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A utilização de mecanismos da democracia semidireta, com destaque para os referendos e iniciativas populares de lei, aumentou em frequência e abrangência desde a década de 1970 (DONOVAN; KARP, 2006, p. 671), revertendo a tendência ao descrédito verificada em meados do século XX – provavelmente, segundo alguns autores, em virtude da perda de credibilidade dos partidos políticos (BONAVIDES, 2010, p. 298). A reemergência da democracia semidireta tem incitado um grande crescimento no interesse dos estudiosos e mesmo da mídia pelo tema (SMITH; TOLBERT, 2007, p. 417).

A democracia semidireta se iniciou, segundo a doutrina majoritária, na Suíça. No país, o referendo e a iniciativa popular se dão no âmbito dos cantões e, igualmente, na ordem jurídica federal, inclusive para fins de emenda à Constituição (BONAVIDES, 2010, p. 296), não se confundido com a Landsgemeinde dos pequenos cantões onde se exerce algo mais similar à democracia direta. Historicamente, a participação imediata do povo tem sido fortemente demandada para reformas constitucionais, ratificação de novas Cartas Magnas e, em menor escala, inovações na legislação ordinária (AZAMBUJA, 2008, p. 252-253).

É na Suíça e nos Estados Unidos que o governo semidireto exerce, ainda hoje, mais influência (AZAMBUJA, 2008, p. 253; MADUZ, 2010, p. 2). No entanto, Linda Maduz (2010) assevera que a democracia “direta” realizada nesses países difere bastante uma da outra: o modelo estadunidense se dá sem mediação, evitando a atuação dos partidos e das estruturas políticas tradicionais, e possui certo caráter populista (BUDGE, 1993 apud MADUZ, 2010). Nos Estados norteamericanos, os referendos e iniciativas são intensamente utilizados por movimentos sociais e grupos de interesses que, por motivos diversos, visam a efetivar suas posições políticas ou jurídicas sem a atuação do Parlamento.

Na Suíça, ao contrário, os procedimentos da democracia semidireta contam com ativa participação dos partidos e são bastante controlados e interligados às estruturas representativas. As diferenças estariam ainda no principal mecanismo: na Suíça e no resto da Europa, o protagonista do governo semidireto é o referendo; nos Estados Unidos, a iniciativa popular (KRIESI, 2008 apud MADUZ, 2010).

Na América do Norte, os primórdios do uso da democracia semidireta ou direct

democracy estão no século XVIII (BONAVIDES, 2010, p. 296). Rhode Island chegou a submeter a Constituição Federal de 1787 a referendo em 1788, rejeitando-a, sendo aquela ratificada apenas após uma convenção realizada em 1790 (LUND, 2004, p. 461). As práticas de democracia “direta” floresceram no direito dos Estados da Federação, em fins do século XIX e início do século XX, e, após um período decadente, voltaram a expandir-se nas últimas décadas. Daí Smith e Tolbert (2007, p. 418-419) afirmarem que o prestígio da direct

democracy nos Estados Unidos tem sido “cíclico”. Todavia, a Constituição Federal não

adotou qualquer mecanismo de governo semidireto (BARCZAK, 2001, p. 37-38; BONAVIDES, 2010, p. 297).

Na atualidade, 49 Estados norteamericanos requerem a aprovação de emendas constitucionais em referendo além do extensivo uso de referendos para diversas matérias (LUND, 2004, p. 461-462). A extensão dos referendos e iniciativas de lei para a legislação ordinária se iniciou já no final do século XIX, acarretando o surgimento do mandatory

referendum, pelo qual certa porcentagem do eleitorado pode solicitar a obrigatória ratificação pelo povo de lei já aprovada pelo parlamento (AZAMBUJA, 2008, p. 255). Os Estados mais destacados no uso de iniciativas populares de lei são Califórnia e Oregon, seguidos de Colorado, Dakota do Norte, Arizona e Washington (SMITH; TOLBERT, 2007, p. 420).

Na Europa, a expansão da democracia semidireta se deu nas primeiras décadas do século XX, principalmente durante a grande crise de vários Estados democráticos que se seguiu à Primeira Guerra Mundial. Muitos Estados europeus, na fase entreguerras, haviam adotado uma combinação entre parlamentarismo e democracia semidireta. Contudo, quando da redemocratização posterior à queda dos regimes totalitários, com os traumas da Segunda Guerra Mundial, passaram a empregar esses instrumentos com mais parcimônia e certa desconfiança e a fortalecer o papel dos partidos políticos (BONAVIDES, 2010; GEMMA, 1998, p. 1074). Já em fins do século XX, os países do Leste Europeu, em transição para novas ordens política e econômica, passaram a favorecer a democracia semidireta (MADUZ, 2010, p. 2), da mesma forma que países onde a democracia representativa passou a ser mais questionada pela cidadania. O certo é que a experiência europeia com os instrumentos de democracia semidireta foi bastante problemática.

Na França, nenhuma Constituição os prestigiou, salvo a de 1793, que adotara o

referendum para matérias infraconstitucionais, mas não chegou a entrar em vigor. De outro modo, o uso dos plebiscitos e referendos na França amiúde serviu a pretensões políticas que tentavam aproximar a democracia do cesarismo, conquistando para si legitimidade pelo voto

direto do povo. Na história recente, destacou-se a série de quatro referendos entre 1958 e 1962, um dos quais para a aprovação da nova Constituição. Conforme Stefano Bartolini (1998, p. 540-41), aqueles serviram idealmente aos interesses de Charles de Gaulle, o qual, em disputas com a Assembleia, pôde ampliar seus poderes com o auxílio de seu estilo carismático, nacionalista e personalista, apoiado em extensiva cobertura da rádio e televisão. No entanto, foi também por uma consulta popular, na qual não saiu vencedor, que De Gaulle renunciou ao poder em 1969 (BACKES, 2005, p. 13).

Na Alemanha, a Constituição de Weimar acolhera institutos de democracia semidireta – inclusive alguns originais como o dito referendum arbitral – e, no dizer de Preuss, elevou o governo semidireto a “postulado da democracia” (BONAVIDES, 2010). Na Espanha, o referendum foi também legalmente adotado em 1945 e utilizado durante a ditadura franquista, quando se buscou, na decadência do fascismo, introduzir naquela autocracia novos elementos com um “verniz democrático” (MORLINO, 1998, p. 526).

Na América do Sul, os processos de redemocratização, após as ditaduras que marcaram a região até os anos 1980, foram acompanhados de novas Constituições que introduziram e fortaleceram os mecanismos de democracia semidireta em contextos até certo ponto similares aos da fase inicial de ampliação da democracia semidireta nos Estados norteamericanos, qual seja, de descrédito nas instituições tradicionais, minadas por representantes cooptados por grupos econômicos, e ascensão de ideias políticas outrora excluídas (AZAMBUJA, 2008, p. 253-254; BARCZAK, 2001). Foi em meio a essa nova realidade sociopolítica que se viabilizou a adoção de instrumentos de democracia semidireta e participativa pela Constituição brasileira de 1988. Dentre os países latinoamericanos, a ordem constitucional uruguaia tem-se notabilizado pelo uso mais frequente dos mecanismos de democracia semidireta e por facultar ao povo a iniciativa popular para solicitar plebiscitos. De fato, até 1993, das 42 consultas populares ocorridas na região, 10 haviam sido realizadas no Uruguai (BACKES, 2005, p. 8, 13).

Contudo, com variações entre os países, a consagração da democracia semidireta foi sempre acompanhada ou pelo novo controle do Estado – quando menos da Assembleia Constituinte – por interesses políticos antes afastados do Poder (esse foi o caso do Brasil), ou pela urgência de um acordo entre grupos dominantes e excluídos a fim de evitar a derrocada da democracia.

Ao passo que criou oportunidades para a atuação mais efetiva e frequente de movimentos populares, a democracia semidireta, no subcontinente, foi em alguns casos impulsionada pela emergência de líderes e grupos neopopulistas que, com ligações diretas

com o povo e tensões com o Poder Legislativo, dela se aproveitaram para efetivar e legitimar seus interesses através de plebiscitos e referendos, sem o concurso das estruturas representativas (BARCZAK, 2001; LISSIDINI, 2007). Segundo Ana Luiza Backes (2005, p. 14), a experiência latinoamericana, no que tange aos referendos, parece indicar que “quando são os governos que convocam, em geral parece estar em jogo mais a busca de legitimidade para o próprio governo em situações difíceis do que a decisão sobre matérias concretas”.

Conforme Lissidini (2007), se, em alguns países sul-americanos, a ascensão da democracia semidireta resultou de nítida demanda da sociedade (e.g. Bolívia), em outros o processo de expansão foi acompanhado pela ampliação dos poderes do Poder Executivo em detrimento do Poder Legislativo e pelo surgimento de líderes que valorizaram o “contato” direto com as massas em sistemas representativos em crise (e.g. Venezuela e Peru).

Em certas ocasiões, os referendos foram usados em benefício de minorias étnicas que buscam afirmar seu direito à autodeterminação. Assim é que, após a Primeira Guerra Mundial, com apoio da Liga das Nações, foram realizados referendos em regiões da Europa, a exemplo de províncias da Alemanha e Áustria, para que o povo decidisse sobre questões territoriais e de nacionalidade (SCHILLER, 2003, p. 9). Recentemente, o Sudão do Sul afirmou sua independência em relação à região norte do país mediante referendo.1