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A ausência de providências práticas para consubstanciar o padrão mínimo de qualidade por parte do poder público ensejou a formulação de uma proposta alternativa de regulamentação deste dispositivo pela sociedade civil organizada. A Campanha Nacional pelo Direito à Educação coordenou um processo de construção participativa do que ficou conhecido como Custo Aluno-Qualidade (CAQ), metodologia desenvolvida como sinônimo de padrão mínimo de qualidade. O resultado deste esforço foi sintetizado por Carreira e Pinto (2007).

Os autores partem do pressuposto de que o conceito de qualidade é bastante amplo e de que em sociedades com educação de massa está associado à qualidade dos processos de ensino e aprendizagem, mas que isto está relacionado à qualidade dos insumos utilizados. Dito de outra forma, a ideia central que presidiu a elaboração do CAQ foi de que a garantia de insumos adequados seja condição necessária – ainda que não suficiente – para a qualidade do ensino.

Foi desenvolvida uma matriz que buscou relacionar a qualidade oferecida em cada uma das etapas e modalidades do ensino com os insumos necessários. Para tanto foram definidas quatro categorias de insumos: os relacionados à estrutura e funcionamento, às trabalhadoras e aos trabalhadores em educação, à gestão democrática; e aqueles relacionados ao acesso e à permanência na escola.

Os insumos relacionados à estrutura e ao funcionamento referem-se à construção e à manutenção dos prédios, a materiais básicos de conservação e a equipamentos de apoio ao ensino. A ideia é a adoção de um padrão arquitetônico dos prédios “que contribua para que as creches e as escolas sejam locais acolhedores, prazerosos, agradáveis para aprender, ensinar e trabalhar” (p. 29).

Os insumos relacionados aos trabalhadores e às trabalhadoras em Educação abrangem as condições de trabalho, os salários, o plano de carreira, a jornada de trabalho e a

formação inicial e continuada dos trabalhadores e das trabalhadoras em educação. Para tanto foram definidos parâmetros de movimentação na carreira docente, um piso salarial nacional, uma opção de jornada de trabalho e a determinação de quantitativo de horas de atividades letivas e não-letivas27.

Ainda sobre os insumos anunciados acima, Carreira e Pinto (2007) destacam a necessidade de que seja oferecida ênfase à formação, que deve abranger a formação inicial, a formação continuada e a possibilidade de estágios supervisionados e de exercícios de reflexão sobre sua própria prática. Além disso, a matriz levou em consideração a proporção de alunos por professor e a fixação de um número máximo de alunos para os quais um professor pode lecionar, considerando o conjunto de turmas.

Os insumos relacionados à gestão democrática são considerados como um requisito essencial para que a educação seja viabilizada com qualidade. Assim:

(...) o fomento à participação da comunidade escolar, que inclui o estímulo para o trabalho em equipe, a construção conjunta do projeto pedagógico, a democratização da gestão da escola e dos sistemas de ensino por meio do fortalecimento dos conselhos de escola e dos conselhos de educação e da garantia de participação de pais e mães, alunos e profissionais da educação na escolha dos dirigentes escolares e implica, ainda, a existência de grêmios estudantis independentes (p. 30).

Os insumos relacionados ao acesso e à permanência são aqueles que devem ser assegurados aos alunos e às alunas, não podendo ser impeditivos para a permanência destes nas escolas, como material didático, transporte, alimentação e vestuário.

Com a definição conceitual dos insumos a serem considerados pelo CAQ, os autores apresentam alguns esclarecimentos metodológicos importantes:

1. Os valores do CAQ por etapas e modalidades estabelecem um patamar mínimo de qualidade de educação e não um valor médio ou ideal. Por isso, os autores consideram mais correto defini- lo como Custo Aluno-Qualidade inicial (CAQi), ou seja, como um primeiro passo rumo à qualidade que é almejada;

27 _{A elaboração da proposta de Custo Aluno-Qualidade é anterior à aprovação da Lei nº 11.738 de 2008, que} definiu um piso salarial nacional para o magistério público e quantitativo de horas letivas e não letivas. A referida norma, entretanto, não avançou na formatação de regras nacionais para a carreira docente, não determinando distância entre as diversas formações e nem sobre a variação entre salário inicial e final. Depois de prolongado tempo de questionamentos jurídicos, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a sua constitucionalidade.

2. O valor do CAQi é essencialmente visto como dinâmico e como uma construção histórica. Por isso, seu valor tende a crescer à medida que melhora a qualidade da educação pública oferecida e crescem os padrões de exigência da população;

3. O valor do CAQi é calculado a partir dos insumos indispensáveis ao desenvolvimento dos processos de ensino e aprendizagem e será diferenciado em função dos diferentes níveis e modalidades de ensino;

5. O CAQi deve assegurar uma remuneração condigna aos profissionais do magistério, assim como aos demais trabalhadores em educação;

6. O CAQi deve considerar os parâmetros de infraestrutura e qualificação docente definidos pelo Plano Nacional de Educação28;

7. O CAQi deve contribuir para o enfrentamento dos desafios de equidade existentes na educação brasileira.

Com os parâmetros escolhidos pela Campanha é possível afirmar que quatro fatores impactam de forma mais decidida o cálculo do Custo Aluno-Qualidade inicial: a) o tamanho da escola ou creche; b) a jornada dos alunos; c) a relação alunos/turma ou alunos/professor; e d) os salários dos profissionais da educação.

O CAQi foi construído tendo como referência: 1. Uma creche com 120 crianças (10 salas e 10 turmas); 2. Uma pré-escola com 264 alunos (6 salas e 12 turmas);

3. Uma escola para as séries iniciais do ensino fundamental com 400 alunos (8 salas e 16 turmas);

4. Uma escola para as séries finais do ensino fundamental com 600 alunos (10 salas e 20 turmas);

5. Uma escola de ensino médio com 900 alunos (15 salas e 30 turmas);

6. Para as unidades de educação no campo foi elaborada uma matriz de custo para uma escola das séries iniciais do ensino fundamental com 60 alunos (2 salas e 4 turmas) e para uma escola para as séries finais do ensino fundamental com 100 alunos (2 salas e 4 turmas).

28 _{Quando da elaboração do CAQi estava em vigor a Lei nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que estabelecia o} Plano Nacional de Educação para o período 2001-2010.

O produto deste esforço da sociedade civil foi a definição de um Custo Aluno- Qualidade Inicial, que está resumido na tabela abaixo.

Tabela 09 – Síntese do Custo Aluno- Qualidade Inicial – CAQi.

Ensino

Fundamental Ensino EF do campo

Creche

Pré-

escola Iniciais Finais Médio Iniciais Finais

Tamanho médio (alunos) 120 264 400 600 900 60 100

Jornada diária dos alunos (horas) 10 5 5 5 5 5 5

Média de alunos por turma 12 22 25 30 30 12 25

Pessoal e encargos (%) 79,3% 74,3% 73,5% 73,3% 74,3% 74,9% 74,2%

Custo MDE (R$) 3783 1659 1618 1591 1645 1997 2166

Custo total (R$ em 2005) 4139 1789 1724 1697 1746 2390 2319

Custo total (% do PIB per capita) 39,3% 17,0% 16,4% 16,1% 16,6% 22,7% 22,0% Diferenciação (EF 1ª a 4ª série= 1) 2,4 1,04 1 0,98 1,01 1,39 1,34 Fonte: Carreira e Pinto (2007).

O CAQi representou um passo adiante na forma de raciocinar o financiamento educacional. Ao invés de verificar qual custo-aluno é possível ser efetivado com os recursos alocados na educação pública em dado momento histórico, a metodologia parte da definição de um padrão mínimo de qualidade factível, por isso dito como inicial, e para viabilizá-lo, cabe a toda sociedade e aos governos a alocação do equivalente em recursos do fundo público que permitam a sua transformação em realidade.

Utilizando dados de 2005 e partindo da estimativa de que o gasto público na época com manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) era da ordem de 4,3% do PIB e considerando que, destes, cerca de 1% era destinado à educação superior, Carreira e Pinto (2007) apresentam o impacto financeiro do CAQi como sendo de 4,6% do PIB se inclusas as despesas de alimentação escolar e de 4,3% do PIB considerando apenas os insumos em MDE. Logo, o adicional demandado seria de cerca de 1% do PIB.

Na simulação realizada pelos autores foi considerado que todos os Estados até então aplicavam valores médios inferiores ao CAQi, tendo por base os valores disponibilizados por aluno pelo Fundef em 2005 e tomando como referência o CAQi das séries iniciais do ensino fundamental. A única exceção seria Roraima (valor aluno de 2.169 reais pelo Fundef em 2005),

mas que possuiria fraco impacto no cômputo geral, pois suas matrículas correspondiam a 0,25% do total do país.

O estudo foi publicado meses após a aprovação do Fundeb e apresenta como subproduto da matriz desenvolvida um implícito questionamento aos fatores de ponderação definidos pela Lei nº 11.494 de 2006, pois o intervalo de diferenciação entre etapas e modalidades é muito maior do que os 30% para cima e para baixo estabelecidos pela referida norma. Especial atenção merece a distância dos valores da oferta em creche e na educação do campo.