo de presidente de província uma função estratégica. A nomeação era uma prerrogativa da Coroa e não tinha um período fixo de mandato a ser cumprido, poderia ser substituído a qualquer momento.93 Ao longo do Império a figura do presidente de província constitui-se em um instrumento central para o grupo político, que estava no poder. Devido ao peso de sua função e mobilidade acabou limitando o poder das assembléias provinciais, e ao mesmo tempo garantiu os interesses do governo central, produzindo e difundindo um “tipo ideal” de sociedade e Estado para todo o Império. Até 1841 cabia à assembléia provincial eleger os vice-presidentes, mediante lista sêxtupla, mas a partir daquela data até os vice-presidentes passaram a ser de exclusiva nomeação do Imperador.
Para entender o poder do cargo de presidente no Império, recorro novamente a Tavares
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BASTOS, A. C. Tavares. A província. p. 62.
91 Idem, p. 67. 92
MANIFESTO Republicano de 1870. Op. Cit. p. 730. Só para relembrar, a lei de 3 de dezembro reformou o Código de Processo Criminal, dando maior poder ás autoridades policiais e judiciárias nomeadas pelo governo central.
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A Constituição de 1824 no seu art. 165 estabelecia o seguinte: “Haverá em cada Província um presidente, nomeado pelo Imperador, que o poderá remover quando entender que assim convém ao bom serviço do Estado”. In: NOGUEIRA, Octaciano. Constituições brasileiras: 1824. Brasília: Senado Federal e MCT, 2001, p. 101.
Bastos, que nos presenteou com uma afirmação muito ilustrativa:
O presidente exerce hoje uma dupla autoridade: delegado do governo central, administra e inspeciona os negócios gerais na província; executor das resoluções da assembléia, dirige e promove os interesses peculiares da província. Confundidas atualmente nas mãos de um só funcionário, essas duas fontes de poder conspiram para convertê-lo em um verdadeiro vice-rei.94
Macedo reforçou a afirmação de Bastos ao afirmar, que “o presidente deve ser na província a imagem do ministério no governo geral do Império”.95 Porém, além da questão de confundir os interesses na administração, Macedo tocou em outro ponto muito relevante. Segundo ele:
Os presidentes que vêm de fora gastam tempo a estudar as províncias; mas o seu noviciado teria uma compensação na imparcialidade de administradores que não estão sujeitos à influencia de interesses pessoais e políticos próprios, e dos seus parentes, e dos seus amigos, e companheiros de lutas de partidos; mas com as tais presidências efêmeras mil vezes antes os presidentes de casa, mil vezes antes aqueles que conhecem já as províncias onde nasceram, e cuja prosperidade não lhes pode ser indiferente.96
talvez uma das afirmações mais contundentes sobre os entraves na administração pública nas províncias, em conseqüência da mobilidade dos presidentes, foi feita por Paulino José Soares de Sousa, estudioso do tema e um dos principais líderes do Partido conservador. Segundo ele a,
(...) cada mudança de ministério e de administradores, como são os nossos presidentes, traz uma inversão e às vezes completa não só no pessoal administrativo, como no modo de encarar e decidir as questões administrativas. O administrador que começava a tomar pé nos negócios da província é mudado, leva consigo o que a custo aprendeu, e aí vem outro, o qual, apenas concluídas as primeiras apalpadelas, é também mudado. Et sic de coeteris∗. É assim que somos administradores! A cada mudança tudo fica suspenso, posto em dúvida, para começar a ser examinado de novo, com grande desanimo, desespero e prejuízo das partes. Assim todos os grandes interesses a cargo da administração estão
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BASTOS, Tavares. A Província. p. 89.
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MACEDO, Joaquim Manuel de. Memórias do sobrinho de meu tio. (Org. Flora Süssekind). São Paulo: Companhia da Letras, 1995, p. 393. O casal Agassiz em viagem pelo Brasil entre 1865-1866, fez o seguinte comentário sobre o trabalho dos presidentes de províncias. “Parece-me, que, mesmo agora, a administração das províncias está, no Brasil, mais organizada para reforçar a autoridade do que para desenvolver os recursos materiais do país. Fiquei surpreso de encontrar, quase invariavelmente, jovens advogados à frente de todas as administrações provinciais”. AGASSIZ, Jean Louis Rodolph.Viagem ao Brasil 1865-1866. Brasília: Senado Federal, 2000, p. 460. (O casal ficou conhecido pelos nomes Luís Agassiz e Elizabeth Cary Agassiz).
96 Idem. p. 401.
sujeitos a uma constante instabilidade, e a administração torna-se como tem sido entre nós, uma verdadeira teia de Penélope.97
Os autores citados vivenciaram o momento e se empenharam no estudo do problema. É impossível desconsiderar que a circularidade dos presidentes impediu uma efetiva organização província. Também não se deve esquecer que o presidente era o representante direto da Coroa nas províncias. E como tal defendia os interesses do governo central.
Como procurei demonstrar, após o Ato Adicional, as forças conservadoras desencadearam uma série de medidas que ao longo do tempo minimizaram a ação das províncias. A lei de interpretação do Ato Adicional, o Código de Processo Criminal, a criação do Conselho de Estado e a nomeação dos presidentes de província constituíram-se em instrumento que buscaram restabelecer a ordem e construir uma hierarquia política e administrativa. Ou simplesmente desejavam restabelecer a centralização política e administrativa. Contudo mesmo admitindo que toda a “gerência da administração das províncias” estava “amontoada nas mãos dos presidentes”, de modo que não havia “talvez um país constitucional onde tenha lugar uma tão forte concentração administrativa”98 mesmo assim, faltava uma rede de auxiliares eficientes e um poder político forte para garantir uma administração satisfatória. Nas palavras de seu principal teórico:
A centralização governamental adquire uma força imensa quando reunida à administrativa, e posto se coadjuvem mutuamente, contudo podem estar separadas. A centralização política é essencial. Nenhuma nação pode existir sem ela. (...). O que é certo é que o poder Executivo, quer considerado como poder político, quer como administrativo, deve ter concentrada em si quanta força for indispensável para bem dirigir os interesses comuns confiados à sua guarda e direção.99
Porém esta perfeita relação entre poder político e poder administrativo, proposta em teoria, não conseguiu ser executada plenamente na prática administrativa. E foi o próprio Visconde do Uruguai, quem esclareceu os motivos. Mesmo admitindo que não havia “talvez país em que a administração esteja mais confundida com a política do que o Brasil”, Paulino de Sousa acrescentava, que pouco tinha sido feito em termos legais para “distingui-las e separá-las”, pois:
97 SOUSA, Paulino Jose Soares de. Visconde do Uruguai. p. 93-4. BASTOS, Tavares. “Descentralização do ensino”.
Op. Cit. p. 663. Complementava: “Os presidentes de seis meses, bem moços, vão cedendo às pretensões já
autorizadas, empreendem simultaneamente essa multidão de serviços, e retiram-se logo, deixando tudo por acabar, senão por começar”.
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SOUSA, Paulino Jose Soares de. Visconde do Uruguai. p. 210.
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Tudo é política, principalmente pessoal; tudo ressumbra política e é considerado pelo lado político. A imprensa somente se ocupa de política; todas as discussões nas Câmaras e fora dela são políticas ou têm relação com a política. As grandes questões econômicas e administrativas, que tanto importam ao futuro do Império, são postas de lado, exceto quando, acidental e ocasionalmente, se manifesta a urgência da solução de algum caso especial.100
O projeto dos conservadores, definido pelo Visconde do Uruguai, não previa que o poder ficasse concentrado na capital do Império, como ocorria antes do Ato Adicional, mas sim que fosse disseminado por vários pontos do território nacional. Nesse sentido, os conservadores elaboraram um modelo de descentralização, o qual procuraram difundir pela rede administrativa do Estado. Segundo ele, descentralizar significava disseminar a ação do centro
(...) pelas províncias e municípios entregando-a aos presidentes e outros agentes do governo que o representam. Nesse caso, por mais geral que seja a descentralização, há sempre uma única vontade, embora essa vontade se apresente em muitos lugares, isto é, em todos aqueles nos quais se acha um daqueles funcionários que assim representa o poder central, e obra segundo as suas instituições e espírito.101
E foi dentro desta lógica que o Estado brasileiro foi constituído e organizado, não só pelos conservadores, mas também pelos ditos liberais. Estes, nos vários momentos em que estiveram no poder, utilizaram-se da estrutura do Estado de uma forma mais forte, e em muitos casos fraudulenta, pois, não conseguiram constituir-se em um grupo político homogêneo.
Essa lógica administrativa é facilmente verificável na construção da estrutura responsável pela organização da instrução pública no Império. Isso será demonstrado na terceira parte do estudo, onde irei comparar a legislação educacional das quatro unidades administrativas selecionadas.
Outro aspecto que ficou evidente ao estudar a educação no Império foi o grau de influência representado pelo núcleo conservador, localizado na cidade e Província do Rio do Janeiro. De lá irradiou-se um consistente projeto de Estado e sociedade via instrução pública. O principal mecanismo para a difusão daquele projeto foi à circulação dos modelos de regulamentos, ou legislação educacional. Não há dúvidas de que os regulamentos tornaram-se importantes instrumentos no processo de hierarquização, centralização, e difusão da ordem e civilização. Lentamente, tais preceitos foram assimilados nas províncias e difundidos para toda a
100
Idem. p. 95.
101
população escolar. Portanto, pode-se afirmar que também houve, de certa forma, uma centralização no campo educacional. Para demonstrar isso, novamente recorro aos autores do século XIX.
Tavares Bastos, ao elaborar sua proposta de instrução pública afirmou o seguinte: “escusado fora discutir os obstáculos que nesta matéria tem a centralização oposto às províncias, e que já citamos a propósito de graus literários, cadeiras de ensino secundário, penas para a sanção de regulamentos, etc”.102 Segundo ele: “Antes de 1850 não se conheciam tantos abusos, mas, por triste imitação de um regulamento geral, desde então cada presidente foi impondo às províncias o regime europeu da intervenção no ensino privado”.103 A afirmação de Tavares Bastos procede, pois, a reforma promovida por Luiz Pedreira do Coutto Ferraz foi um marco na organização da instrução pública no Império. Nela foram definidos os princípios que nortearam a organização da instrução a partir de então. Inspeção escolar, gratuidade, obrigatoriedade, controle dos professores, ordenamento do ensino particular, etc; foram conceitos e instrumentos que passaram a fazer parte das legislações nas províncias a partir de 1854.104
Luiz Pedreira do Coutto Ferraz, então Ministro dos Negócios do Império, enfatizou no seu relatório de maio de 1856, que a reforma instituída na Corte era levada às províncias, possibilitando, assim, a uniformidade do ensino. Coutto Ferraz afirmou o seguinte:
Respeitando o direito conferido às Províncias por aquela lei, mas por outro lado, convencido de que a uniformidade do ensino traz consigo vantagens reais, continua o Governo a despertar, por meio de seus Delegados, a atenção das Assembléias provinciais para as reformas admitidas na Corte.105
No ano seguinte o mesmo ministro retomou a questão para demonstrar que as províncias seguiam as orientações do governo central. Em quase todas elas,
(...) têm-se introduzido já melhoramentos notáveis, e vai-se procurando uniformizar o mais possível o ensino, adotando-se nos últimos regulamentos as idéias cardeais das
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BASTOS, Tavares. A Província. p. 145.
103
Idem, p. 147. Ele se referia a reforma Coutto Ferraz de 1854.
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A reforma Coutto Ferraz, ou regulamento da instrução primária e secundária da Corte, de 17 de fevereiro de 1854 foi organizada, tendo como referência os modelos de legislação educacional da França, Áustria e Holanda. Mas toda a sua base organizativa, já se encontrava no regulamento de 14 de dezembro de 1849 da província do Rio de Janeiro, de autoria do próprio Coutto Ferraz.
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BRASIL. Relatório do Ministro dos Negócios do Império, Luiz Pedreira do Coutto Ferraz. Apresentado à Assembléia Geral Legislativa, em 15 de maio de 1856. Rio de Janeiro: Tipografia Nacional, 1856, p. 49. (Grifo meu).
reformas iniciadas na corte, quando o permitem as circunstâncias de cada uma das ditas províncias.
Coutto Ferraz acrescentou logo a seguir afirmando, que “uma das mais importantes providências da reforma de 1854” consistiu em “sujeitar, dentro de razoáveis limites, à inspeção do governo os estabelecimentos particulares de instrução”. Esta medida adotada no Município da Corte tem produzido “incontestáveis benefícios ao ensino da mocidade, vai-se generalizando no Império com êxito satisfatório”, e cada dia se colherá dela maiores vantagens.106
Antonio de Almeida Oliveira no livro O ensino público, de 1873, argumentou no mesmo sentido de Tavares Bastos, e reforçou as afirmações de Coutto Ferraz, ao discutir a questão da liberdade de ensino no Império. Assim se expressou:
Mandado pela lei de 17 de setembro de 1851, o governo atacou-a no Regulamento que deu à instrução pública da Corte em 17 de fevereiro de 1854, e tanto bastou para que o imitassem os seus delegados nas províncias. O contágio pegou facilmente. Mas quão difícil não tem sido a sua extirpação?107
Tavares Bastos e Almeida Oliveira eram partidários da descentralização. Ambos afirmavam no início da década de 1870, que as províncias tinham adotado como modelo padrão,