5548 SAYILI KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU KANUNU

Türkiye’de çeşitli kesimlerce tartışılan ve büyük bir çoğunluğun kurulması yönünde destekçisi olduğu kamu denetçiliği kurumu, Yedinci ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planları ile Avrupa Birliği’ne uyum süreci çerçevesince 15.06.2006 tarihinde 5521 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu ile TBMM Genel Kurulu’nda kabul edilmiştir. Ancak bu kanun bazı maddelerinin yeniden görüşülmesi amacıyla Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer tarafından Meclis’e geri gönderilmiştir. Hükümet ise kanun üzerinde herhangi bir değişiklik yapmamıştır. Kanunun sadece sayısı değişmiş; 5521 yerine 5548, ancak ismi değişmemiştir. 5548 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu, Meclis Genel Kurulu’nda oylanarak 28.09.2008 tarihinde, tekrar Cumhurbaşkanlığına gönderilmiştir. Üzerinde herhangi bir değişiklik yapılmadığı için ikinci kez önüne gelen KDKK’yi onaylamak zorunda kalan Cumhurbaşkanı ve Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Haluk KOÇ ve Oya ARASLI ile birlikte 123 milletvekili, KDKK’nin iptali için Anayasa Mahkemesi’ne dava açmıştır. Anayasa Mahkemesi 01.11.2006 vermiş olduğu kararla 5548 sayılı kanunun yürütmesini durdurmuştur.

Daha önce de belirtildiği gibi Türkiye’de kamu denetçiliği kurumunun oluşturulmasına yönelik çalışmalardan biri de Yedinci ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planlarıdır. Bu planlarda kamu yönetimindeki mevcut aksaklıklar ortaya konulduktan sonra çeşitli çözüm önerileri de sunulmuştur. Bu önerilerden biri de kamu denetçiliği kurumunun oluşturulmasına ilişkindir. Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda sadece bir cümleyle bahsedilip ve herhangi ayrıntıya yer verilmemsine karşın Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda kuruma ilişkin ayrıntılar daha belirginleşmiştir.

Ayrıca Türkiye’nin kamu denetçiliği kurumunu oluşturmasına yönelik girişimler, Avrupa Birliği müktesebatına uygun kurumların oluşturulmasına ve yasal düzenlemelerin yapılmasına yönelik çalışmalardandır. Öyle ki Katılım Ortaklığı Belgesi’ne göre Türkiye bu kurumu iki yıl içinde (2006–2008) oluşturması gerekmektedir. Bu planlar ve AB’ye uyum süreci kapsamında kamu denetçiliği kurumunun oluşturulması amacıyla ilk kanun tasarısı, 55. Hükümet döneminde meclis gündeme gelmiş ancak bu tasarı uzun yıllar Meclis Genel Kurulu’na gelememiştir. Bu taslak ile artık bir kamu denetçiliği kurumunun Türkiye’de nasıl kurulması gerektiği, görev ve çalışma prensipleri; kurumun nasıl oluşacağı, Baş Denetçinin seçimi, kuruma başvuru, kurumda çalışacak personelin özellikleri ve sayısı gibi konular kapsamlı bir şekilde ve gerekçeleriyle anlatılmıştır. Bu taslaktaki Kamu Denetçiliği Kurumu’nun diğer ülkelerde en yaygın şekilde uygulanma imkanı bulan Parlamento Kamu Denetçiliği ile aynı olduğu anlaşılmaktadır.313

55. Hükümet zamanında hazırlanan tasarı, 59. Hükümet döneminde yeniden gündeme gelmiş ve üzerinde bir takım değişiklikler yapıldıktan sonra kanunlaşmıştır. 5548 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu olarak yasalaşan bu kanundan önce Meclis Genel Kurulu’nda kabul edilen 5521 sayılı ve aynı adlı kanun ise Cumhurbaşkanı tarafından veto edilmiştir. Cumhurbaşkanı’nın 5521 sayılı kanunuyla ilgili veto gerekçeleri aynı metne sahip 5548 sayılı kanunla ilgili açıklamalara değinildikten sonra yer verilecektir. Bu kanunun tamamı, çalışmanın sonunda Ek 1 olarak verilmiştir. Burada, 41 sürekli, 4 geçici maddeye sahip 5548 sayılı Kanunun belli başlı maddeleri ile nasıl bir kamu denetçiliği tasarlandığı incelenecektir.

A. Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun Gerekçesi ve Amacı

Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun genel gerekçesi Meclis Başkanlığı’na 14.12.2005 tarihinde sunulmuştur. Burada; "Yönetim-birey ilişkilerinde karşılaşılan uyuşmazlıkların etkin ve hızlı bir şekilde çözümü amacıyla; yargının katı işleyiş kurallarına bağlı oluşu ve zaman alıcı işlemesi gerçeği karşısında, yönetimi yargı dışında denetleyen ama yönetime de bağlı olmayan bir denetim sistemi ihtiyacı sonucunda ortaya çıkmış olan ve Avrupa Birliğinin kendi bünyesinde ve üye

ülkelerin çoğunda da bulunan, halkın şikâyetleriyle ilgilenen bir Kamu Denetçisi (Ombudsman) sisteminin Türkiye'de de kurulması öngörülmüştür”314 denmektedir.

Bu açıklama gösteriyor ki; Türkiye’deki yargı sistemi katı ve ağır işlemektedir. Bu da yönetim-birey arasında karşılaşılan sorunların çözüme kavuşturulmasında önemli bir sorun olmaktadır. Hem bu sorunun çözümüne yardımcı olmak hem de Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne girmesinde bir yardımcı unsur olarak kamu denetçiliği kurumunun oluşturulması gerektiği vurgulanmıştır. Gerekçede kurumun uygulandığı bazı ülkeler ve ombudsman kelimesinin anlamları belirtilmiştir. Ombudsman kelimesinin Türkçe karşılıklarına yer verilen gerekçede bu kavram için ”kamu hakemi”, “arabulucu”, “halk avukatı”, “yurttaş sözcüsü” ve “kamu denetçisi” gibi ifadeler kullanılmıştır. Bunların içinden Yedinci ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planlarında da benimsenen “kamu denetçisi” teriminin kullanılmasının uygun olacağı belirtilmiştir.

Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun amacı ise kanunun birinci maddesinde; “gerçek ve tüzel kişilerin idarenin işleyişi ile ilgili şikayetlerini, Türkiye Cumhuriyeti’nin Anayasada belirtilen nitelikleri çerçevesinde, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygı, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmak (1. madde)” şeklinde açıklanmıştır.

B. Kurumun Personel Yapısı

KDKK’nin dördüncü maddesinde kurumun personel yapısı açıklanmıştır. Buna göre; “kurumda bir Başdenetçi ve en fazla on denetçi ile Genel Sekreter, uzman, uzman yardımcıları ve diğer personel (4. madde)” görev yapacaktır. Başdenetçi denetçiler arasında işbirliğinin sağlanması ve bunların uyumlu çalışmasını gözetmekle yükümlüdür. Ayrıca kurum gerekli gördüğü yerlerde büro açabilecek ve bu yerler için de personel istihdam edebilecektir. KDKK’nın dördüncü ve beşinci maddelerinde kurumun Başdenetçilik ve Kuruldan oluşacağı belirtilmiştir. Bunlardan “Başdenetçilik, Başdenetçi ve Başdenetçivekilinden, Kurul ise Başdenetçi, Başdenetçivekili ve denetçilerden oluşacaktır (5, 7. maddeler).

Türkiye’nin coğrafik ve demografik yapısı göz önüne alındığında bir tek kamu denetçisinin bu görevi yürütmesi mümkün değildir. Bu sorununun yaşanmaması için kanun koyucu, kurumda bir Başdenetçi, on denetçi ve yeteri miktarda uzman ve uzman yardımcısı istihdam edilmesini kararlaştırmıştır. Bu doğrultuda Kamu Denetçiliği Kurumu’na ihdas edilen kadro sayısı 100 olarak belirlenmiştir. Bu rakam, kadro sayısının Türkiye gerçeklerine uygun olarak hazırlandığını göstermektedir.

C. Kurumun Görevleri

Kurumun görevleri KDKK’nın dokuzuncu maddesinde şöyle açıklanmıştır. “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, Türkiye Cumhuriyetinin Anayasada belirtilen nitelikleri çerçevesinde, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygı, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir (9/1. madde).”

Ancak; yasama yetkisinin kullanılmasına ilişki işlemler, Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemler ile re’sen imzaladığı karar ve emirler, yargı faaliyetlerine ilişkin işlemler ile yargı mensuplarının işlem ve eylemleri, Türk Silahlı Kuvvetlerinin salt askeri hizmete ilişkin faaliyetleri, Başdenetçi ve denetçilerin görev alanı dışında tutulmuştur (9/2. madde). Kanun tasarısında Bakanlar Kurulu kararları da kurumun denetim kapsamı dışında tutulmuş olmasına rağmen kanunda bu duruma ilişkin her hangi bir madde bulunmamaktadır. Buradan Bakanlar Kurulu kararlarının da kurumun görev alanı içersinde olduğu anlaşılmaktadır. Böylece hukuka uygun fakat hakkaniyetten uzak olabilecek Bakanlar Kurulu kararlarının da denetlenmesine olanak sağlamıştır.

D. Denetçilerin Nitelikleri ve Seçimleri

Başdenetçi ve denetçilerin nitelikleri ile seçimlerine ilişkin açıklamalar KDKK’nın 10. ve 11. maddelerinde sıralanmıştır. Onuncu maddeye göre Başdenetçi veya denetçi olabilmek için 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda sayılan genel şartlara ek olarak; Türk vatandaşı olmak, seçimin yapıldığı tarihte başdenetçi için 50,

denetçi için 40 yaşını doldurmuş olmak, dört yıllık eğitim veren hukuk, siyasal bilgiler, iktisadi ve idari bilimler, iktisat ve işletme fakültelerinden veya bunlara denkliği kabul edilmiş yabancı öğretim kurumlarından mezun olmak, mesleği ile ilgili olarak kamu kurum veya kuruluşlarında veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına kayıtlı olarak ya da özel sektörde en az on yıl çalışmış olmak, kamu haklarından yasaklı olmamak, görevini devamlı yapmasına engel olabilecek vücut veya akıl hastalığı veya vücut sakatlığı ile özürlü bulunmamak, başvuru sırasında herhangi bir siyasi partiye üye olmamak gerekmektedir (10. madde).

11. maddeye göre; “yukarıda belirtilen şartlara uymak koşuluyla Başdenetçi ve denetçi olmak isteyenler, TBMM Başkanlığı tarafından ilan edilen başvuru süresi içerisinde, Meclis Başkanlığı’na başvuruda bulunabilirler. TBMM Dilekçe Komisyonu ile İnsan Hakları İnceleme Komisyonu üyelerinden oluşan Karma Komisyon, Başdenetçi seçiminde başvuruda bulunan aday adayları arasından üç adayı, denetçi seçiminde, başvuruda bulunan aday adayları arasından, seçilecek denetçi sayısının üç katı kadar adayı, başvuru süresinin bittiği tarihten itibaren otuz gün içinde belirleyerek Genel Kurula sunulmak üzere Başkanlığa bildirir. Genel Kurul da, bildirim tarihinden itibaren otuz gün içinde, Başdenetçi ve denetçi seçimlerine başlar (11. madde).”

Başdenetçi ile denetçilerin görev süreleri beş yıl olarak belirlenmiştir. Görev süresi sona erenler, sadece bir dönem daha olmak üzere yeniden Başdenetçi veya denetçi seçilebilirler. Kanun tasarısında denetçilerde aranan nitelikler arasında on beş yıllık bir meslek tecrübesi aranmasına karşın yapılan değişiklikle bu süre on yıl olarak yasalaşmıştır. Ancak seçilme yaşına ilişkin herhangi bir düzeltme yapılmamıştır.