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liberais, seja das socialistas – é a separação entre o público e o privado. Como destaca José Maurício Domingues (2008, p. 187), à diferença dos momentos históricos anteriores,

[…] o patrimônio estatal, agora público, dissociou-se de seus governantes e funcionários, doravante privado. Isso se contrapôs a uma visão patrimonialista do Estado, segundo a qual posições e cargos deveriam ser naturalmente explorados por governantes e funcionários, cujos recursos eram indistintos em relação aos da Estado ou adivinham da exploração daquelas posições e cargos como prebendas que lhes permitiam extrair benesses pessoais.

O sociólogo alemão Max Weber apontava três formas possíveis de controle e dominação do poder do Estado. A racional-legal, moderna, com suas normas e regras universais, impessoais, portanto. Uma segunda que seria a carismática, que dependia do reconhecimento das capacidades e habilidades de um líder, e, por fim, a tradicional que, segundo apontado por Domingues (2008, p. 187):

[…] dentro da qual o patrimonialismo era variante fundamental. Nela não haveria separação entre público e privado, meios de administração e funcionários ou governantes, beneficiando-se estes livremente da exploração de suas posições e cargos. Ademais a dominação tradicional, como o nome indica, voltar-se-ia para o passado, legitimando-se pela repetição, não pela eficiência e pela transformação.

No Brasil Colônia, como sabemos, o poder público e o poder privado eram fontes efetivas de poder. Em que pese à presença do Estado português desde os primórdios da colonização, que motivam afirmações como a de Alceu Amoroso Lima, conforme destacado por Arno Wehling e Maria José C. M. Wehling (1999, p. 309), de que “[...] o Brasil teve Estado antes de ter povo”, o poder privado, que tinha por base o latifúndio e a família patriarcal, tinha, para dizer o mínimo, a força para diluir a autoridade do Estado, ou mesmo em alguns casos, para fragmentá-la por completo. Como destaca Holanda (1995, p. 145-146), no Brasil,

Não era fácil aos detentores das posições públicas de responsabilidade, formados por tal ambiente, compreenderem a distinção fundamental entre

os domínios do privado e do público. Assim, eles se caracterizam justamente pelo que separa o funcionário “patrimonial” do puro burocrata conforme a definição de Max Weber.

Apesar do ainda relativamente pequeno conhecimento sobre a burocracia colonial brasileira, podemos afirmar que ela correspondia a um modelo patrimonialista no qual os cargos públicos eram encarados como de propriedade do soberano e passíveis de serem por ele doados. Vale ainda destacar que o acesso ao serviço público – dada uma instituição tipicamente estamental trazida de Portugal que era o “morgadio”, pelo qual apenas o primeiro filho herdaria o patrimônio paterno – era junto com a dignidade eclesiástica as principais formas de se ascender socialmente no Brasil Colônia. Aqui contava fortemente as práticas absolutistas, que em certo sentido irão se tornar uma tradição por várias décadas do Brasil independente, onde era clara a mistura entre o tesouro do reino, do Estado, com o do rei e dos funcionários estatais, na sua maioria nobres.

Somando-se a isso, a já documentada prática dos casamentos endogâmicos entre as famílias das elites coloniais e o fato de que vivíamos numa sociedade onde a exclusão social e política eram amplamente praticadas e em alguns casos, como no dos escravos, até mesmo reconhecidas por leis, que no direito civil eram considerados coisas e não pessoas, e no direito penal eram pessoas e, portanto, criminalmente imputáveis (LEITE, 1984).

Se acrescentarmos, ainda, uma sociedade analfabeta e escravocrata, com uma economia voltada prioritariamente ao exterior, veremos que as condições para o que hoje entendemos como corrupção eram grandes e praticadas como ação cotidiana e de nenhuma maneira reprimidas social, política ou legalmente. As exceções para isso estão somente no âmbito de contrabando e sonegação fiscal, visto serem essas áreas em que os prejuízos ao erário real se faziam sentir sobre o funcionamento da máquina burocrática e, portanto, não eram admissíveis para o poder absoluto (CARVALHO, 2001).

A justiça real, ademais, tinha alcance restrito por não chegar às regiões afastadas das cidades, poucas e pequenas, ou por sofrer oposição da justiça privada da elite proprietária de terras. Os cidadãos, no mais das vezes, tinham que recorrer à

“proteção” dos grandes proprietários ou ficar à mercê da força dos mesmos (CARVALHO, 2001).

Como consequência de todo esse processo, podemos afirmar que não tínhamos nem poder público tal como o conhecemos e muito menos cidadãos. Existiam os privilegiados e os não-privilegiados. Terreno fértil para a prática do patrimonialismo, mandonismo, nepotismo, clientelismo e outras situações que ainda vicejam em vários pontos do território brasileiro.

Todavia, como destaca Luciano Raposo Figueiredo (2008, p. 209), devemos ter cuidado porque:

A interpretação do fenômeno da corrupção na época colonial exige seu enquadramento sob diretrizes gerais que marcavam a cultura política, as práticas administrativas e a dinâmica da colonização mercantilista na América portuguesa. Fora desses quadros a compreensão das condutas de funcionários régios e moradores tende a aparecer cercada de anacronismo, simplificação e teleologia. A recomendação acima não é gratuita. A incidência da corrupção ao longo da formação do país e sua recorrência na vida contemporânea cristalizaram a ideia de que ela resulta de uma espécie de destino atávico que finca raízes na tradição portuguesa, como a sementeira dos males atuais. O processo de desprendimento em relação a esse modelo não é fácil, esbarrando na carência da historiografia atual de investigações exaustivas dedicadas a estudos de casos, especialmente sobre o desempenho do poder e da ação de funcionários em sua relação com os governados e com as instâncias superiores da administração do Brasil Colônia.

Há vários estudos sobre o tema do patrimonialismo no Brasil, que demonstram, apesar de alguma variedade nas ênfases e abordagens, que a questão estava presente de modo destacado. Poucos são os historiadores que, ao analisar o nosso período colonial deixam de destacar o tema. Na análise de Faoro (1998), podemos observar a noção de que há continuidade histórica, do período colonial até os dias da República, no comando e controle que um “estamento burocrático” exerce sobre o aparelho de Estado, sugando assim a nação, de forma permanente e intensa. Já Florestan Fernandes (1975) e Maria Sílvia de Carvalho Franco (1997), com ênfases diversas, destacam o momento societário do patrimonialismo. Ou seja, o Estado possuiria aspectos patrimonialistas, mas a própria sociedade dá vida, com seus impulsos a penetração de seus interesses particulares na administração. Esses interesses acabam por se apropriar do aparelho burocrático e de seus recursos para enriquecer-se. Já Simon Schwartzman (1988) enfatiza o momento estatal do

patrimonialismo no Brasil, porém apresenta uma visão diferente da tradicional. Para ele, o Estado neopatrimonialista seria usado por seus ocupantes, agentes políticos e servidores, mas teria características modernizadoras, legitimando sua ação pelo desenvolvimento de um projeto para o futuro, não pela reiteração dos mecanismos de controle do passado (DOMINGUES, 2008).

Como destaca Faoro (1998, p. 171), no seu clássico Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro,

[…] o patrimônio do soberano se converte, gradativamente, no Estado, gerido por um estamento, cada vez mais burocrático. No agente público – o agente com investidura e regimento e o agente por delegação – pulsa a centralização, só ela capaz de mobilizar recursos e executar a política comercial. O funcionário é o outro eu do rei, um outro eu muitas vezes extraviado da fonte de seu poder.

Já em meados do século XVII, o Padre Antonio Vieira, conforme destacado por Faoro, aponta de forma clara os problemas dos representantes do rei que deveriam se dedicar “ao nosso bem”, mas “vêm cá buscar os nossos bens”. Afirma ele:

[…] perde-se o Brasil, Senhor (digamo-lo em uma palavra) porque alguns ministros de Sua Majestade não vêm cá buscar o nosso bem, vem cá buscar nossos bens [...]. El-Rei manda-os tomar Pernambuco, e eles contentam-se com o tomar... Este tomar o alheio, ou seja o do Rei ou o dos povos, é a origem da doença; e as várias artes e modos e instrumentos de tomar são os sintomas, que, sendo de sua natureza muito perigosa, a fazem por momentos mais mortal.... Desfazia-se o povo em tributos, em imposições e mais imposições, em donativos e mais donativos, em esmolas e mais esmolas (que até à humildade deste nome se sujeitava a necessidade ou se abatia a cobiça), e no cabo nada aproveitava, nada luzia, nada aparecia. Por quê? - Porque o dinheiro não passava das mãos por onde passava (FAORO, 1998, p. 173).

No entanto, já no século XVII surgem questionamentos em Portugal sobre os limites do poder real. A questão do público e do privado aparece, talvez pela primeira vez, nas discussões que são efetuadas pela elite local. Como destaca Francisco Carlos Teixeira da Silva (1990, p. 49):

A visão tradicional do Reino enquanto patrimônio régio, vigente em Portugal nos séculos XIII e XIV, sofria nitidamente uma cesura, bem marcada pelas Cortes de 1641 e pela consulta ao Conselho de Estado, em 1656. Em ambas as ocasiões se distinguem o público ligado à governação, do privado,

concernente aos domínios do rei enquanto senhor de uma Casa e de um título.

Podemos apontar o lastimável estado em que se encontravam tanto as atividades essenciais para a administração e controle da Colônia, como Justiça, segurança pública e finanças, bem como em atividades, para aqueles tempos considerados acessórios como educação, saúde e obras públicas. A Justiça era, em uma palavra, ineficiente. Cara, lenta e de difícil acesso. Faltavam juízes e muitos dos que ocupavam essas funções eram despreparados, inaptos ou simplesmente venais. As quase infinitas possibilidades de recursos ouvidoria, Relação, Suplicação e, por vezes, até mesmo a Mesa do Desembargo do Paço, com seus tempos administrativos sem controle e as dificuldades de transporte e comunicação da época, faziam com que os pleitos judiciais durassem anos, por vezes uma década ou mais. A precariedade quantitativa e qualitativa das forças da ordem fazia com o mandonismo e a utilização de forças privadas para a imposição de interesses particulares fosse a ordem do dia não só nas áreas interioranas, mas até mesmo nas cidades. Por fim, no campo das finanças públicas o padrão – quase permanente – era o déficit. Mesmo o soldo das tropas sofria com a irregularidade dos pagamentos. Na educação, o período colonial também não se destaca positivamente. Basicamente o que temos são algumas aulas de primeiras letras ministradas por religiosos, especialmente jesuítas. Hospitais eram raros, salvo alguns militares e outras tão poucas Santas Casas de Misericórdia. No que diz respeito às estradas, melhor seria dizer caminhos, a situação não se diferencia, basicamente utilizam-se as praias ou pequenas picadas pelas matas para se realizar a ligação entre as vilas e ou cidades (PRADO JÚNIOR, 1999).

Se assim são as coisas no que diz respeito à ação administrativa direta, não muito diferente se dão no campo daquilo que podemos denominar de moralidade pública. O que predomina, desde os mais altos postos da administração até os mais simples funcionários são a corrupção e a imoralidade. A própria ascensão aos cargos públicos, muitas vezes objetos de compra ou troca, faz com que os que os assumam se sintam como donos do posto e das possibilidades que se apresentam. Daí advinha toda uma série de práticas aceitas, ou não, como peculato, suborno, apropriação de impostos, extorsão, além de cunhagem de moedas e desvio de função (PRADO JÚNIOR, 1999).

Para encerrar essa caracterização dos elementos constitutivos da corrupção no Brasil Colonial é útil citar uma visão mais matizada sobre a questão, que aponta novos elementos para a interpretação: Para isso, é importante, sustentado pelas recentes revisões historiográficas acerca da natureza da administração estatal e do exercício da justiça e do poder no Brasil Colônia, buscar novo entendimento sobre a conduta dos funcionários reais. O cipoal legislativo, a demora e a pertinácia da máquina jurídica, a aposição de cargos públicos, a remuneração sem padronização, a acumulação de cargos pelas mesmas pessoas e as persistentes contradições entre os vários dispositivos legais são uma face da desordem, mas expressam, claramente, um processo de organização do Estado Moderno. Impossível se pensar na passagem sutil e bem tramada da inexistência de formação estatal para um Estado burocrático moderno, weberiano, com todas as suas normas e regras, definições de funções, carreiras e papéis. Menos ainda estava resolvida a distinção entre o que era público e o que era privado, tempos de absolutismo, lembremos (FIGUEIREDO, 2008).

Como destaca Figueiredo (2008, p. 210), de forma bastante direta sobre a tolerância com atividades percebidas hoje como corruptas no período colonial,

A política régia de remunerar mal seus servidores tornava tácita a possibilidade de complementação com ganhos relacionados à sua atividade, especialmente nas colônias. […]. Magistrados, capitães, governadores, vice- reis, meirinhos, contratadores, eclesiásticos não desperdiçaram chances de cultivar ganhos paralelos. Em troca deles guardas facilitavam a soltura de condenados, juízes calibravam o rigor das sentenças, fiscais unhavam parte das mercadorias que deveriam tributar. A participação em atividades de contrabando revelava-se também tolerada. […] distinta era a ação permissiva que gerava rendas particulares para autoridades em exercício de funções régias e a prática de extorsões, desrespeito às leis estabelecidas ou algumas práticas de violência que transgredissem as determinações das leis e costumes do reino. Ainda que os limites que distingam as esferas de participação entre aquelas consentidas e aquelas efetivamente proibidas e ilegais sejam geralmente imprecisos, havia extremos como o contrabando ou o recebimento de propinas, de um lado, e a fabricação de moeda falsa, participação em desvio de receitas da coroa e outros crimes, de outro.

Podemos, portanto, perceber seja diante de uma visão mais matizada como a de Figueiredo (2008), seja diante de colocações mais extremas como de Prado Júnior (1999), que no período colonial de nossa história já estavam presentes alguns elementos chaves que, mesmo sob circunstâncias diversas e, ao menos num certo

sentido, atualizados por questões que se apresentaram ao longo do tempo, propiciam, a ocorrência da corrupção e a construção de uma cultura política, seja interna, no sentido das relações que se estabelecem dentro dos aparelhos de poder, seja externa, no sentido das relações que se estabelecem entre os cidadãos, as empresas e os aparelhos de poder, que estimula a sua continuidade.

O período imperial iria, em certo sentido, atualizar alguns elementos e colocar outros em cena.

2.2 O BRASIL IMPÉRIO: CONSTRUINDO UM SISTEMA POLÍTICO PRÓPRIO