Utvalget er bedt om å utrede særreglene for rett til etterlatteytelser til flyktninger. Dette omfatter både unntaket fra forutgående botid, enten kravet forblir tre år eller økes til fem, og de særlige reglene for beregning av ytelsen. Utvalgets man-dat er å vurdere behov for endringer i etterlatte-ytelsene innenfor lov om folketrygd. Tilleggsman-datet er løst innenfor rammen av utvalgets opp-rinnelige mandat. Dette betyr at utvalget ikke har sett det som sitt mandat å gå inn på en diskusjon av alternative inntektssikringsordninger for denne gruppen.
Det er vanskelig å se klare argumenter for at ytelser til etterlatte flyktninger skal bygge på andre prinsipper om botid i Norge enn det som gjelder for flyktningers rett til andre ytelser. Der-som forslagene i høringsnotatet blir fulgt opp og fører til at det blir innført samme krav til botid for flyktninger som for andre i relasjon til alle øvrige ytelser, mener utvalget at det er vanskelig å holde fast ved unntaksregler utelukkende for etterlatte flyktninger.
Kommunene har omfattende oppgaver når det gjelder bosetting og integrering av flyktninger.
Det er derfor viktig å unngå at eventuelt bortfall av særlige rettigheter for etterlatte flyktninger, fører til at det blir vanskeligere å få dem bosatt i kommunene. Det må også sikres at de som tren-ger det, får tilgang til arbeidsinkluderende tiltak, og at den stønaden de mottar i denne perioden er tilstrekkelig til å forhindre fattigdom. Utvalgets vurderinger av tilleggsmandatet er nærmere omtalt i kapittel 10.
Kapittel 2
Utvalgets mandat, sammensetning og arbeidsform
2.1 Utvalgets mandat
Utvalget for utredning av etterlatteytelsene i folke-trygden ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 2.
oktober 2015. Utredningen er en del av pensjons-reformen. Utvalget ble gitt følgende mandat:
«1. Bakgrunn
Som en del av pensjonsreformen er det inn-ført nye regler for alderspensjon i folketrygden fra 2011 og ny uføretrygd fra 2015. I ny alders-pensjon er det innført alleårsopptjening og levealdersjustering, og pensjonen kan tas ut fleksibelt fra 62 år. Alderspensjonen kan fritt kombineres med arbeidsinntekt uten avkort-ning i pensjonen. Ny uføretrygd erstatter i større grad enn tidligere den inntekten som fal-ler bort som følge av uførheten. Det er innført regler som legger bedre til rette for at uføre kan ha arbeidsinntekt uten å miste uføretryg-den. Overordnede mål i reformen er å gjøre pensjonssystemet mer økonomisk bærekraftig og stimulere til høy yrkesdeltakelse.
I Stortingets vedtak 26. mai 2005 (pensjons-forliket) er det forutsatt at folketrygdens ytelser til etterlatte skal utredes som en del av pensjonsreformen. Etterlatteytelsene har i hovedsak vært uendret siden folketrygden ble innført i 1967, og gjeldende ytelser bygger på regler for beregning av pensjon som er i ferd med å fases ut. Etterlatteytelsene omfatter pen-sjon til etterlatte ektefeller, registrerte part-nere og visse samboere under 67 år, barnepen-sjon og etterlattefordeler eller etterlattetillegg til egen alderspensjon eller uføretrygd. Til per-soner som ikke kvalifiserer til etterlattepensjon kan det i visse tilfeller ytes en tidsbegrenset overgangsstønad. Det kan også ytes stønader til barnetilsyn, utdanning mv. basert på regel-verket for ytelser til enslig mor eller far.
Siden folketrygden ble innført har sam-funnsforholdene endret seg vesentlig. Tidligere hadde den typiske familien en hovedforsørger (mannen), mens ektefellen (kvinnen) ble
for-sørget. Utviklingen har gått i retning av at både menn og kvinner har arbeidsinntekt. Det har vært en tredobling i antallet skilsmisser siden folketrygdens innføring, samtidig som antallet samboerskap har økt. Antall mottakere av etter-lattepensjon er mer enn halvert i løpet av de siste 30 årene og det er forventet at antallet vil reduseres ytterligeGenerelt sett har også eldre etterlatte kvinner i dag høy yrkesdeltakelse.re.
Utgiftene til denne ytelsen er redusert fra om lag 5,5 milliarder kroner i 1983 til om lag 1,9 mil-liarder kroner i 2014, og forventes å reduseres ytterligere framover.
Økt yrkesdeltagelse blant kvinner inne-bærer også at flere tjener opp egne rettigheter til pensjon. Ordningen med omsorgsopptjening er forbedret gjennom pensjonsreformen og kom-penserer for manglende pensjonsopptjening i perioder utenfor arbeidslivet. Fordeler i alder-spensjonen basert på avdød ektefelles opptje-ning gis i dag også til personer som har høy egenopptjent pensjon. Utgiftene til etterlattefor-deler i alderspensjon utgjorde 0,3 milliarder kro-ner i 1992 og 4,1 milliarder krokro-ner i 2013. Med videreføring av dagens nivå på etterlatteforde-lene i alderspensjonen vil utgiftene fortsette å øke og nær dobles i løpet av de neste 25 årene.
Endringene i husholdningenes inntektsfor-hold påvirker også situasjonen til barn som mis-ter en eller begge forsørgerne. Når én av forel-drene er død, utgjør barnepensjonen i dag et gitt beløp per barn, uavhengig av avdødes inntekt, mens den beregnes etter foreldrenes inntekt dersom begge er døde. Utgiftene til barnepen-sjon er redusert fra om lag 0,7 milliarder kroner i 1983 til om lag 0,4 milliarder kroner i 2014.
2. Beskrivelse og kartlegging
Utvalget skal beskrive gjeldende ordninger for etterlatteytelser i folketrygden. Vilkårene for rett til de ulike ytelsene skal gjennomgås, herunder regelverket for å motta ytelser uten-for Norge. Beskrivelsen skal også omfatte ord-ninger for etterlatte knyttet til arbeidsforhold i
offentlig og privat sektor som utfyller folke-trygdens ordninger. Allmenne etterlatteord-ninger i andre nordiske land skal være en del av beskrivelsen.
Utvalget skal kartlegge omfanget og utgifter til etterlatteytelsene og endringer siden folke-trygden ble innført. Kartleggingen skal omfatte antall mottakere, mottakernes alder, ytelsesnivå og varighet, familie- og forsørgingsmønster og andre forhold som utvalget anser relevante for å vurdere de problemstillingene som omtales nedenfor. Kartleggingen skal avdekke om det er systematiske forskjeller mellom grupper av befolkningen. Omfanget av etterlatteytelser til personer bosatt utenfor Norge skal også kart-legges. Det skal også utarbeides prognoser over fremtidig omfang og utgifter, forutsatt at etterlat-teytelsene videreføres.
3. Vurderinger og tilrådninger
Utvalget skal med utgangspunkt i kartleg-gingen vurdere behovet for de ulike etterlatte-ytelsene, komme med tilrådinger om hvilke etterlatteytelser folketrygden skal ha i fremti-den og om hvordan ytelsene i så fall skal utfor-mes. Beskatningen av alderspensjon og uføre-trygd er lagt om. Utvalget skal legge til grunn at etterlattepensjon og barnepensjon ytelsene skal beskattes på samme måte som uføretrygd.
Utvalget skal legge vekt på å utforme ytelsene i tråd med målene i pensjonsreformen, herunder støtte opp under arbeidslinjen. Bære-kraften i pensjonssystemet skal vektlegges.
Når det gjelder etterlattepensjonen skal utvalget vurdere om ordningen kan utformes som en tidsbegrenset ytelse, og om den skal forbeholdes de som har behov i en overgangs-periode.
Utvalget bes foreta en vurdering av ordnin-gen med gjenlevendefordeler i eordnin-gen pensjon.
Utvalget bes vurdere i hvilken grad det er grunnlag for å videreføre en slik ordning og i tilfelle hvordan ytelsen skal utformes.
Utvalget bes vurdere om ordningen med barnepensjon ved tap av én eller begge forel-drene er hensiktsmessig utformet.
Utvalget bes komme med forslag til over-gangsordninger.
Utvalget skal utrede økonomiske og admi-nistrative konsekvenser.
4. Frist
Utvalget skal levere sin rapport til Arbeids- og sosialdepartementet innen 1. desember 2016.»
I brev fra Arbeids- og sosialdepartementet av 6.
juli 2016 fikk utvalget følgende tilleggsmandat:
«Tilleggsmandat for utvalg som skal utrede etterlatteordningene i folketrygden
Vi viser til utvalgets mandat av 2. oktober 2015. Utvalget gis med dette et tilleggsman-dat.
Regjeringen sendte 4. juli 2016 på høring forslag til en del endringer i trygdelovgivnin-gen. Det vises til høringsnotatet, som kan fin-nes på Arbeids- og sosialdepartementets sider på Internett:
https://www.regjeringen.no/no/doku- menter/horing-om-forslag-til-endringer-i-tryg-deregelverket-i-lys-av-asylsokersituasjonen/
id2506964/
Forslagene er en oppfølging av Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016), hvor regjeringen varslet en gjennomgang av folketrygdens særskilte bestemmelser for personer med flyktning-status.
Selv om det har kommet få asylsøkere til Norge så langt i 2016, er det nødvendig å ha en trygdelovgivning som er rustet til en forsvarlig håndtering av eventuelle fremtidige situasjo-ner med ekstraordinær stor tilstrømming av asylsøkere.
Det foreslås i høringsnotatet at særreglene for alderspensjon og uføretrygd erstattes av ordningen med supplerende stønad. Videre foreslås det at særreglene oppheves for arbeidsavklaringspenger, overgangsstønad, hjelpemidler og grunn- og hjelpestønad.
For ytelser til gjenlevende ektefelle og barnepensjon foreslås det i høringsnotatet at særordningene foreløpig videreføres, blant annet for å kunne få utvalgets råd før det tas endelig stilling til hvorvidt særfordelene for etterlatte flyktninger skal videreføres.
Utvalget bes foreta en vurdering av om ord-ningen med særskilte bestemmelser for flykt-ninger med hensyn til folketrygdens etterlatte-ytelser bør videreføres og legge fram tilrådin-ger om hvordan slike bestemmelser i så fall skal utformes.
Dersom utvalget tilrår endringer i gjel-dende bestemmelser, skal behovet for over-gangsordninger vurderes.
Utvalget skal utrede økonomiske og admi-nistrative konsekvenser.
I lys av at utvalget gis en noe utvidet opp-gave, forlenges fristen for leveringen av utval-gets rapport til 1. februar 2017.»