Kalkınma Planlamasının Temel Özellikleri

Kalkınma, büyümenin yanı sıra toplumun niteliksel olarak gelişmesi ve ilerlemesini anlatmaktadır. Bir başka ifadeyle kalkınma, toplumsal ve iktisadi yapıda meydana gelen niceliksel ve niteliksel bir değişim süreci⁷⁶ olarak büyümeden farklılıklaşmakta ve ekonomiyle beraber bütün toplumsal yapıyı kapsamaktadır.⁷⁷ Çünkü büyüme, bir yapının nicel olarak gelişmesi olarak tanımlanırken; kalkınma, ekonomik yapılar dışında kalan diğer yapıları da barındıran ve bu niteliğiyle de nicellik sınırlarını aşan bir kavramdır.⁷⁸ Bu durumda büyüme, daha fazla çıktı anlamına gelirken; kalkınma, hem çıktıdaki artışı hem de teknik ve kurumsal düzenlemeleri içeren nitelik değişimini gerektirmektedir.⁷⁹ Bir başka ifadeyle kalkınma, hem niceliksel göstergelerin (ulusal gelir, kişi başına düşen gelir v.s.) hem

75 İngiltere Başbakanlık Strateji Birimi, Strateji Yaşam Rehberi, Temmuz 2004, s.15.

76 Hakan Mıhçı, “Göreli Geri Kalmışlıktan Kurtulma Hamlesi ve Türkiye’de Planlı Kalkınma Deneyi, Mülkiye, C:25, S:231, (2001), s.152.

77 Cengiz Yavilioğlu, “Kalkınmanın Anlambilimsel Tarihi ve Kavramsal Kökenleri”, Cumhuriyet Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, C:3, S:1, (2002), s.66.

78 Hamitoğulları (1980), a.g.k, s.183.

79 Soyak (2006), a.g.k, s.23.

de bireylerin yaşam standartlarının (eğitim, sağlık v.s.) artmasıdır.⁸⁰ Niteliksel ve niceliksel değişme de kendiliğinden olmamakta ve kalkınma, ekonomik ve toplumsal yapıya piyasanın kendiliğinden işleyişinin gerçekleştireceğinden farklı bir nitelik vermek amacıyla bilinçli bir müdahaleyi gerektirmektedir.⁸¹ Böylece kalkınma, ekonomik ve toplumsal yapının devlet tarafından yönetilmesi olan planlama kavramıyla yakın bir ilişki içindedir.⁸² Çünkü planlama, demokratik bir sistem içinde hızlı, dengeli ve adil bir kalkınma için ortaya konulan bir yönetim aracıdır.⁸³ Hızlı bir ekonomik ve toplumsal değişme anlamına gelen kalkınma,⁸⁴ temel amacın kararlı bir ekonomik ve toplumsal gelişmenin sağlanabilmesi olan kalkınma planlaması⁸⁵ ile iç içe geçmektedir. Kalkınma ve planlamanın iç içe geçtiklerinin ileri sürülmesi de⁸⁶ kavramların bu anlamlarından kaynaklanmaktadır.⁸⁷ Böylece kalkınma planlaması, sadece ekonomik büyümenin gerçekleşmesini sağlamayan, ekonomik ve toplumsal yapıda bir değişiklik yapmayı ve ekonomik ve toplumsal yapıya piyasanın işleyişinden farklı bir nitelik kazandırmayı amaçlayan bir plandır.⁸⁸

Bu bağlamda ekonomik ve toplumsal yapıya doğrudan devlet müdahalesini temel alan ve bu müdahalede niteliksel ve niceliksel değişmeyi öngören kalkınma planlaması, 1940-1950 döneminde Türkiye’ye tavsiye edilen kalkınma programcılığından temel olarak iki noktada farklılaşmaktadır. İlk olarak kalkınma programcılığında devlet ekonomik ve toplumsal yaşamda doğrudan üretici olarak

80 Sezen (1999), a.g.k, s.36.

81 Eryılmaz (2004), a.g.k, s.311-312.

82 Aren (1992), a.g.k, s.245. Bu bağlamda bir kamusal otoritenin etkisini varsayan kalkınma, iktisat biliminde kendisine geniş yer bulan büyümeden farklı olarak yönetim bilimleri diline de elverişli bir terimdir. (Aytür (1970), a.g.k, s.234.). Kalkınma ve planlama ilişkisini gösteren diğer önemli çalışmalar için bkz. W. Arthur Lewis, Development Planning, Harper&Row, New York, 1960, Michael P. Todaro, Development Planning: Theory and Practice in Economics for A Developing Wold: An İntroduction to Principles Problems and Policies for Development, London Publishing, Third Edition, New York, 1992.

83 İsmet Giritli, Kalkınma ve Türkiye, İzlem Yayınevi, İstanbul, 1962, s.29.

84 Türk (1970), a.g.k, s.60.

85 Yakup Kepenek ve Nurhan Yentürk, Türkiye Ekonomisi, 11. B., Remzi Kitabevi, İstanbul, 2000, s.193.

86 Kalkınma ve planlama arasında doğrusal bir ilişki olmadığını öne süren çalışmalar da bulunmaktadır. Örneğin Küçük kalkınma ve planlama arasındaki ilişkiye farklı bir şekilde yaklaşmakta ve kalkınma ile planlama arasında herhangi bir ilişkinin olmadığını düşünmektedir. Ona göre kapitalizmin yayıldığı yerlerde kalkınmadan bahsetmek mümkün olmakla birlikte planlamadan bahsetmek mümkün görünmemektedir. Çünkü kesimler arasında denge kurulmamış tam tersine dengesizlik kalkınmayı sağlamıştır. (Küçük (1975), a.g.k, s.35-36.)

87 Zvi Y. Hershlag, “Pitfalls of Development Strategy and Planning”, Two Decades of Planned Development in Turkey, METU Studies in Development, Special Issue, (1981), s.40-42.

88 Öney (1987), a.g.k, s.45.

bulunmamaktadır. Çünkü program, planlamadan farklı olarak işlerin belli bir düzen içinde yapılmasını ve bu düzenlilikte de belirli alanlara yoğunlaşılmasını anlatmaktadır.⁸⁹ Bu bağlamda kalkınma programcılığında devletin asli görevi üretmek değil, ekonominin sorunsuz işlemesini gözetmektir. Oysa kalkınma planlamasında devlet, doğrudan üretici kimliğiyle ekonomik yaşamdaki yerini almaktadır. Bu noktada Türkiye Ticaret Odaları, Sanayi Odaları ve Ticaret Borsaları Birliği’nin 1962 tarihli bir çalışması dikkat çekmektedir. Bu çalışmada Türkiye’nin benimsenecek olan karma ekonomik modelde özel sektöre daha fazla ağırlık vermesi ve bu nedenle de devletin en önemli üretici kuruluşu olan KİT’lerin üretim sahalarının genişlememesi ve hatta sınırlandırılması ve KİT’lerin özel sektör için kaynak yaratma görevi üstlenmesinin uygun olacağı ve ancak bu şekilde Batılı devletlerden yardım alınabileceği görüşleri dile getirilerek⁹⁰ aslında Türkiye’ye uluslararası uzman raporlarında da yer aldığı gibi kalkınma programcılığı tavsiye edilmektedir. Oysa Türkiye’de uygulamaya konulmuş olan kalkınma anlayışı bu önerilerden farklı olarak kalkınma planlaması şeklinde olmuş ve kalkınma planlaması anlayışı temelinde de KİT’ler en önemli araçlardan biri olarak belirmiştir.

5 yıllık plan döneminde istenilen kalkınma hızına ulaşılabilmesi için öngörülen yatırımların bir bölümünün kamu iktisadi teşebbüslerince gerçekleştirilmesi gerekmektedir.⁹¹

Kalkınma programcılığı ve kalkınma planlaması arasındaki bir diğer fark, kapsamlarına ilişkindir. Kalkınma programcılığı sadece ekonomik gelişme üzerine odaklanmışken; kalkınma planlamasında odak hem ekonomik hem de toplumsal gelişmedir. Kalkınma planlamasının bu şekilde bütüncül bir perspektife sahip olması yukarıda bahsedilen raporda diğer bir eleştiri noktası olmuş ve sosyal adalet düşüncesinin genellikle sosyalist ve sosyal devlet taraftarlarınca savunulduğu ve aslında bu durumun özel sektör aleyhine gelir dağılımını hedef aldığı ve bu nedenle de kesinlikle sınırının belirlenmesi gerekliliğinin üzerinde durulmuştur.⁹²

89 Memduh Aytür, Türk Kalkınma Hukuku, TODAİE, Ankara, 1967, s.5.

90 Türkiye Ticaret Odaları, Sanayi Odaları ve Ticaret Borsaları Birliği, Kalkınma Planı Hakkında Özel Sektörün Görüş ve Dilekleri, Ankara, 1962, s.VIII ve XXIII.

91 T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1963-1967), Ankara, 1963, s.97. Birinci beş yıllık kalkınma planında özel sektöre karşı olunmamakla birlikte kamunun yatırımlarıyla özel sektörün desteklenmesi düşüncesine karşı çıkılmıştır (Yalçın Küçük, 100 Soruda Planlama, Kalkınma ve Türkiye, Gerçek Yayınevi, İstanbul, 1971, s.261-262).

92 a.k, s.VII.

Kalkınma ve planlama arasındaki yakın ilişki, özellikle 1950’li ve 1960’lı yıllarda bu alanda yapılan çalışmaların temel vurgularından biri olmuş⁹³ kalkınma planlaması kalkınma yönetimi (iktisadı) anlayışından yoğun bir şekilde etkilenmiştir.

Kalkınma yönetimine ilişkin olarak yapılan tartışmaların özü, devletin ekonomik ve toplumsal yaşama neden ve nasıl müdahalede bulunacağına ilişkindir.⁹⁴ Kalkınma yönetiminin temel amacı, modern ulus devletin inşa edilebilmesinde azgelişmiş dünyanın ekonomik ve toplumsal gelişimini sağlayarak bu ülkeleri gelişmiş dünya ile bütünleştirebilmektir.⁹⁵ Modern ulus devletin en önemli unsurunun ekonomik ve toplumsal gelişme olarak kabul edilmesi bu yöndeki çalışmalara daha da önem verilmesine neden olmuş ve ekonomik ve toplumsal gelişmenin kurucu bir öğe olarak ülke çapında gerçekleşebilmesini sağlayabilmek için kalkınma yönetimi tartışmalarında kalkınma planlaması en önemli yönetim aracı olarak ortaya çıkmıştır.

Bu çerçevede kalkınma yönetimi anlayışında kalkınma stratejisinin anahtar kavramı, günümüzde iddia edildiği gibi pazar değil, yoğun ve yaygın sosyo-ekonomik devlet müdahalesini simgeleyen planlamadır.⁹⁶ Bu bağlamda kalkınma planlamasının doğuşunda ve gelişiminde önemli bir yer tutan kalkınma yönetimi anlayışında piyasalar yerine devlet müdahalesine ve dış dünya ile bütünleşme yerine iç piyasaya önem verilmesi üzerinde durulmaktadır.⁹⁷ DPT’nin 1964 tarihli bir yayınında geri kalmış ülkelerin rasyonel ve sistemli bir şekilde hızlı bir gelişme gösterebilmeleri için Batı dışında bir yol izlemelerinin gerekliliğinin ve bunun da ancak devletin iktisadi ve toplumsal hayata bir plan dâhilinde müdahale etmesiyle

93 a.k, s.40.

94 Kalkınma düşüncesinin uygulamaya yansıması genel olarak dört yaklaşım çerçevesinde ele alınmaktadır. Bu yaklaşımlar Ortodoks yaklaşımlar, bağımlılık ekolü, teknolojiye dayalı kalkınma anlayışı ve Doğu Asya kalkınma deneyimidir. (Kalkınma düşüncesinin uygulama yaklaşımları olarak beliren bu dört deneyim hakkında bkz. Avcıoğlu (1968), a.g.k, 670-680, 742-743 ve Soyak (2006), a.g.k, s.25-50.)

95 Kalkınma iktisadı yaklaşımının önemli bir bölümünde kalkınma, modernleşme olarak ele alınmakta ve azgelişmiş ülkelerin Batı tipi bir toplumsal örgütlenme doğrultusunda bütünsel olarak dönüşmesi anlamında kullanılmaktadır. (Yavilioğlu (2002), a.g.k, s.70.)

96 Güler (1996), a.g.k, s.15-16. Dikmen de kalkınma yönetiminde merkez ve çevre ülkeler arasında görülen sanayileşme mücadelesinde ibrenin çevre ülkelere döndüğü noktada merkezin güç kaybettiğini ancak küresel kapitalizm koşullarında merkezin asla kaybetmediğini belirmektedir.

(Ahmet Alpay Dikmen, Küresel Üretim, Moda Ekonomileri ve Yeni Dünya Hiyerarşisi”, Toplum ve Bilim, (Güz 2000), S:86, s.299.

97 Fikret Şenses, “Gelişme İktisadı ve İktisadi Gelişme Nereden Nereye?”, Kalkınma İktisadı Yükselişi ve Gerilemesi, (Yay. Haz: Fikret Şenses), 3.B., İletişim Yayınları, İstanbul, 2003, s.106.

gerçekleşebileceğinin belirtilmesi de bu anlayışın bir sonucudur.⁹⁸ Azgelişmiş dünya için bu şekilde bir kalkınma stratejisinin benimsenmesi temelde iki nedenden kaynaklanmaktadır. İlk neden, ülkenin hammadde, işgücü ve sermaye kaynaklarında büyük bir darlık yaşandığından ekonomik, toplumsal ve kültürel kalkınma, piyasa tarafından gerçekleştirilemeyecek kadar büyük bir hamle olarak belirmekte⁹⁹ ve bu bağlamda azgelişmiş dünya için devletin olmadığı bir kalkınma modelinin gerçekleşme olasılığı neredeyse imkânsız olarak değerlendirilmektedir.¹⁰⁰ İkinci neden ise planlama düşüncesinin doğduğu coğrafya olan Sovyet ideolojisinde azgelişmişliğin temel kaynağının emperyalizm olduğunun ve bu sorundan kurtulabilmenin tek çözümünün de içsel kaynaklara başvurmaktan (planlama ve sanayileşme) geçtiğinin düşünülmesi¹⁰¹ ve Sovyetler Birliği’nin merkezi planlama aracılığıyla ekonomik ve sosyal açıdan büyük bir gelişme kaydetmesidir. Bu bağlamda kalkınma yönetimi anlayışı çerçevesinde beliren kalkınma planlaması, ekonomik ve toplumsal gelişmenin birlikte değerlendirildiği ve bu gelişmede toplumun nesne olarak alındığı bir planlama anlayışını yansıtmaktadır.

Kalkınma planlaması iktisadi ve toplumsal yapıda piyasa sistemini tamamen ortadan kaldırma gibi bir amaç gütmemekle birlikte¹⁰² iktisadi ve toplumsal yapıyı da tam anlamıyla piyasaya teslim etmemektedir. Kalkınma planlamasında ekonomik ve toplumsal gelişim, kalkınma kavramı bağlamında iç içe değerlendirilmekte ve planların sadece iktisadi boyuta indirgenmemesine önem verilerek devlet, doğrudan ekonomik ve toplumsal yaşamda görevler üstlenmektedir.¹⁰³ Çünkü kalkınma planlaması anlayışında hızlı bir kalkınma sürecine girebilmek ancak sınırlı kaynakların en rasyonel şekilde kullanılması zorunda olmasına bağlıdır¹⁰⁴ ve bu da ekonomik ve toplumsal yapıyı bir bütün olarak kucaklayacak olan bir planlama yaklaşımını gerektirmektedir. Bu düzende devlet, sadece iktisadi yaşamın düzenleyici rolüne soyunmamakta, kendisi de ekonomik ve toplumsal amaçlı

98 DPT (1964), a.g.k.

99 Mıhçı (2001), a.g.k, (149-196)

100 1950-1990 yıllarını azgelişmiş ülkelerin ekonomik durumunu analiz edebilmek için yapılmış olan çalışmalara göre azgelişmiş ülkelerin GSYİH düzeylerinin 6.8 ve kişi başına GSYİH düzeylerinin de 2.9 arttığı belirtilmektedir. (Şenses (2003), a.g.k, s.95.)

101 Hobsbawm, Kısa 20. Yüzyıl: 1914-1991, Aşırılıklar Çağı, 2003, s.422-457.

102 Mıhçı (2001), a.g.k, s.177.

103 Aytür (1967), a.g.k, s.7.

104 Osman Okyar , “İktisadi Plan İhtiyacı, Forum, S:34, 1955.

üretimlerde bulunmakta¹⁰⁵ ve devletin ekonomik ve toplumsal yaşama bütüncül müdahalesi de kalkınma planlamasında somutluk kazanmaktadır. Bu müdahale de sadece ülkenin ekonomik kalkınmasını sağlamak amaçlı gerçekleşmemekte ve kalkınma planlaması kapsamında iktisadi alan dışında toplumsal ve kültürel kalkınma da hedeflenmektedir.¹⁰⁶

Kalkınma planlamasının ekonomik ve toplumsal yaşama bütüncül bir devlet müdahalesi olma dışında beliren bir diğer önemli özelliği de planlamanın nesnesinin toplum olmasıdır. Kalkınma planlamasının belli bir sektöre değil bütünlükçü bir bakış açısıyla ekonomik ve toplumsal temelli bir bakış açısına sahip olması ve buna uygun düzenlemeler getirmesi kalkınma planlamasının koordinasyon fonksiyonunun bir sonucudur. Koordinasyon fonksiyonu sayesinde kalkınma planlaması, milli ekonomide sektörler ve endüstriler arasındaki ilişkileri düzenlemektedir. Böylece ekonominin fiziki dengesi bozulmamakta ya da daha önce bozulan denge tekrar sağlanmaktadır. Koordinasyon fonksiyonunu tamamlayan bir diğer fonksiyon olan haber verme fonksiyonu ise kalkınma planlamasına hem ekonomik hem de toplumsal temelli bir yaklaşım sunmaktadır. Bu fonksiyonla birlikte planlama, uygulanacakları dönem içinde ekonomik, sosyal ve kültürel amaçları saptamaktadır. Bu amaçlar sayesinde ulaşılacak büyüme hızlarının yanı sıra sektörler ve bölgeler arasında dengenin nasıl sağlanacağı, ücretlerin tespitinde hangi prensiplerin göz önünde bulundurulacağı, refah artışları, sosyal hizmetlere ve bu amaçla yapılacak yatırımların dağılımı ile insan gücü sorunları belirlenmektedir.¹⁰⁷ Böylece kamu yararı, toplumun bir bütün olarak gelişebilmesini sağlayabilmek amacıyla kalkınmanın önemli hedeflerinden biri olarak gözükmektedir.¹⁰⁸

Kalkınma planlamasında toplumun bu şekilde nesne olarak alınması ve planlamanın toplum için yapılması amacı, 1961 Anayasası’na da damga vuran bir özelliktir. Bu özellik Anayasa’nın 41. maddesinde kendisine yer bulmuş ve maddede kalkınma görevinin devletin bir ödevi olduğunun ve bu vazifenin milli tasarrufların

105 Devletin ekonomiye doğrudan müdahalede bulunmasının temel nedenleri ekonomik eşitlik sağlamak, piyasada üretilmeyen kamu mallarının üretimini gerçekleştirmek, vatandaşa bir örnek kamu hizmeti sunmak ve ekonominin genel dengesini koruyabilmektir. (Kemali Saybaşılı, Devletin Ekonomiye Müdahalesi 1963-1985, Birey ve Toplum Yayınları, Ankara, 1986, s.14-17.)

106 Altıntaş (1978), a.g.k, s.205.

107 Türk (1970), a.g.k, s.9-10.

108 Kaya (1961), a.g.k, s.41.

artırılması ve bütün yatırımların toplum yararına yöneltilmesi ile şekillendirileceğinin altı çizilmiştir. Bu maddede belirtilen bütün yatırımlar ifadesi de göstermektedir ki planlama, sadece kamu sektörünü değil özel sektör yatırımlarının da toplum yararına gerçekleştirilmesini öngörmektedir.¹⁰⁹ Bu bağlamda Anayasa, özel ve kamu sektörlerinin uyumlu bir birlikteliğini öngörmekle birlikte yatırımların piyasa önceliklerine göre yapılmasını uygun görmemekte ve hükümetlerin milli tasarrufların artırılması ve bütün yatırımların toplum yararına yöneltilmesi önceliklerine uymasını şart koşmaktadır.¹¹⁰ Bir başka deyişle kalkınma planlaması aracılığıyla öncelikle sürekli ve düzenli bir gelir artışının sonucu insanların yaşam seviyelerinin iyileşmesi, hayat seviyelerinin yükselmesi ve fertlerin tasarrufta bulunabilme imkânlarının da artması amaçlanmaktadır.¹¹¹ İkinci olarak ise 40.

maddede belirtildiği üzere devlet, özel sektör faaliyetlerinin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun bir şekilde gerçekleştirmeyle görevlendirilmektedir. Bir başka deyişle kalkınma planlaması anlayışının temel özelliğinin kamu yararını sağlamak olduğu kabul edilmektedir. Ayrıca yatırımların yöneltilmesinin devlete ödev olarak verilmesi de bu bağlamda kalkınma planlamasına emredici bir nitelik kazandırmaktadır.¹¹²

Merkezi planlamada kabul edilen emredicilik anlayışının ülkemizde kamu kesimi için de geçerli olması, en temel ekonomik amaçlardan biri olan hızlı üretim artışı ve bunu da sanayileşme ile gerçekleştirebilme çabası¹¹³ Türk kalkınma planlamasının da en temel hedeflerinden biri olmuştur. Bu hedefe de kamu kesimi için kamu ekonomik kuruluşları aracılığıyla ulaşılmaya çalışılırken, özel kesim için de kamu harcamaları ve özel kesim için düşünülmüş olan özendirme önlemleri, destekleme fiyatı uygulaması ve seçmeli kredi gibi araçlarla ulaşılmaya çalışılmaktadır.¹¹⁴ Bu bağlamda sosyalist planlamada görülen özel sektörün planlama

109 K. Öztürk, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, Türkiye İş Bankası Yayını, Ankara, 1966, s.1985.

110 Memduh Aytür, “Karma Ekonomi ve Dış Yardım”, Karma Ekonomide Planlama ve Gelişme, Dördüncü Konferans, Ekonomik ve Sosyal Etüdler Konferans Heyeti, İstanbul, 1965, s.328.

111 Türk (1970), a.g.k, s.55.

112 Aytür (1970), a.g.k, s.267. Bu açıklamalar da göstermektedir ki Türkiye’de planlama düşüncesinin doğuşu ve uygulanması kamu yönetimine ait bir özelliktir. Çünkü özel sektörde uzun vadeli planların yapılması için 1970’li yıllar beklenmiştir.

113 Öney (1987), a.g.k, s.47.

114 Yakup Kepenek, Gelişimi, Üretim Yapısı ve Sorunlarıyla Türkiye Ekonomisi, Orta Doğu Teknik Üniversitesi, Ankara, 1983, s.205.

faaliyetlerinde yer bulamaması, konut yatırımlarının toplam yatımlar içindeki azlığı, alt yapı yatırımlarının uzun dönemde verimli olmasından dolayı payının düşürülmesi, tüketime dönük sanayilerin önem taşımaması ve tarım kesimine daha az önem verilmesi gibi özellikler de Türkiye’de uygulanmakta olan kalkınma planlaması anlayışından temel farklılıkları sergilemektedir.¹¹⁵